Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej "WSA w Lubinie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 301/23, oddalił skargę X. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w restrukturyzacji z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW", "organ odwoławczy") z [...] stycznia 2023 r. nr [...], w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z [...] marca 2021 r. spółka wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ", "organ I instancji") o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące piętrzenie wód powierzchniowych jazem rzecznym oraz jazem [...] w km [...] rzeki [...], pobór wód powierzchniowych rzeki [...] (tzw. pobór zwrotny) w ilości [...] oraz korzystanie z wód dla celów energetycznych.
Dyrektor ZZ decyzją z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], odmówił wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Powodem takiego rozstrzygnięcia było nie wywiązywanie się przez spółkę z obowiązków wynikających z dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego Starosty [...] (dalej "Starosta") z [...] grudnia 2011 r., znak:[...], na szczególne korzystanie z wód rzeki [...] w km [...] w miejscowości [...], gm. [...].
Na skutek odwołania spółki, Dyrektor RZGW decyzją z [...] stycznia 2023 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości podzielając poczynione przez niego ustalenia i zastosowane przepisy. Mianowicie organ odwoławczy zauważył, że wyrażone w art. 399 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm., dalej "P.w.") stwierdzenie "nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków" dotyczy wywiązywania się z obowiązków, które wynikają z dotychczas wydanych pozwoleń dla określonego wnioskodawcy, niezależnie czy pozwolenia te wygasły czy są obowiązujące.
Ponadto oprócz warunków i obowiązków wskazanych wprost w pozwoleniach wodnoprawnych, nakłada je również ustawa Prawo wodne. Chodzi tutaj o obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego, a nie z samej decyzji. Pozwolenie to, jako uprawnienie do możliwości prowadzenia określonego rodzaju działalności, wiąże się bowiem nie tylko z wywiązywaniem się z obowiązków wynikających z decyzji, ale również z przepisów prawa.
Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został złożony [...] marca 2021 r., a zatem w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty z [...] grudnia 2011 r., które wygasło [...] marca 2021 r. W pozwoleniu tym określone zostały warunki, uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki, w tym min.: obowiązek oznaczenia i przestrzegania określonych w decyzji maksymalnych poziomów piętrzenia wody dla jazu na rzece [...] w km [...] i dla jazu na kanale [...]. Rzędne piętrzenia wód na rzece [...] zgodnie z w/w decyzją wynosiły: - [...] m n.p.m.w okresie od 1 października do 31 marca następnego roku, - [...] m n.p.m. w okresie od 1 kwietnia do 31 maja i od 1 do 30 września, - [...] m n.p.m. w okresie od 1 czerwca do 31 sierpnia.
Natomiast w toku postępowania organ I instancji zgromadził dowody w zakresie niewywiązywania się przez spółkę z obowiązków wynikających bezpośrednio z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego zarówno przed jak i po dniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, tj. po [...] marca 2021 r. Naruszenia polegały na notorycznym przekraczaniu dopuszczalnego poziomu piętrzenia wody, braku odczytów wodowskazowych, braku dziennika gospodarowania wodą (został przedłożony wyłącznie dziennik gospodarowania wódą dla jazu rzeki [...], natomiast nie został przedłożony dziennik gospodarowania wodą dla jazu na kanale [...]).
Ponadto z zestawienia zapisów w przedłożonym dzienniku gospodarowania wodą dla jazu na rzece [...] wynika, że nie dopełniano obowiązku prowadzenia zapisów zgodnie w wymogami prawa. Nieprawidłowości w prowadzeniu dziennika gospodarowania wodą stwierdzono również w protokole kontroli z [...] maja 2015 r. oraz [...] lipca 2016 r. W tych okolicznościach - zdaniem organu odwoławczego – bezspornie wynika fakt niewywiązywania się skarżącej z obowiązków określonych w decyzji pozwolenia wodnoprawnego, w zakresie przestrzegania dozwolonych poziomów piętrzenia oraz obowiązków wynikających z przepisów prawa, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej.
Kwestionując prawidłowość decyzji Dyrektora RZGW z [...] stycznia 2023 r., skarżąca złożyła skargę do WSA w Lublinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie.
W dniu 14 czerwca 2023 r. WSA w Lublinie wydał opisany na wstępie wyrok oddalający skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że organy orzekające nie naruszyły przepisów prawa procesowego w stopniu skutkującym uchylenie zaskarżonych decyzji, w szczególności zaś art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, a sporne w sprawie okoliczności nie wywiązywania się przez spółkę z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązku w sposób wszechstronny zbadane i wyjaśnione.
W konsekwencji WSA w Lublinie uznało, że zakres przeprowadzonego w sprawie postępowania na relewantne prawnie okoliczności wynikające z art. 399 ust.2 P.w., jest prawidłowy i pozwała na subsumpcję tego przepisu w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Wszystkie zgromadzone w sprawie dowody oceniane oddzielnie, jak i w korelacji z innymi dowodami, dają spójny obraz sprawy, a mianowicie, że skarżąca spółka nie wywiązywała się z wynikających z dotychczas wydanych na jej rzecz pozwoleń wodnoprawnych obowiązków, co oznacza, iż brak było podstaw do udzielenia jej wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z przywołanym przepisem wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód łub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków.
W kontekście tego przepisu według Sądu I instancji bezspornym jest, że decyzja o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, iż organ nie posiada w tym zakresie luzu decyzyjnego co do treści rozstrzygnięcia. Przy czym wykładnia powołanego przepisu powinna być ścisła, a możliwość odmowy przez organ wydania pozwolenia wodnoprawnego oparta na przesłankach wprost z niego wynikających. Odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego powinna mieć zatem charakter wyjątkowy. Tym bardziej organ zobowiązany jest zbadać szczegółowo negatywne przesłanki powodujące odmowę wydania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu I instancji organ w zaskarżonej decyzji sprostał tym wymogom.
Zdaniem WSA w Lublinie po pierwsze w sprawie bezspornym jest, że spółka legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym ważnym do [...]1 marca 2021 r. wyrażonym w decyzji Starosty z [...] grudnia 2011 r., znak: [...], na szczególne korzystanie z wód rzeki [...] w km [...] w miejscowości [...], gm. [...] obejmującym piętrzenie wód dla celów energetycznych. Zgodnie z art. 128 ust. 1 "starego" Prawa wodnego (ustawa z 18 lipca 2001 r.) na podstawie którego wydano przedmiotowe pozwolenia wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki. wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki (...). Z powyższego, zdaniem Sądu I instancji, jednoznacznie wynika, iż w pozwoleniu wodnoprawnym, obok warunków korzystania z uprawnienia, określa się również obowiązki. Na ww. rozróżnienie wskazuje wprost ust. 2 art. 128 "starego" Prawa wodnego zgodnie z którym, w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek (...).
Podobne regulacje zawiera aktualnie obowiązująca ustawa P.w. (patrz art. 403 ust. 1 i ust. 6). Sankcją za nieprzestrzeganie warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego jest natomiast odmowa wydania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego po utracie ważności przez dotychczasowe. Sąd I instancji zaznaczył, że prawodawca wyraźnie w art. 399 ust. 2 P.w. uzależnił możliwość wydania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego od wypełnienia obowiązków wynikających z obowiązującego dotychczas pozwolenia wodnoprawnego. W tym zakresie wyraźnie wskazuje, że niewywiązywanie się z obowiązków skutkuje odmową wydania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego.
WSA w Lublinie odnosząc się do samej kwestii naruszenia obowiązków wynikających z treści decyzji Starosty z [...] grudnia 2011 r., znak: [...] (obowiązującej do [...] marca 2021 r.) wskazał, że to zostało jednoznacznie zweryfikowane i ustalone przez organ. W niniejszej sprawie, co zostało już wielokrotnie zaznaczone, pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do [...] marca 2021 r., a więc w tym okresie na wnioskodawcy spoczywały określone w nim obowiązki. Jednym z nich było utrzymywanie poziomu piętrzenia wody. Mianowicie zgodnie z ww. decyzją poziomy te wynosiły:-[....] m n.p.m. w okresie od 1 października do 31 marca następnego roku, -[...] m n.p.m. w okresie od 1 kwietnia do 31 maja i od 1 do 30 września – [...] m n.p.m. w okresie od 1 czerwca do 31 sierpnia. Stanowiskiem Sądu I instancji w toku kontrolowanego postępowania ustalono ponad wszelką wątpliwość, że obowiązek ten był wielokrotnie naruszany i to nie tylko po dniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, tj. po [...] marca 2021 r., na co wskazywała skarżąca, ale również w trakcie jego obowiązywania.
Ustalenie braku wywiązania się przez skarżącą z tego obowiązku jest zdaniem Sądu I instancji jednoznaczne. Co więcej sytuacja przekroczenia dopuszczalnego poziomu piętrzenia wody, mała charakter notorycznego działania, co dodatkowo skutkowało wielokrotnym zalewaniem okolicznych terenów. Potwierdza to dokumentacja zgromadzona w toku postępowania, w szczególności notatki służbowe pracowników Urzędu Gminy [...], Zarządu Zlewni w [...] oraz zapisy dziennika gospodarowania wodą. Kwestie te szczegółowo opisał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podając daty oraz wartości przekroczenia dopuszczalnego poziomu wód.
W ocenie WSA w Lublinie nie ma zatem racji skarżąca wskazując, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie o działania spółki związane z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego podejmowane już po wygaśnięciu tego pozwolenia. Co więcej działanie to jest tym bardziej naganne, że skutkowało wielokrotnym zalewaniem terenów przyległych do koryta rzeki [...], czego spółka nie brała pod uwagę. Tym samym zdaniem Sądu I instancji organ był uprawniony do oceny, że spółka nie wywiązywała się z obowiązków nałożonych w poprzednim pozwoleniu wodnoprawnym w okresie jego obowiązywania i to w najważniejszej kwestii utrzymywania określonego poziomu piętrzenia wody.
Sąd I instancji zgodził się również z organem, iż kolejnym niewykonanym przez spółkę obowiązkiem wynikającym z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego było powadzenie dziennika gospodarowania wodą zarówno dla jazu na rzece [...], jak i dla jazu na kanale [...]. Sąd I instancji przywołał brzmienie art. 64 ust. 2b Prawa wodnego z 2001 r. zauważając, że tożsame regulacje znajdują się również w aktualnie obowiązującej ustawie P.w. (art. 189 ust. 1 i 2). Natomiast zasady prowadzenia dziennika zostały szczegółowo określone w przepisach wykonawczych (rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 listopada 2011 r. w sprawie dziennika gospodarowania wodą (Dz. U. Nr 257 poz. 1546), a następnie rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 31 maja 2019 r. w sprawie sposobu prowadzenia, w tym częstotliwości dokonywania wpisów, oraz wzoru dziennika gospodarowania wodą (Dz. U. z 2019 r., poz.1052).
Zdaniem WSA w Lublinie z akt sprawy jednoznacznie wynika, że spółka prowadziła jedynie dziennik gospodarowania wodą dla jazu rzeki [...], nie prowadziła natomiast takiego dziennika dla jazu na kanale [...], do czego była bezwzględnie zobowiązana. Co więcej dziennik gospodarowania wodą dla jazu na rzece [...] prowadzony był niezgodnie z wymogami ww. rozporządzeń. Nie zawierał wymaganych informacji w zakresie dopływu do budowli i odpływu z budowli piętrzącej, a w kolumnie uwagi nie zawarto informacji o panujących w danym okresie warunkach hydrologicznych, co potwierdza, że był on prowadzony w sposób niekompletny, niezgodny z obowiązującymi przepisami.
Co więcej, nieprawidłowości w prowadzeniu dziennika gospodarowania wodą stwierdzono dwukrotnie w toku przeprowadzonych kontroli ([...] maja 2015 r. I [...] lipca 2016 r.), wydając w tym zakresie konkretne zalecenia, które nie zostały jednak wykonane. Według Sądu I instancji wynika z tego, że spółka pomimo niejednokrotnie stwierdzanych nieprawidłowości w zakresie prowadzenia dziennika gospodarowania wodą i formułowanych w tym zakresie zaleceń pokontrolnych, ignorowała i nie wywiązywała się z tych obowiązków. Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne dla Sądu I instancji poza sporem pozostaje, że skarżąca nie korzystała z pozwolenia wodnoprawnego w sposób wskazany w tym pozwoleniu (t.j. pozwoleniu z 2011 r.). Prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, że zastosowanie znajduje art. 399 ust. 2 P.w., a tym samym nie potwierdziły się zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego w sprawie i naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie nie pojawiły się także żadne wątpliwości dotyczące interpretacji treści normy prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Ustalenia faktyczne organów orzekających były prawidłowe i znalazły wystarczające odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji.
Skargę kasacyjną od przedstawionego wyroku WSA w Lublinie wywiodła spółka (dalej również jako "skarżąca kasacyjnie") zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż postępowanie przed organami dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, zaś wady te spowodowały, że organy błędnie i w sposób dowolny przyjęły, że w postępowaniu administracyjnym dowiedziono istotnych uchybień w zakresie spełnienia obowiązków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, co legło u podstaw wydania decyzji urągającej wymogowi jej oparcia na ustalonym w sposób pewny i zgodny z rzeczywistością stanem faktycznym sprawy. Niezauważanie tych uchybień spowodowało w konsekwencji wadliwe oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie odzwierciedla przeprowadzonej przez WSA w Lublinie faktycznej kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, lecz ogranicza się do przywołania fragmentów zaskarżonej decyzji oraz bezrefleksyjnie powtarza wadliwe ustalenia organów obu instancji, lakonicznie uznając, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia oraz przywołuje stan faktyczny, który nie był brany pod uwagę przez organ wydający zaskarżoną decyzję.
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. przez jego błędną wykładnię art. 399 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478) poprzez uznanie, że sformułowanie "nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków" jest równoznaczne z bezwzględnym nakazem dalszego (ciągłego) wywiązywania się z obowiązków nałożonych w pozwoleniu wodnoprawnym, które już wygasło, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że wywiązywać się z obowiązków wynikających z wydanych pozwoleń wodnoprawnych można wyłącznie w czasie, na jaki zostały one nałożone,
- - a w następstwie niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu w sytuacji, gdy organy w dacie wydawania decyzji nie mogły stwierdzić niewywiązywania się z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, które już wygasło.
W oparciu o zgłoszone zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, względnie w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, zaś w obu wypadkach o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zawartych w niej zarzutów i wniosków.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w dyspozycji art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1p.p.s.a.),
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Co oczywiste, stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które regulacje zostały w jego ocenie naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa aby domyślać się jaka była rzeczywista intencja autora skargi kasacyjnej. Nie może również uzupełniać ani interpretować niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, względnie uzupełniać argumentacji zaprezentowanej przez autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.
Sąd nie może zastępować strony (jej pełnomocnika) i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych albo też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest bowiem wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki wpływ określone naruszenie miało na wynik sprawy. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie przez wnoszącego ten środek prawny, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest z kolei wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2p.p.s.a.).
Przytoczenie powyższych zapatrywań jest istotne z uwagi na to, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów. Podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej w pierwszym z podniesionych zarzutów kasacyjnych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. łącząc ten przepis z regulacjami zawartymi w k.p.a. (z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 81a). W niniejszej sprawie Sąd I instancji powołując się na art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Podkreślić należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. będący swoistym filarem konstrukcyjnym wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie miał w sprawie zastosowania, gdyż podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był wyłącznie art. 151p.p.s.a. Strona kwestionująca oddalenie skargi zobowiązana jest zaś do bezpośredniego powiązania takiego zarzutu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.
Nadto skarżąca kasacyjna podniosła zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego tj. art. 399 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez dokonanie jego błędnej wykładni. Zarzut ten winien być postawiony w niniejszej sprawie w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji nie stosował powyższego przepisu, a jedynie kontrolował legalność jego zastosowania przez organy administracji publicznej.
Pomimo wskazanych mankamentów konstrukcyjnych wniesionego środka odwoławczego – skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że możliwe jest merytoryczne rozpoznanie zarzutów stawianych względem wyroku wydanego przez Sąd I instancji. Lektura skargi kasacyjnej, w tym jej uzasadnia, determinuje zaś uznanie, że autorka skargi kasacyjnej zarzuca w istocie Sądowi I instancji akceptację decyzji wydanej przez organ orzekający pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego organy orzekające przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z naruszeniem standardów określonych regulacjami k.p.a., a ich rozstrzygnięcia mające swoją podstawę materialnoprawną w art. 399 ust. 2 ustawy - Prawo wodne były nieprawidłowe. Nadto skarżąca kasacyjnie postawiła zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczący wadliwie sporządzonego jej zdaniem uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2026r., sygn. akt III OSK 1262/24). Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącej zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Szczegółowo przeanalizował stanowisko organu, określając w czym upatruje jego nieprawidłowości. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4p.p.s.a. bezskutecznym. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11).
Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nawet trafna nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4p.p.s.a. Za wadliwość uzasadnienia nie może być uznanie powtórzenie argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, którą Sąd I instancji uznał za trafną, zasługującą na uwzględnienie. Nie stanowi także naruszenia powtórzenie w uzasadnieniu ustaleń dokonanych przez organy, w sytuacji gdy zostały one dokonane przez organ zdaniem Sądu z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a przedstawiona ocena zgromadzonego materiału dowodowego jego zdaniem została przeprowadzona zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów zawartej w art. 80 k.p.a. Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwością, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy.
Przystępując do oceny pozostałych podniesionych zarzutów kasacyjnych na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 399 ust. 2 ustawy - Prawo wodne wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych. Dokonanie prawidłowej wykładni powyższego przepisu ma o tyle istotne znaczenie w niniejszej sprawie, że determinuje zakres istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Podnosząc zarzut dotyczący błędnej wykładni powyższego przepisu skarżąca kasacyjnie wskazała, że użycie w tym przepisie przez ustawodawcę zwrotu "nie wywiązuje się", a zatem czasownika w czasie teraźniejszym oznacza, że organ odmawiając wydania pozwolenia wodnoprawnego winien mieć na uwadze naruszenia obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego jeszcze obowiązującego.
W przypadku jego wygaśnięcia, np. z uwagi na upływ czasu na jaki zostało udzielone, co miało miejsce w niniejszej sprawie, organ nie ma możliwości badania, czy zakład korzystający z wód wywiązuje się z obowiązków wynikających z pozwolenia, bowiem ono już nie obowiązuje. Gdyby wolą ustawodawcy było rozciągnięcie badania naruszenia obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego w odniesieniu, do pozwolenia które już wygasło, posłużyłby się w art. 399 ust. 2 ustawy Prawo wodne czasownikiem w formie przeszłej (uzasadnienie skargi kasacyjnej str. 9).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2026r, sygn. akt II GSK 907/22, z dnia 18 stycznia 2023r., sygn. akt I GSK 313/22, z dnia 2 sierpnia 2024r, sygn. akt I OSK 2458/23, z dnia 11 maja 2026r. sygn. akt I OSK 1733/24) jak i doktrynie, w którym stwierdzono, że jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoi na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej.
Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważono również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne. Zatem należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej. W razie konfliktu trzeba dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy.
Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy, interpretator powinien go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 2001 r., TK 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, iż w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2094/18).
Uwzględniając treść art. 1, art. 9 określającego zasady gospodarowania wodami jak i art. 403 ustawy Prawo wodne stwierdzić należy, że w pozwoleniu wodnoprawnym określa się nie tylko uprawnienia podmiotu, na rzecz którego pozwolenie to zostało wydane, ale także warunki oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki. Zatem dokonując wykładni art. 399 ust. 2 ustawy Prawa wodnego uznać należy, że celem wprowadzenia tej regulacji było wprowadzenie podstawy do odmowy udzielenia nowych pozwoleń wodnoprawnych podmiotom-zakładom, które nie wywiązywały się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków. Ograniczenie powyższej negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego tylko do sytuacji naruszeń obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego jeszcze obowiązującego nie ma racjonalnego uzasadnienia.
Nie ma podstaw do tak zawężającej interpretacji tego pojęcia. Pojawia się bowiem pytanie czy chodzi o pozwolenie wodnoprawne obowiązujące w dniu złożenia wniosku, czy też w dniu wydania decyzji odmawiającej wydanie nowego pozwolenia. Zaproponowana przez skarżącą kasacyjnie wykładnia stanowi niczym nieuzasadnioną wykładnię stawiającą w uprzywilejowanej sytuacji podmioty, które np. składają wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego już po wygaśnięciu uprzedniego mino, że pozwolenia te dotyczą tego samego przedmiotu, czy też, jak w niniejszej sprawie, gdy dotychczasowe wygasło w toku postępowania o udzielenie nowego pozwolenia. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie wniosek o udzielenie nowego pozwolenia został złożony na pięć dni przed wygaśnięciem dotychczasowego w oparciu, o które skarżąca kasacyjnie korzystała z wód. Jest rzeczą oczywistą, że w tak krótkim terminie organ nie ma możliwości wydania decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia takiego wniosku, a w szczególności, gdy wniosek ten ma braki formalne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wolą ustawodawcy, przy założeniu racjonalnego jego działania, określającego przesłankę odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, o której jest mowa w art. 399 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie było wprowadzenie wymogu, że stwierdzone naruszenia mają dotyczyć obowiązków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych obowiązujących w chwili wydawania tym przedmiocie nowego pozwolenia. Należy uwzględnić także pozwolenia, które wygasły przed dniem wydania takiej decyzji np. z upływem okresu, na który zostały wydane. Rola tego przepisu jest bowiem wyeliminowane tych podmiotów, które nie dają rękojmi należytego wywiązywania się z nałożonych w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązków, o czym ma świadczyć brak realizacji obowiązków wynikających z poprzednio udzielonych pozwoleń. Za przyjęciem takiej wykładni przepisu art. 399 ust. 1 ustawy Prawo wodne w niniejszej sprawie przemawia także fakt, że przedmiot dotychczas udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, które wygasło był tożsamy z wnioskiem o udzielenie nowego.
Nadto dotychczas udzielone pozwolenie w oparciu, o które skarżąca kasacyjnie korzystała z wód wygasło w toku postępowania o udzielnie nowego. Brak jest podstaw do stawiania w korzystniejszej sytuacji prawnej podmiotu, który naruszył obowiązek wynikający z pozwolenia wodnoprawnego, które już wygasło w odniesieniu do podmiotu, który dokonał tych naruszeń w ramach pozwolenia jeszcze obowiązującego. Takie rozróżnienie sytuacji prawnej podmiotów ubiegających się o nowe pozwolenie wodnoprawne pozbawione jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Powyższa regulacja zwarta w art. 399 ust. 2 ustawy Prawo wodne ma na celu nie tylko wyeliminowane podmiotów naruszających obowiązki wynikające z dotychczas udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, ale także skłonić do dobrowolnej ich realizacji z uwagi na skutki jakie w przyszłości takie naruszenia mogą powodować.
Tym samym za trafną należy uznać dokonaną przez organy, a zaakceptowaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 399 ust. 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą przepis ten dotyczy naruszeń dotyczących obowiązków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych mających miejsce w okresie ich obowiązywania. Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia w ramach art. 399 ust. 2 ustawy Prawo wodne tych naruszeń, które miały miejsce już po wygaśnięciu tego pozwolenia. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie znany jest pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2024 roku, sygn. akt II OSK 2294/22, w którym interpretację pojęcia naruszenia obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego ograniczono tylko do obowiązków dotyczących pozwoleń pozostających w obrocie prawnym.
Nie ma bowiem, jak wyżej wskazano, uzasadnionych podstaw do ograniczenia wykładni pojęcia "nie wywiązuje się" tylko do wykładni językowej, tj., że pojęcie to zostało użyte w czasie teraźniejszym. Tym samym niezasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 399 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez dokonanie jego błędnej wykładni w zakresie naruszeń obowiązków nałożonych w pozwoleniu wodnoprawnym w okresie jego obowiązywania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a k.p.a. W pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2011 r. wydanego dla skarżącej kasacyjnie spółki, a które wygasło po upływie okresu na jakie ostało udzielone, tj. [...] marca 2021 r. określone zostały warunki, uprawnienia i obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki. Jednym z podstawowych obowiązków było oznaczenie i przestrzeganie określonych w powołanej decyzji maksymalnych poziomów piętrzenia wód dla jazu na rzece [...] w km. [...] i dla jazu na kanale [...]. W decyzji tej określono dokładnie rzędne piętrzenia wód. Ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że z powyższego obowiązku skarżąca kasacyjnie nie wywiązywała się. Świadczą o tym zapisy w przedłożonym, przez skarżącą kasacyjnie w toku postępowania, dzienniku gospodarowania wodami dla jazu rzeki [...]. w latach 2016-2021 oraz wykazane notatkami służbowymi sporządzanymi przez pracowników Urzędu Gminy [...] i Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie.
Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, skarżąca kasacyjnie z nałożonego obowiązku w tym zakresie w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 2011 r. wielokrotnie się nie wywiązała. Już z zapisów dokonanych w przedłożonym przez skarżąca dzienniku gospodarowania wodami dla jazu rzeki [...] wynika, że stwierdzono ponad 70 takich przypadków. Stwierdzono także sytuacje braku odczytów wodowskazowych (2 przypadki). Nadto stwierdzono we wskazanym dzienniku kilka przypadków odnotowania rzędnych piętrzenia wody niemożliwych do osiągnięcia. Każdy z wymienionych przypadków został dokładnie w zaskarżonej decyzji opisany.
Dodatkowo przekroczenie określonych w decyzji rzędnych piętrzenia wody zostało stwierdzone 6-krotnie przez przeprowadzających kontrole pracowników Urzędu Gminy i Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie. Z powyższych kontroli sporządzono stosowne notatki urzędowe, która zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawy były zobowiązane dopuścić jako dowód. Uwzględniając ponadto protokoły z zebrań z miejscową ludności dotyczących między innymi podtapiania gruntów rolnych, które również zostały dołączone do akt sprawy uznać należy, że w sposób niebudzący wątpliwości organy ustaliły naruszenie i to wielokrotne obowiązku związanego z utrzymaniem przez skarżącą określonego poziomu wód dla jazu na rzece [...]. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego w tym zakresie została dokonana z zachowaniem zasady swobody oceny zgromadzonego materiału dowodowego, określonej w art. 80 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie prowadząc polemikę z powyższymi ustaleniami nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu pozwalającego na dokonanie w tym zakresie odmiennych ustaleń, czy też podważyć wiarygodność powyższych dowodów.
Już powyższe ustalenia stanowiły, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczającą podstawę do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie naruszyła obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego z 2011 r. co uzasadniało wydanie decyzji odmownej w przedmiocie wydania nowego pozwolenia zgodnie z art. 399 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Nadto należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie nie prowadziła wymaganego drugiego dziennika gospodarowania wodami dla jazu na kanale [...]. Obowiązek ten wynika z pozwolenia wodnoprawnego z 2011 r.
Należy jednocześnie zaznaczyć, że ustawodawca mówiąc w art. 399 ust. 2 ustawy Prawo wodne o naruszeniu obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego nie powiązał tych naruszeń z wystąpieniem realnej, rzeczywistej szkody w środowisku lub ludności. Zatem do stwierdzenia naruszenia obowiązku, o którym mowa w powołanym przepisie nie jest wymagane ustalenie istnienia takiej szkody. Tym samym brak jednoznacznych dowodów, że zalania gruntów rolnych, na które w trakcie zebrań wskazywała miejscowa ludność, są następstwem naruszeń przypisanych skarżącej nie stanowi o braku podstaw do przyjęcia spełnienia przesłanki określonej w art. 399 ust. 2 ustawy Prawo wodne.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że podniesione zarzuty kasacyjnie nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.