Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 729/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 587/23, oddalił skargę P. C. i M. C. na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 10 czerwca 2020 r., nr VII/186/20, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji M. C. i P. C. - dalej: "skarżący" wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego K. w gminie Kościerzyna, w jej części dotyczącej działki nr [...], zarzucając organowi naruszenie:

1. 1. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 K.c. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, objawiające się zbyt daleko idącym i nieproporcjonalnym ograniczeniem możliwości zabudowy działki nr [...] należącej do skarżących, poprzez przeznaczanie przedmiotowej działki na cele rolnicze (symbol R), podczas gdy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące dla działek sąsiednich nr [...] i [...] o tożsamej funkcji przewidują przeznaczenie na cele zabudowy rekreacyjnej (symbol ZR),
2. 2. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości i proporcjonalności, a przy tym bezpodstawne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżących do ich nieruchomości na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, której teren obejmujący działkę nr [...] został przeznaczony na cele rolnicze (symbol R), a w konsekwencji nastąpiło pozbawienie skarżących możliwości dotychczasowego wykorzystania działki zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem, tj. na cele rekreacji indywidualnej, przy czym przedmiotowa działka pozostaje niewykorzystywana dla celów rolnych od 1998 r.;
3. 3. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodność uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dokonując oceny wskazanych w zaskarżonym planie miejscowym ustaleń w kontekście ich zgodności z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna, uchwalonego uchwałą Nr X/396/14 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna, z wyłączeniem nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: 92, 124/2, 127, 178/1, 178/2, 181, 182, 320, 340, 352, 387 oraz części nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: 108, 179 i 319/2, położonymi w obrębie geodezyjnym Gostomie – dalej: "Studium", Sąd Wojewódzki kierował się nadesłanym pierwotnie wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę dokumentem studium zatytułowanym: "Projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna".

Rada Gminy Kościerzyna potwierdziła, że jest to tekst Studium, którego treść - w odniesieniu do działki skarżących - obowiązywała w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, oraz że późniejsze zmiany Studium nie obejmowały obrębu geodezyjnego K. Zgodnie ze Studium, w zakresie głównych kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy wyznaczono następujące generalne typy obszarów:

1. 1. Obszar możliwego, docelowego zainwestowania zabudowy wsi (pkt 4.2.1.)
2. 2. Obszar możliwego, docelowego zainwestowania turystycznego i rekreacyjnego (pkt 4.2.2.)
3. 3. Tereny zwartej zabudowy wsi (pkt 4.2.3.)
4. 4. Lokalizacja miejsc obsługi turystyki wodnej z polami namiotowymi (pkt 4.2.4).
5. 5. Inne tereny (pkt 4.2.5)

Działka skarżących niewątpliwie nie jest położona na żadnym z obszarów wymienionych w pkt 1-4, w szczególności na obszarze możliwego docelowego zainwestowania turystycznego i rekreacyjnego (pkt 4.2.2). Granice tych obszarów zostały przedstawione na Załączniku graficznym nr 2.3 ("Kierunki zagospodarowania przestrzennego – docelowa struktura przestrzenna gminy – skala 1: 10 000") i nie obejmują one terenu, na którym położona jest działka skarżących.

W obszarze możliwego, docelowego zainwestowania turystycznego i rekreacyjnego (pkt 4.2.2 Studium), jak słusznie wskazano w skardze, wyróżnia się obszar kontynuacji zabudowy rekreacyjnej, który obejmuje obszary najbliższego sąsiedztwa terenów zainwestowanych. Ustalenie to jednak odnosi się wyłącznie do przewidzianych w Studium obszarów możliwego, docelowego zainwestowania turystycznego i rekreacyjnego, na którym to jednak obszarze działka skarżących nie jest położona, co jednoznacznie wynika z części graficznej Studium. Oznacza to, że ustalenia planistyczne dotyczące działki skarżących nie musiały uwzględniać powyższych ustaleń Studium w zakresie kontynuacji zabudowy rekreacyjnej znajdującej się w sąsiedztwie.

Podobnie przytoczony w skardze fragment Studium, zgodnie z którym: "nie rezygnuje się z terenów przeznaczonych pod zainwestowanie, tzn. nie przewiduje się powrotu do przeznaczenia rolniczego, nawet w sytuacji, kiedy dotychczas zarezerwowane pod inwestycje tereny pozostają użytkowane rolniczo nawet kilkanaście lat", nie odnosi się do obszaru, na którym położona jest działka skarżących. Fragment ten zawarty został w pkt 4.1.1 Studium pt. "Obszary zdecydowanego przeznaczenia terenów według obowiązujących planów miejscowych". Wskazano, że obszary te obejmują tereny inwestycyjne znajdujące się w sporządzonych dotychczas, obowiązujących planach miejscowych. Przeznaczenie poszczególnych terenów zostało w tym przypadku już zdecydowane, a Studium jedynie je wpisuje w zmienianą politykę przestrzenną gminy. W tym kontekście przyjęto zasadę, o której mowa w skardze. Zasada ta nie odnosi się natomiast do obszaru, na którym położona jest działka skarżących, który w dacie uchwalania Studium nie był objęty ustaleniami żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z tego już zatem tylko powodu przytoczony fragment Studium nie odnosi się do działki skarżących.

Również uprzednio obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Kościerzyna z dnia 27 kwietnia 1990 r. nr XIV/54/90 (Dz.Urz.Woj.Gd. Nr 16, poz. 118 z dnia 15 czerwca 1990r.), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r., przewidywał, że działka nr [...] obręb K. położona była na obszarze przeznaczonym pod tereny lasów/dolesienia (strefa oznaczona symbolem RL). Przeznaczenie rolne tego obszaru nie zmieniało się zatem na przestrzeni lat.

Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę na pkt 4.2.5 Studium, w którym mowa jest o "Innych terenach". Zgodnie z treścią tego punktu, w obszarze gminy znajdują się tereny zainwestowanie i zabudowane zgodnie z prawem, które nie znajdują się w obrębie terenów przeznaczonych pod zainwestowanie i zabudowę zgodnie z ustaleniami obowiązujących planów miejscowych. Są to inwestycje zrealizowane na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji tzw. braku planu miejscowego (...). Dotyczy to sytuacji, kiedy podczas sporządzania planu miejscowego inwestor uzyskał prawo do zainwestowania lub zabudowy terenu, a plan miejscowy w tym miejscu ustalał zakaz zabudowy. Sytuacje te dotyczą pojedynczych inwestycji w obrębie różnych miejscowości i ze względu na skalę inwestycji nie można przedstawić ich w formie graficznej na rysunku studium. Jako ustalenie studium uznaje się, iż wszystkie inwestycje zrealizowane na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych stanowią tereny zabudowane i zainwestowane w strukturze przestrzennej gminy. Podczas sporządzania nowych planów miejscowych należy ten stan prawny uporządkować.

Jak z powyższego wynika, obszary tzw. "Innych terenów" nie zostały przedstawione w formie graficznej na rysunku stanowiącym Załącznik nr 2.3 do Studium ze względu na ich jednostkowy charakter, niemniej tekst pkt 4.2.5 Studium nie pozostawia wątpliwości, że za "Inne tereny" należy uznać działki sąsiadujące z działką [...], tj. działki nr [...] i [...], które zostały "zainwestowane i zabudowane zgodnie z prawem" na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie, zgodnie z pkt 4.2.5 Studium, za tereny zabudowane i zainwestowane uznaje się "inwestycje zrealizowane na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych" – co odnosi się wyłącznie do działek nr [...] i [...], na nich bowiem – w przeciwieństwie do działki [...] - inwestycje zostały zrealizowane. Konieczność uporządkowania stanu prawnego takich terenów została wskazana w Studium.

Natomiast działka skarżących o nr [...], nie stanowi terenu zabudowanego i zainwestowanego w rozumieniu pkt 4.2.5, nie została bowiem "zabudowana zgodnie z prawem". Fakt wydania dla niej decyzji o warunkach zabudowy nie jest wystarczający do uznania jej za teren zabudowany i zainwestowany w rozumieniu powyższego ustalenia Studium.

Jednocześnie ustalenia pkt 4.2.5 Studium nie zawierają żadnych postanowień odnoszących się do terenów sąsiadujących z tzw. "Innymi terenami", tj. terenami zainwestowanymi i zabudowanymi zgodnie z prawem, które nie znajdują się w obrębie terenów przeznaczonych pod zainwestowanie i zabudowę zgodnie z ustaleniami obowiązujących planów miejscowych. Fakt zatem, że w sąsiedztwie działki nr [...] znajdują się takie tereny, nie oznacza objęcia jej tym samym przeznaczeniem, co działki sąsiednie (o nr [...] i [...]). W szczególności brak jest w Studium jakichkolwiek ustaleń, które przewidywałyby dla terenów sąsiadujących z "Innymi terenami" zasadę kontynuacji zabudowy rekreacyjnej obejmującej obszary najbliższego sąsiedztwa terenów zainwestowanych, tak jak czyni to Studium w odniesieniu do obszarów możliwego, docelowego zainteresowania turystycznego i rekreacyjnego (pkt 4.2.2).

Takie regulacje są wyrazem polityki przestrzennej gminy, której wyraz dano w Studium, podkreślającego konieczność ograniczania dalszego przeznaczania gruntów rolnych pod zabudowę letniskową i dostrzegającego problem podziału nieruchomości rolnych na niewielkie działki i niepożądanego rozrostu rozproszonych obiektów budowlanych. Określając wpływ istniejących uwarunkowań na ustalenie kierunków zagospodarowania przestrzennego sformułowano postulat nietworzenia nowych zespołów rekreacji indywidualnej lub znacznego ograniczenia w ich tworzeniu i ograniczania rozwoju przestrzennego istniejących dużych zespołów rekreacji indywidualnej (pkt. 3.1.1 ppkt 3).

Z części graficznej Studium (Załącznik nr 2.3) jak i z części tekstowej Studium wynika, że działka nr [...] obręb K. położona jest na terenach rolnych. Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej zawarte są w pkt 4.14 studium. Ustalono m.in., że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczyć będzie terenów przeznaczonych pod zainwestowania, wyznaczonych w studium. Jak już wcześniej wskazano, teren, na którym położna jest działka skarżących, nie jest w studium przewidziany pod zainwestowanie. Na tym obszarze studium stanowi, że w zakresie lokalizacji zabudowy zagrodowej obsługującej gospodarstwa rolne, leśne i hodowlane ustala się określone zasady, w tym dopuszcza się lokalizację nowych siedlisk rolniczych lub zabudowań związanych z gospodarką leśną, pod warunkiem posiadania przez inwestora zabudowy minimum 10 ha gruntów rolnych lub odpowiednio gruntów leśnych położonych na obszarze gminy Kościerzyna i będących własnością inwestora.

Zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały, działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod tereny rolnicze oznaczone symbolem 1.R. Zgodnie z § 18 ust. 12 pkt 3, na terenie 1.R dopuszcza się zabudowę zagrodową obejmującą w ramach siedliska rolniczego budynki mieszkalne, gospodarcze i gospodarskie oraz budowle rolnicze lub budynki związane z gospodarką leśną pod warunkiem posiadania przez inwestora odpowiednio minimum 10 ha gruntów rolnych lub leśnych. Takie ustalenia pozostają w zgodzie ze Studium, co oznacza spełnienie warunku wynikającego z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Skarżący zarzucali również, że przy uchwalaniu planu, w zakresie dotyczącym ich działek doszło do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego i naruszenia konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, polegającego na zbyt daleko idącym i nieproporcjonalnym ograniczeniu możliwości zabudowy działki nr [...] w sytuacji, gdy dla działek sąsiednich nr [...] i [...] plan przewiduje przeznaczenie na cele zabudowy rekreacyjnej (symbol ZR).

Punktem wyjścia dla oceny tych zarzutów jest zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni.

Przeznaczenie działki skarżących na cele rolne z dopuszczeniem zabudowy wyłącznie siedliskowej pod warunkiem posiadania co najmniej 10 ha jest elementem spójnej koncepcji zagospodarowania tego obszaru. Działka nr [...] położona jest na obszarze o dominującym przeznaczeniu rolnym i leśnym. W najbliższym sąsiedztwie, poza rekreacyjną zabudową dwóch działek o nr [...] i [...], nie ma żadnej zabudowy, a najbliższą zabudową jest położona w znacznej odległości zabudowa siedliskowa. Niewątpliwie zatem ustalenia planistyczne dla działki skarżących odpowiadają zasadom ładu przestrzennego.

W okolicznościach tej sprawy szczególnego znaczenia nabiera też zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. W wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. 32794/07, Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że przy określaniu, czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy wymogami interesu powszechnego społeczeństwa a prawami podstawowymi osoby fizycznej należy mieć też na względzie, czy skarżący przy nabywaniu własności wiedział lub mógł się spodziewać wprowadzenia ograniczeń w prawie własności, a także zważać na istnienie uzasadnionych prawnie ekspektatyw w odniesieniu do korzystania z tej własności lub akceptację ryzyka w chwili zakupu. Wskazano, że akty planistyczne dla tego terenu nigdy nie przewidywały możliwości jego zabudowy. Uprzednio obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Kościerzyna z dnia 27 kwietnia 1990 r. nr XIV/54/90 (Dz.Urz.Woj.Gd.

Nr 16, poz. 118 z dnia 15 czerwca 1990r.), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r., przewidywał, że działka nr [...] obręb K. położona była na obszarze przeznaczonym pod tereny lasów/dolesienia (strefa oznaczona symbolem RL). Przeznaczenie rolne tego obszaru nie zmieniało się zatem na przestrzeni lat. Również obowiązujące od 2014 r. Studium kontynuowało tę politykę przestrzenną na tym obszarze.

Odnosząc się do kwestii wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], Sąd Wojewódzki wskazał, że nie rodziła ona dla właścicieli działki nr [...] prawnie chronionej ekspektatywy w postaci nadania działce tej planistycznego przeznaczenia na cele zabudowy rekreacyjnej. Przeznaczenie terenów następuje tylko i wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Na treść miejscowych planów mają wpływ ustalenia wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wydane na terenie objętym miejscowym planem decyzje o warunkach zabudowy nie wiążą organu wykonawczego gminy w procedurze planistycznej, ani rady gminy przy uchwalaniu miejscowego planu. Ustawa przewiduje odwrotną relację, wejście w życie miejscowego planu powoduje wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli są sprzeczne z miejscowym planem, a nie wydano pozwolenia na budowę.

Rolą decyzji o warunkach zabudowy nie jest określenie przeznaczenia terenu, tylko określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Dla potrzeb jej wydania ustalenia wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania są bez znaczenia, gdyż wydawana jest ona po spełnieniu warunków określonych w art. 61 u.p.z.p., w których powyższa okoliczność nie została wymieniona. Sąd Wojewódzki zauważył przy tym, że skarżący nie dysponują ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Zatem, zgodnie z art. 65 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy stała się bezprzedmiotowa ze względu na fakt, że dla terenu będącego własnością skarżących został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P. i M. C. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności polegające błędnym uznaniu, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przysługującego gminie, podczas gdy uchwała nr VII/186/20 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego K. w gminie Kościerzyna, spowodowała istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności skarżących poprzez zmianę przeznaczenia nieruchomości, co całkowicie pozbawia skarżących możliwości wykorzystania działki dla celów rekreacji indywidualnej, dla których to celów nieruchomość ta została nabyta przez skarżących.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Kościerzyna z dnia 10 czerwca 2020 r., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżoną uchwałę zwrotu kosztów postępowania w niniejszej sprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Kościerzyna wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od P. C. i M. C. na rzecz Gminy Kościerzyna kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, mających za przedmiot nadużycie władztwa planistycznego gminy (wywodzonego z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p.), w kontekście wskazywanego przez skarżących skutku w postaci naruszenia istoty prawa własności, należy stwierdzić, że w tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie wyjaśnił na czym polega władztwo planistyczne gminy (działanie organu planistycznego nie może być dowolne i musi zawierać się w granicach obowiązującego prawa), jak i wyłożył, że prawo własności nie jest absolutne i może doznawać ograniczeń, co chociażby potwierdza wskazywany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (bo to ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i wyznaczają zakres prawa do zabudowy).

W tym zakresie Sąd pierwszej instancji niewadliwie stwierdził, że dla oceny legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają znaczenia okoliczności, że skarżący posiadają decyzję o warunkach zabudowy z roku 2017 dla działki nr [...], która nota bene nigdy nie została skonsumowana, tj. w oparciu o jej ustalenia nigdy nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Nadto, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odmiennymi ustaleniami, niż w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzono jej wygaśnięcie.

Poza tym, formułując w skardze kasacyjnej tego rodzaju zarzuty należy pamiętać, że proces planistyczny to przykład dopuszczalnej prawem ingerencji władzy publicznej w prawo własności. Taka zaś ingerencja posiada normatywne podstawy w Konstytucji RP (art. 21, art. 31 i art.

64) i wpisuje się szeroko w problematykę prawną "ochrony prawa własności", której elementem jest dopuszczalna prawem ingerencja władzy publicznej w prawo własności. Także treść prawa własności jaką wyznacza art. 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. doskonale wpisuję się w tego rodzaju problematykę, co nie wymaga szerszego omówienia. Są to jedne z desygnatów charakteryzujących zasadę demokratycznego państwa prawnego, o jakiej stanowi art. 2 Konstytucji RP. Takie zaś ramy granic prawa własności, a więc i jego ochrony, jeśli chodzi o systemową konstrukcję prawną są rozwiązaniem w pełni realizującym dokonania nowożytnej myśli prawniczej, właśnie jeśli chodzi o kwestię ochrony prawa własności. Ponadto to właśnie kwestie planistyczne wiążą się ze wskazanymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP szeroko rozumianymi zagadnieniami, w tym m.in. porządkiem publicznym. Przy czym to zasadniczo z porządkiem publicznym jako związanym z ochroną interesu publicznego łączy się problematyka planowania i zagospodarowania przestrzennego. W procesie tym nie uwzględnia się tylko wartości wskazanej w zarzucie skargi kasacyjnej, tj. prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), ale także m.in. wymagania ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie nie chodzi zatem o dokonanie oceny z perspektywy tego, czy proces planistyczny jest zgodny z Konstytucją, ponieważ jeżeli chodzi o rozwiązania systemowe dotyczące procesu planowania przestrzennego, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że mamy do czynienia w tej sprawie z naruszeniem prawa. Poza tym wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wprost stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, do naruszenia prawa własności skarżących nie doszło. W wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. 32794/07, Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że przy określaniu, czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy wymogami interesu powszechnego społeczeństwa a prawami podstawowymi osoby fizycznej należy mieć też na względzie, czy skarżący przy nabywaniu własności wiedział lub mógł się spodziewać wprowadzenia ograniczeń w prawie własności, a także zważać na istnienie uzasadnionych prawnie ekspektatyw w odniesieniu do korzystania z tej własności lub akceptację ryzyka w chwili zakupu.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że uchwalone wcześniej akty planistyczne dla przedmiotowego tego terenu nigdy nie przewidywały możliwości jego zabudowy. Uprzednio obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Kościerzyna z dnia 27 kwietnia 1990 r. nr XIV/54/90 (Dz. Urz. Woj. Gd. z dnia 15 czerwca 1990 r., Nr 16, poz. 118), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r., przewidywał, że działka nr [...] obręb K. położona była na obszarze przeznaczonym pod tereny lasów/dolesienia (strefa oznaczona symbolem RL). Przeznaczenie rolne tego obszaru nie zmieniało się zatem na przestrzeni lat.

Również obowiązujące od 2014 r. Studium kontynuowało tę politykę przestrzenną na tym obszarze. Zatem znając treść obowiązującego od 2014 r. studium właściciele działki nr [...] mogli przewidzieć, że w razie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka ta, zgodnie ze Studium, będzie miała przeznaczenie rolne, dla którego dopuszczalną formą zabudowy będzie zabudowa siedliskowa pod warunkiem posiadania przez inwestora zabudowy minimum 10 ha gruntów rolnych lub odpowiednio gruntów leśnych położonych na obszarze gminy Kościerzyna i będących własnością inwestora.

Co więcej, zaskarżona uchwała została podjęta w kilka dni po nabyciu przez skarżących działki nr [...], co oznacza, że prace planistyczne były na bardzo zaawansowanym etapie. Skarżący nabywając przedmiotową działkę powinni być świadomi jej planistycznego przeznaczenia.

Nie można też uznać naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym względzie wynika z poprawnie przeprowadzonego rachunku aksjologicznego, uwzględniającego interes publiczny i prywatny. Wymienione wyżej przeznaczenia mieszczą się w granicach obowiązującego porządku prawnego, w tym wymogów określonych w u.p.z.p., znajdując w realiach niniejszej sprawy dostateczne usprawiedliwienie, nie wykraczają tym samym poza granice władztwa planistycznego gminy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że sytuacja prawna działek sąsiednich o nr [...] i [...] różniła się w sposób zasadniczy od sytuacji prawnej działki nr [...] należącej do skarżących. Działki o nr [...] i [...] były bowiem w dacie uchwalania planu zabudowane zgodnie z prawomocnymi decyzjami o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. wprowadzony plan miejscowy musiał honorować wydane decyzje o warunkach zabudowy. Natomiast w odniesieniu do działki skarżących, decyzja o warunkach zabudowy wygasła, zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.