Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 5/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. P. i J. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 4 listopada 2024 r., nr WINB-WOA.7722.194.2024.KS, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Bielskiego (zwanego dalej: "Powiatowym Inspektorem") z dnia 6 czerwca 2024 r., nr PINB 5160.46.2024, wstrzymujące wobec skarżących budowę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, posadowionego na gruncie i za pośrednictwem belek drewnianych i elementu betonowego, o wymiarach około 9,00 x 3,30 m, przeznaczonego do czasowego przebywania ludzi (wiata widokowa), zlokalizowanego w części południowej działki nr [...] w S. W postanowieniu wskazano zarazem, że w terminie 30 dni od jego doręczenia możliwe jest złożenie wniosku o legalizację obiektu budowlanego, a ponadto że w takim przypadku istnieje konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. P. i J. P., zarzucając naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") polegające na przeprowadzeniu wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji [powinno być: "postanowienia"] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i niedostrzeżeniu naruszenia przez organy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), szczególnie poprzez niepodjęcie działań w celu zebrania oraz obiektywnej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny dowodów, skutkujące bezpodstawnym brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji [powinno być: "postanowienia"] przez Sąd (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.);
- 2. art. 48 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: "P.b.") przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że znajdujący się na działce nr [...], w jej południowej części, obiekt budowlany podlega reglamentacji P.b., w tym w szczególności że na jego wykonanie konieczne było dokonanie zgłoszenia lub uzyskanie pozwolenia na budowę;
- 3. art. 48a pkt 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że znajdujący się na działce nr [...] obiekt budowlany może być objęty wnioskiem o legalizację i wymaga uiszczenia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego;
- 4. art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie jako właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie.
Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Wystąpili zarazem o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zrzekli się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.).
Ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności oceny wymaga zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ustalenie czasu wykonania spornej wiaty stanowiło bowiem przesłankę zastosowania prawa materialnego i warunkowało rozpoznanie pozostałych podstaw kasacyjnych. Z. P. i J. P. twierdzą, że Powiatowy Inspektor i Wojewódzki Inspektor oparli się w istocie na jednym, wadliwie odebranym oświadczeniu skarżącej, pominęli dowody z zeznań świadków i nie wyjaśnili, czy obiekt istniejący obecnie jest tą samą wiatą, która znajdowała się na działce w 2016 r. W ich ocenie skarżąca wypowiadała się w warunkach presji, bez pouczenia o odpowiedzialności karnej, a jej słowa odnosiły się do wcześniejszej, prowizorycznej wiaty.
Argumentacja skarżących dotycząca art. 75 § 2 K.p.a. opiera się na błędnym utożsamieniu oświadczenia odbieranego w szczególnym trybie przewidzianym w tym przepisie z wszelkimi wyjaśnieniami strony odnoszącymi się do okoliczności faktycznych. Art. 75 § 2 K.p.a. reguluje odebranie przez organ administracji publicznej, na wniosek strony, oświadczenia dotyczącego faktów lub stanu prawnego, które nie wymagają urzędowego potwierdzenia w drodze zaświadczenia. Oświadczenie to jest składane pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis ten nie ustanawia jednak zasady, zgodnie z którą każde wyjaśnienie strony może zostać uwzględnione wyłącznie po odebraniu go w tej formie. Taki wniosek pozostawałby w sprzeczności z art. 75 § 1 K.p.a., który przyjmuje otwarty katalog środków dowodowych i nakazuje dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzeczne z prawem.
Brak pouczenia o odpowiedzialności karnej nie pozbawiał więc wartości dowodowej wyjaśnienia skarżącej utrwalonego w protokole kontroli obiektu budowlanego. Nie było to oświadczenie odbierane na jej wniosek w trybie art. 75 § 2 K.p.a.
Takiego skutku nie można również wyprowadzić z powołanych przez skarżących wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2698/20, oraz z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1984/20. Z orzeczeń tych nie wynika, że każda wypowiedź strony złożona bez rygoru odpowiedzialności za fałszywe zeznania jest niedopuszczalna albo nie może zostać poddana ocenie wraz z pozostałymi dowodami. Art. 75 § 2 K.p.a. nie może być odczytywany a contrario jako zakaz korzystania z wyjaśnień strony składanych poza określonym w nim trybem.
W rozpoznawanej sprawie wypowiedzi Z. P. w trakcie kontroli spornego obiektu budowlanego nie potraktowano jako formalnego przyznania faktu, które zwalniałoby Powiatowego Inspektora z prowadzenia dalszych ustaleń. Stanowiła ona jeden z elementów materiału dowodowego. Podczas kontroli przeprowadzonej dnia 15 maja 2024 r. skarżąca oświadczyła, że budynek wiaty widokowej, oznaczony numerem 3 na rysunku numer 1 dołączonym do protokołu, został wybudowany około 2016 r. Sposób oznaczenia obiektu jednoznacznie wiązał tę wypowiedź z wiatą istniejącą w dniu kontroli. Po odczytaniu protokołu Z. P. nie zgłosiła uwag i podpisała dokument. Nie czyniło to jej oświadczenia niewzruszalnym, lecz przemawiało za tym, że zostało ono prawidłowo utrwalone i odpowiadało treści przekazanej przez skarżącą.
Twierdzenia o chaotycznym przebiegu kontroli, jej wielogodzinnym charakterze, presji psychicznej i emocjonalnym nastawieniu osób wykonujących czynności zostały przedstawione dopiero później. Samo objęcie kontrolą kilku obiektów i związany z tym dyskomfort nie dowodzą, że Z. P. nie rozumiała pytania o datę budowy wiaty albo że jej wypowiedź została zniekształcona. Skarżąca nie zgłosiła w czasie kontroli żadnego zastrzeżenia co do sposobu prowadzenia czynności lub treści protokołu. Skarga kasacyjna nie wskazuje również konkretnej okoliczności, która pozwalałaby powiązać deklarowany stan zdenerwowania z omyłkowym wskazaniem innego obiektu.
Oświadczenie skarżącej znajdowało ponadto potwierdzenie w dalszym materiale dowodowym. Na kartach 13 i 14 akt administracyjnych Powiatowego Inspektora znajdują się wydruki z ortofotomapy archiwalnej z sierpnia 2016 r. oraz z września 2019 r. Ujawniają one istnienie obiektu na terenie wcześniej niezagospodarowanym. Sporna wiata była zatem widoczna już na zobrazowaniu z sierpnia 2016 r., a następnie na fotografii z września 2019 r. Dowody te pozostawały zgodne z wyjaśnieniem udzielonym podczas kontroli i wykluczały ocenę, że ustalenie daty budowy oparto wyłącznie na wypowiedzi skarżącej.
Nie przekonuje przeciwne twierdzenie, że w 2016 r. istniała w tym miejscu inna, prowizoryczna wiata, która została następnie rozebrana i zastąpiona obiektem wykonanym w 2020 r. Skarżący nie zakwestionowali wprost w zażaleniu ustalenia Powiatowego Inspektora, zgodnie z którym wiata została wybudowana około 2016 r. Dopiero w skardze wskazali, że obecny obiekt miał powstać w 2020 r. w miejscu wcześniejszej konstrukcji. Ta zmiana stanowiska, zestawiona z jednoznaczną wypowiedzią Z. P. i zobrazowaniami lotniczymi, uprawniała Sąd pierwszej instancji do oceny nowej wersji zdarzeń z daleko idącą ostrożnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że stanowisko to zostało przedstawione dopiero po ustaleniu przez skarżących znaczenia daty budowy dla oceny obowiązku dokonania zgłoszenia.
Nie ma natomiast podstaw, w świetle materiału przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do przyjęcia, że organy pominęły skonkretyzowany wniosek dowodowy skarżących o przesłuchanie określonych świadków. Z uzasadnienia tego wynika jedynie, że w skardze Z. P. i J. P. wskazali, iż dysponują świadkami mogącymi potwierdzić budowę wiaty w 2020 r. Nie wynika z niego, aby w postępowaniu administracyjnym zgłosili skonkretyzowany wniosek dowodowy ze wskazaniem osób oraz okoliczności, na które osoby te miałyby zostać przesłuchane. W takim stanie rzeczy samo powołanie się na możliwość potwierdzenia przedstawionej wersji zdarzeń przez świadków nie podważało oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy.
Nie było również podstaw, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny zastępował organy w prowadzeniu pełnego postępowania dowodowego. Sąd kontrolował legalność zaskarżonego postanowienia na podstawie materiału zgromadzonego w aktach. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przepisów regulujących uzupełniające postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym. Powołanie się przez skarżących na świadków mogących potwierdzić ich twierdzenia nie podważało więc samo przez się oceny materiału, którym dysponował Wojewódzki Inspektor w dniu wydania zaskarżonego postanowienia.
Dla rozstrzygnięcia sprawy nie było konieczne ustalenie dokładnego dnia zakończenia budowy. Istotne było określenie okresu, w którym obiekt powstał, w stopniu pozwalającym na wybór właściwego stanu prawnego. Materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że wiata istniała już w sierpniu 2016 r., a jej istnienie potwierdzało również zobrazowanie z września 2019 r. Nawet przy uwzględnieniu pewnego marginesu niepewności co do dokładnej daty wykonania robót nie było podstaw do przyjęcia, że obiekt widoczny na tych zobrazowaniach powstał dopiero w 2020 r. Samo twierdzenie, że obecna wiata miała zostać wykonana w 2020 r., nie podważało dowodów wskazujących na istnienie obiektu już kilka lat wcześniej.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że Powiatowy Inspektor i Wojewódzki Inspektor zgromadzili materiał wystarczający do ustalenia czasu budowy, rozpatrzyli go w całości i ocenili zgodnie z art. 80 K.p.a. Ocena ta była oparta na zgodnych ze sobą dowodach i respektowała zasady logiki oraz doświadczenia życiowego. Odmienna wersja przedstawiona dopiero w skardze nie prowadziła sama przez się do podważenia prawidłowości tych ustaleń.
Nie doszło tym samym do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organy podjęły czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla zastosowania prawa materialnego. Nie naruszono także art. 6 K.p.a., ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora zostały wydane na podstawie przepisów P.b. Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. Zasada budzenia zaufania nie oznacza obowiązku zaakceptowania każdej później przedstawionej przez stronę wersji stanu faktycznego. Wymaga ona rzetelnego, bezstronnego i przekonującego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, a wymaganie to zostało spełnione.
Skoro nie wykazano naruszenia wskazanych przepisów K.p.a., Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten mógłby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. było więc prawidłowe.
Zarzuty naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 2 oraz art. 48 ust. 1 i 5 P.b. pozostają ze sobą ściśle związane, ponieważ opierają się na twierdzeniu, że sporna wiata nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.
W pierwszej kolejności należy ocenić zarzut niezastosowania art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. Zgodnie z tym przepisem decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub na działce przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba takich wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki. Skarga kasacyjna odwołuje się do kwalifikacji obiektu jako wiaty i do jego powierzchni wynoszącej około 27 m². Nie zawiera jednak argumentacji odnoszącej się do pozostałych przesłanek tego zwolnienia, w szczególności do sposobu zagospodarowania albo przeznaczenia działki nr [...] oraz dopuszczalnej liczby wiat. Sama powierzchnia obiektu nie przesądzała zatem o zastosowaniu art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.
Należy przy tym nadmienić, że art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. w systematyce wskazanej w skardze kasacyjnej obowiązuje od dnia 19 września 2020 r. Nie oznacza to jednak, że przed tą datą zwolnienie dotyczące określonych wiat nie funkcjonowało w P.b. W brzmieniu obowiązującym w 2016 r. analogiczna regulacja była zawarta w art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. Obejmowała ona wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowane na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub na działce przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, z zachowaniem określonego w tym przepisie limitu liczby wiat. Budowa objęta tą regulacją nie wymagała również dokonania zgłoszenia. Okoliczność ta nie prowadzi jednak do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z. P. i J. P. zarzucili tylko naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. Nie zarzucili natomiast naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym według ustaleń przyjętych w sprawie powstał sporny obiekt.
Co więcej, nie przedstawili również argumentacji wskazującej, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zwolnienia wynikające z tej drugiej regulacji. W szczególności nie powołali okoliczności dotyczących istnienia na działce nr [...] budynku mieszkalnego albo przeznaczenia tej działki pod budownictwo mieszkaniowe oraz zachowania ustawowego limitu liczby wiat. W świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego rekonstruowanie za skarżących niewskazanego zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. w brzmieniu obowiązującym w czasie realizacji obiektu ani uzupełnianie argumentacji dotyczącej przesłanek zastosowania tego przepisu. Także przy odczytaniu czwartego zarzutu jako odnoszącego się szerzej do materialnoprawnej normy zwalniającej określone wiaty z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia, niezależnie od historycznej numeracji przepisu, zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Skarżący nie przedstawili argumentacji pozwalającej stwierdzić, że sporny obiekt spełniał wszystkie ustawowe przesłanki zwolnienia. Zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. nie został zatem uzasadniony w sposób pozwalający podważyć wynik sprawy.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 5 P.b. Ocena, czy doszło do samowoli budowlanej, wymaga uwzględnienia materialnoprawnych przepisów obowiązujących w czasie wykonania robót. Przepisy określające sposób usunięcia skutków samowoli i przebieg postępowania legalizacyjnego stosuje się natomiast co do zasady w brzmieniu obowiązującym w dniu rozstrzygania sprawy, z uwzględnieniem właściwych regulacji przejściowych. Pierwsza grupa norm służy ustaleniu, czy w chwili realizacji obiektu istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia. Druga określa sposób postępowania po stwierdzeniu realizacji obiektu z naruszeniem tych obowiązków.
Postępowanie dotyczące spornej wiaty zostało wszczęte w 2024 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Nie obejmował go art. 25 tej ustawy, który nakazywał stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Zastosowanie do dalszego toku postępowania regulacji art. 48 i nast. P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania postanowień było zatem prawidłowe.
Art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. przewiduje wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z kolei art. 48 ust. 5 P.b. stanowi, że postanowienie takie wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Skarżący, kwestionując zastosowanie tych przepisów, opierają swoją argumentację na założeniu, że sporna wiata korzystała ze zwolnienia od reglamentacji P.b. Jak wyjaśniono powyżej, skarga kasacyjna nie zawiera jednak argumentacji pozwalającej stwierdzić spełnienie wszystkich przesłanek zwolnienia przewidzianego dla tego rodzaju obiektów w przepisach obowiązujących w czasie ich realizacji. W szczególności nie przedstawiono twierdzeń odnoszących się do sposobu zagospodarowania albo przeznaczenia działki nr [...] oraz do ustawowego limitu liczby wiat. W tych warunkach sformułowane w drugim zarzucie twierdzenie, że sporny obiekt w ogóle nie podlegał reglamentacji P.b., nie zostało dostatecznie uzasadnione.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 48a ust. 1 P.b., określonego w skardze kasacyjnej jako art. 48a pkt 1 P.b. Przepis ten nie rozstrzyga o obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej i nie przesądza, że obiekt zostanie zalegalizowany. Przyznaje uprawnionemu podmiotowi możliwość złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Obowiązek zamieszczenia w tym postanowieniu informacji o możliwości złożenia wniosku, konieczności wniesienia opłaty w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz zasadach jej obliczania wynika z art. 48 ust. 3 P.b. Powiatowy Inspektor nie nałożył na skarżących obowiązku zapłaty konkretnej kwoty. Poinformował ich o uprawnieniu do zainicjowania legalizacji oraz o konsekwencjach związanych z wyborem tej drogi. Skoro w granicach zarzutów skargi kasacyjnej nie podważono skutecznie podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b., przekazanie informacji wymaganych przez art. 48 ust. 3 P.b. oraz wskazanie możliwości przewidzianej w art. 48a ust. 1 P.b. nie naruszało prawa.
Podnoszone przez skarżących ryzyko poniesienia wysokiej opłaty albo rozbiórki obiektu nie świadczy o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Są to możliwe następstwa dalszego przebiegu postępowania, a nie samodzielne przesłanki oceny legalności postanowienia o wstrzymaniu budowy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.