Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1157/20

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 528/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalił skargi D. C. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (dalej jako: "Kolegium", "SKO we Włocławku") z 1 marca 2017 r., nr KO.411.261-263.2017. Decyzją tą Kolegium, po rozpoznaniu odwołań M. M., R. M. i D. C., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Rypin (dalej: "Burmistrz") z 29 grudnia 2016 r., Nr 81/2016, którą po rozpatrzeniu wniosku C. S.A. z siedzibą w K. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku gospodarczego wraz z rozbudową oraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt handlowo-usługowy wraz z towarzyszącą infrastrukturą na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości R. przy ul. [...].
2. 2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. C., zaskarżając go w całości i zarzucając wydanie go z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w rozpatrywanej sprawie powinno zostać wydane rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie przewidzianym art. 136 k.p.a. W skardze kasacyjnej wskazano m.in., że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, argumentów, które byłyby dla organu pierwszej instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W zaistniałej sprawie organ powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić ustalenia warunków zabudowy, ponieważ rozstrzygnięcie merytoryczne ma priorytet nad rozstrzygnięciem kasacyjnym. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji mają charakter w pełni merytoryczny, to nie wyklucza to przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy.
3. 2.2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli także M. M.1 i K. M. (następcy prawni zmarłego M. M.), zaskarżając go w całości i zarzucając wydanie go z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w rozpatrywanej sprawie powinno zostać wydane rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie przewidzianym art. 136 k.p.a. Skargę kasacyjną uzasadniono w sposób analogiczny jak skargę kasacyjną D. C.
4. 2.3. Postanowieniem z 15 listopada 2022 r., zawieszono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku ze śmiercią jednego ze skarżących kasacyjnie tj. M. M.1 2.4.Postanowieniem z 13 lutego 2024 r. podjęto postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu wskazano, że z załączonego do pisma Sądu Rejonowego w Rypinie z 23 stycznia 2024 r., prawomocnego odpisu postanowienia wydanego w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym M. M.1 wynika, że spadek po zmarłym na podstawie ustawy nabył w całości K. M. – brat zmarłego. Zarządzeniem z tej samej daty skierowano sprawę do rozpoznania na rozprawie.
5. 2.5. Postanowieniem z 16 maja 2024 r., zawieszono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku ze śmiercią jednego ze skarżących kasacyjnie tj. D. C.
6. 2.6. Postanowieniem z 12 czerwca 2024 r. podjęto postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu wskazano, że do akt przedmiotowej sprawy wpłynęło pismo Sądu Rejonowego w Rypinie z 22 maja 2024 r. do którego załączono prawomocny odpisu postanowienia wydanego w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym D. C. wskazujący, że spadek na podstawie ustawy nabyli w 1/3 części synowie zmarłego tj. B. C., L. C. i K. C. W tym samym dniu skierowano sprawę do rozpoznania na rozprawie.
7. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
8. 3.1. Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
9. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
10. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
11. 3.4. Skargi kasacyjne zostały oparte na tożsamych podstawach zaskarżenia. Również uzasadnienie podstaw kasacyjnych przedmiotowych skarg kasacyjnych jest identyczne. Uzasadnia to zatem łączne odniesienie się do argumentów prawnych zawartych w rozpoznawanych skargach kasacyjnych.
12. 3.5. Istota sporu koncentruje się wokół zagadnienia, czy zasadnie Kolegium wydało decyzję kasatoryjną powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
13. 3.6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie przez Kolegium zaskarżonej decyzji kasatoryjnej było w pełni uzasadnione w realiach niniejszej sprawy. Należy przede wszystkim podkreślić, że organ I instancji nie poczynił rzetelnych ustaleń faktycznych w kwestii dopuszczalności kwalifikacji spornej inwestycji jako odbudowy budynku gospodarczego. Brak jest tu jakichkolwiek dowodów z dokumentów, map lub zdjęć. Tymczasem, dla dokonania takiej kwalifikacji konieczne jest w szczególności jednoznaczne ustalenie, że na działce inwestycyjnej rzeczywiście znajdują się elementy konstrukcyjne pozostałe po innym obiekcie budowlanym, które mają być wykorzystane przy budowie nowego obiektu budowlanego, poprzez ich wyburzenie i posadowienie nowych lub zbudowanie budynku na starych fundamentach (co do takiej definicji odbudowy zob. np. wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1483/10; wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 971/17 – CBOSA; T. Asman, Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 12 wyd., Warszawa 2024, Nb 7 do art. 3). Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, albowiem może samodzielnie zdeterminować kierunek tego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w razie ustalenia, że na działce inwestycyjnej brak jest elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, które mogą być wykorzystane w dalszym procesie budowlanym, winna być wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej odbudowę budynku. W tym znaczeniu chodzi niewątpliwie o wyjaśnienie zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu przywołanego wyżej art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że ocena legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. winna być prowadzona z uwzględnieniem funkcji, jaką przepis ten pełni w realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta stanowi nie tylko ogólną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną wprost w art. 15 k.p.a., ale znajduje również swoje umocowanie w art. 78 Konstytucji RP (por. np. wyroki NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2796/21 oraz 20 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2506/22 -CBOSA). Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Innymi słowy, w świetle art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., postępowanie dowodowe prowadzone przed organem drugiej instancji winno mieć charakter uzupełniający względem postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji. Zatem w sytuacji, kiedy chodzi o ustalenie okoliczności faktycznych o kluczowym znaczeniu dla sprawy, dowody dotyczące tych okoliczności winny być, przynajmniej w ich zasadniczej części, ocenione przez organy w dwóch instancjach. W przeciwnym razie naruszona może być również zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), stanowiąca istotny komponent prawa do rzetelnego procesu administracyjnego (art. 2 Konstytucji RP). Otóż w razie poczynienia zasadniczych ustaleń faktycznych dotyczących tych kluczowych dla sprawy okoliczności dopiero przez organ drugiej instancji strona, dla której te ustalenia są niekorzystne, pozbawiona byłaby w rzeczywistości prawa do zakwestionowania tych ustaleń w ramach administracyjnego toku instancji.
14. 3.7. Niezależnie od opisanych w punkcie 3.6. uchybień procesowych związanych z ustaleniami faktycznymi dotyczącymi ustaleń co do ewentualnego istnienia na działce inwestycyjnej elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium zajętym w zaskarżonej decyzji, podzielonym przez WSA w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku, a dotyczącym istotnych braków oraz niejasności analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę do wydania decyzji przez Prezydenta. Dotyczy to w szczególności błędów rachunkowych dotyczących wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o niepełną analizę nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, braku materiału porównawczego pozwalającego na weryfikację prawidłowości ustalonych parametrów geometrii dachu, przyjętego w analizie kąta nachylenia dachu.
15. 3.8. Nie mają również racji skarżący kasacyjnie wywodząc, że w decyzji kasacyjnej nie wskazano zakresu koniecznego postępowania dowodowego, które ma być przeprowadzone przez Prezydenta w ramach ponownego rozpoznania sprawy. Otóż zakres ten wynika z charakteru uchybień stwierdzonych przez Kolegium. Po pierwsze, Prezydent powinien zatem poczynić jednoznaczne ustalenia faktyczne, odwołując się do konkretnych dowodów np. z dokumentów, map, zdjęć, oględzin, co do tego, czy na działce inwestycyjnej istnieją elementy konstrukcyjne pozostałe po innym obiekcie budowlanym, uzasadniające kwalifikacje planowanego przedsięwzięcia jako odbudowę. Po drugie, konieczne jest sporządzenie analizy urbanistycznej pozbawionej uchybień wytkniętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stwierdzone przez Kolegium uchybienia nie uprawniały natomiast, wbrew oczekiwaniom skarżących kasacyjnie, do wydania decyzji uchylającej decyzję Prezydenta i odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie co do istoty może bowiem zapaść w sytuacji, gdy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
16. 3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.