Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 września 2026 r., sygn. akt II GSK 727/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 listopada 2022 r., (sygn. akt III SA/Gl 487/22) oddalił skargę w sprawie ze skargi J.H. (dalej przywoływany jako: "Skarżący", "Strona") na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji") z dnia 24 marca 2022 r. nr NS-HP.2332.2.6.2022 w przedmiocie choroby zawodowej.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika:

1. 1. Decyzją z 10 stycznia 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gliwicach (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji") odmówił stwierdzenia u Skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu: obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego łub czuciowo - nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości, co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Organ I instancji wskazał, że Skarżący był zatrudniony w R. S.A. [...] w latach: 1983-1985 na stanowisku maszynisty maszyn i urządzeń przeróbki mechanicznej węgla na powierzchni, konserwatora maszyn i urządzeń przeróbki mechanicznej węgla na powierzchni; 1986-2018 na stanowisku konserwatora maszyn i urządzeń przeróbki mechanicznej węgla na powierzchni, sortowniczego węgła i kamienia na powierzchni, sortowniczego węgła i kamienia przeróbki mechanicznej węgla na powierzchni i płuczkarza przeróbki mechanicznej węgla na powierzchni; 2018-2021 urlop dla pracowników przeróbki mechanicznej węgla na powierzchni. Skarżący pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej w latach 1983-1985 oraz 1986-2001, natomiast w latach 2002-2005 mógł być narażony okresowo. Liczba dni oddelegowania Strony do pracy w związkach zawodowych w latach 2006-2016 wskazuje na brak faktycznego wykonywania przez niego pracy na stanowiskach fizycznych na terenie [...] i tym samym brak narażenia na szkodliwe działanie hałasu. W latach 2017-2018 liczba dni oddelegowania do pracy w związku zawodowym została obniżona, jednak 16 grudnia 2016 r. [...] zakończyła wydobycie węgla, a tym samym [...]na powierzchni zakończył działalność przeróbczą i nie wykonywano na jego terenie pomiarów środowiskowych natężenia hałasu. Skarżący był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Katowicach - Poradni Chorób Zawodowych w Sosnowcu trzykrotnie: 30 kwietnia 2019 r., 31 maja 2019 r., 2 lipca 2019 r. Na podstawie wywiadu, dostarczonej dokumentacji oraz przeprowadzonej diagnostyki postawiono rozpoznanie: obustronny niedosłuch odbiorczy. Trwałe podwyższenie progu słuchu obliczone jako średnia dla 1, 2, 3 kHz wynosiło w UP- 42 dB i w UL- 45 dB, co nie spełnia kryterium orzeczniczego podwyższenia progu słuchu, o co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Lekarze WOMP PChZ w Sosnowcu uznali, iż brak jest podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii schorzenia i rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Następnie Skarżący był badany w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, gdzie lekarze specjaliści w orzeczeniu z 10 kwietnia 2020 r. również nie znaleźli podstaw do rozpoznania ww. choroby zawodowej. W związku ze zgłoszonymi przez Skarżącego zastrzeżeniami do orzeczenia IMP w Łodzi, Organ I instancji zwrócił się do jednostki orzeczniczej o dodatkowe wyjaśnienia orzeczenia wydanego 10 kwietnia 2020 r. W odpowiedzi z 5 lipca 2021 r. specjaliści IMP w Łodzi wyjaśnili, że badanie audiometryczne jest badaniem subiektywnym, tzn. wynik badania jest uzależniony od współpracy pacjenta, który w odpowiedzi na usłyszany dźwięk nadawany w określonej częstotliwości i natężeniu reaguje wciśnięciem przycisku. Możliwe jest zatem uzyskanie wyniku dokumentującego większy ubytek słuchu w przypadku agrawacji niedosłuchu przez badanego i niereagowanie na usłyszane sygnały dźwiękowe, ale nie ma możliwości uzyskania powtarzalnego wyniku dokumentującego mniejszy ubytek słuchu, tzn. sytuacji, w której w powtarzalny sposób odpowiada na sygnał dźwiękowy, którego nie słyszy. W przypadku Skarżącego podczas diagnostyki laryngologicznej przeprowadzonej w WOMP PChZ w Sosnowcu w badaniach audiometrycznych wykonanych 30 kwietnia 2019 r., 31 maja 2019 r. i 2 lipca 2019 r. uzyskano wartości od 40 do 42 dB w UP i od 45 do 47 w UL (liczone jako średnia dla częstotliwości 1, 2 i 3 kHz). W trakcie procesu diagnostyczno- orzeczniczego przeprowadzonego IMP w Łodzi wykonano badania potencjałów wywołanych z pnia mózgu stwierdzając mniejszy ubytek słuchu niż w badaniu nieobiektywnym, jakim jest audiometria tonalna i wynosił on 43,3 dB w UP i 40 dB w UL (liczone jako średnia dla częstotliwości 1,2,3 kHz), które to wyniki badania były zbliżone do wartości uzyskanych podczas diagnostyki WOMP PChZ w Sosnowcu. Ponadto orzecznicy zwrócili uwagę na fakt, że badania wykonane podczas procesu diagnostyczno-orzeczniczego I stopnia zostały wykonane od kwietnia do lipca 2019 r., a Skarżący ostatni raz na stanowisku pracy był w sierpniu 2018 r. Zatem w badaniach audiometrycznych wykonywanych po zakończeniu zawodowego narażenia na hałas wykazany ubytek słuchu nie spełniał kryterium diagnostyczno- orzeczniczego wymaganego do rozpoznania zawodowej choroby narządu słuchu, a ewentualnej progresji niedosłuchu, do której doszłoby po zakończeniu pracy w narażeniu nie można łączyć z działaniem hałasu w środowisku pracy. W efekcie podtrzymali stanowisko o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
2. 2. Organ II instancji decyzją z 24 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z 10 stycznia 2022 r. Organ II instancji wskazał, że zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Katowicach - Poradnia Chorób Zawodowych w Sosnowcu, jak i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi jednogłośnie orzekły, iż brak jest podstaw do stwierdzenia u Strony choroby zawodowej słuchu ze względu na niespełnienie wymaganego do rozpoznania choroby zawodowej kryterium ilościowego, wynoszącego co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym.
3. 3. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
4. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 2 listopada 2022 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: p.p.s.a.).

Sąd I instancji powołując się na treść art. 2351 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1510 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "k.p.") oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1836, dalej przywoływane jako: "rozporządzenie") wskazał, że rozpoznanie u Skarżącego przez uprawnioną jednostkę orzeczniczą jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych pozwala organowi inspekcji sanitarnej na wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Dzieje się tak jednak tylko wówczas, gdy wystąpiła taka jednostka chorobowa, która została zamieszczona w powyższym wykazie jako choroba zawodowa, choroba ta bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w miejscu pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy oraz udokumentowane objawy chorobowe wystąpiły w określonym czasie. Przy czym przesłanki te winny być spełnione łącznie i brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej.

Z kolei w tej sprawie już pierwsza z ww. przesłanek nie została spełniona, bowiem orzekające w sprawie jednostki orzecznicze dwóch szczebli zgodnie i jednoznacznie stwierdziły, że brak jest podstaw do rozpoznania u Strony choroby zawodowej, bowiem stwierdzony ubytek słuchu nie osiągnął wymaganego prawem progu, co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. W takim przypadku, gdy lekarze orzecznicy jednostek dwóch szczebli nie stwierdzili, że Skarżący cierpi na chorobę zawodową, oczywiste jest, że Organ II instancji nie miał podstaw do stwierdzenia jej istnienia.

1. 5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od Organu II instancji na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi; spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego:
2. 1) naruszenia przez Organ pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 78 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia przez brak rozpoznania i uwzględnienia wniosku strony, złożonego w pismach z dnia 15 czerwca 2020 r.,24 sierpnia 2021 r. i i 27 grudnia 2021 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z orzeczenia przez inny uprawniony podmiot, o którym mowa w § 5 rozporządzenia w celu ujednolicenia stanowiska;
3. 2) naruszenia przez Organ drugiej instancji przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcie na niepełnym, wzajemnie sprzecznym i niezweryfikowanym materiale dowodowym w postaci orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J.Nofera oraz bezkrytyczne podzielenie tego dowodu - w sytuacji i gdy założenia biegłego są niepełne i pozostają w ewidentnej sprzeczności ze stanem faktycznym, co poskutkowało dokonaniem nieprawidłowych ustaleń faktycznych w przedmiocie ustalenia wystąpienia choroby zawodowej u Strony;
4. 3) naruszenia przez Organy pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i naruszenie obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego poprzez pominięcie badań z audiometrycznych i nieuwzględnienie granicy błędu w badaniach z pnia mózgu ABR i poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż Strona w sposób bezprawny wpływała na wynik badań;
5. 4) naruszenia przez Organ pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 k.p.a poprzez lakoniczne i niepełne uzasadnienie orzeczenia obu instancji medycznych, a tym samym także niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, pomijające wyjaśnienie, dlaczego przyjęto wyłącznie jeden rodzaj badań i nie uwzględniono granicy błędu;
6. 5) naruszenie przez Organ pierwszej i drugiej instancji przepisów prawa materialnego, a to punktu 21 załącznika "wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym'' do ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie jego niezastosowanie na skutek pominięcia wyliczenia "średniej arytmetycznych dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 KHz" wynikającej z przeprowadzonych badań, podczas gdy z ww. przepisu wynika, iż jeżeli w uchu lepiej słyszącym nastąpił ubytek słuchu wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości, co najmniej 45 dB, obliczalnym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 KHz to wystarczy to do stwierdzenia choroby zawodowej u Strony (przy uwzględnieniu okresu w rubryce 2 tabeli załącznika).
7. 6. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

1. 7. Na wstępie trzeba zauważyć, że sposób sformułowania zarzutów 1-4 budzi zastrzeżenia. Art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym - określa jedynie treść rozstrzygnięcia sądu w razie nieuwzględnienia skargi, nie zawiera zaś normy, która nakładałaby na Sąd pierwszej instancji obowiązek odmiennej oceny. Zarzut naruszenia wyłącznie tego przepisu, bez powiązania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który określa przesłanki uchylenia decyzji z powodu naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jest w istocie niepełny. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozostawia jednak wątpliwości, że intencją skarżącego było postawienie zarzutu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku ze wskazanymi przepisami k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rekonstruując w ten sposób zarzuty z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, poddał je merytorycznej ocenie, co jednak nie zwalnia pełnomocnika z obowiązku precyzyjnego wskazywania podstawy kasacyjnej w kolejnych sprawach.
2. 8. Zarzuty 1-3 pozostają ze sobą ściśle powiązane i sprowadzają się do twierdzenia, że Organy bezkrytycznie oparły rozstrzygnięcie na orzeczeniach lekarskich, nie dopuszczając dowodu przeciwnego i pomijając wątpliwości co do metodologii badania ABR. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Orzeczenie lekarskie wydane w trybie rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Organ administracji nie dysponuje wiedzą specjalną pozwalającą samodzielnie ocenić, czy stwierdzony ubytek słuchu osiągnął próg diagnostyczny, i nie może zastąpić własną oceną wniosków jednostki orzeczniczej, jeżeli orzeczenie to jest formalnie prawidłowe, wyczerpujące i wewnętrznie spójne. W sprawie dwie niezależne jednostki orzecznicze, dwóch szczebli, doszły do zbieżnych wniosków: WOMP w Sosnowcu i IMP w Łodzi zgodnie stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, a wyniki badania ABR przeprowadzonego w IMP korelowały z wynikami uzyskanymi wcześniej w WOMP. Nie sposób w tej sytuacji zasadnie twierdzić, że materiał dowodowy był wewnętrznie sprzeczny lub niepełny. Powołanie się przez Skarżącego na publikację dotyczącą teoretycznej granicy błędu metody ABR nie podważa tej oceny, skoro identyczny błąd musiałby wystąpić dwukrotnie, w dwóch niezależnych badaniach, w tym samym kierunku - co jest mało prawdopodobne, a Skarżący nie przedstawił dowodu przeciwnego. Odmowa dopuszczenia kolejnego orzeczenia była w tych okolicznościach uzasadniona: organ ma obowiązek prowadzić postępowanie dowodowe do czasu ustalenia stanu faktycznego, a nie w nieskończoność, zwłaszcza gdy - jak w tej sprawie - możliwości konsultacji przewidziane w § 8 ust. 2 rozporządzenia zostały już dwukrotnie wykorzystane i nie przyniosły zmiany stanowiska jednostki orzeczniczej II stopnia.
3. 9. Zarzut 4 również nie jest trafny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji omawia dowody, na których Organ się oparł, oraz przyczyny, dla których uznał je za wystarczające. Brak odniesienia się do dowodów przeciwnych wynikał z tego, że takich dowodów w sprawie po prostu nie było - wszystkie zgromadzone orzeczenia wskazywały jednokierunkowo na brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku polemiki z dowodami, których w aktach sprawy nie ma.
4. 10. Nietrafny jest wreszcie zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżący twierdzi, że dla stwierdzenia choroby zawodowej wystarczy, aby próg 45 dB w uchu lepiej słyszącym został osiągnięty w którymkolwiek z przeprowadzonych badań, niezależnie od wyników pozostałych. Zarzut ten pomija jednak, że w żadnym z dwóch przeprowadzonych badań - ani w WOMP w Sosnowcu, ani w IMP w Łodzi - ucho lepiej słyszące nie osiągnęło wymaganego progu (odpowiednio 42 dB i 40 dB). Przyjęcie interpretacji proponowanej przez Skarżącego nie zmieniłoby zatem wyniku sprawy, ponieważ warunek ilościowy nie został spełniony w żadnym z wariantów. W istocie zarzut ten nie kwestionuje wykładni pkt 21 załącznika, lecz zmierza do podważenia ustaleń faktycznych co do wielkości stwierdzonego ubytku słuchu, co - zgodnie z utrwaloną zasadą - może nastąpić wyłącznie w drodze zarzutu procesowego, nie zaś zarzutu naruszenia prawa materialnego.
5. 11. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.