Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 193/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3459/24, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej: "spółka", "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z 7 października 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktów nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniach 13 września oraz 4 i 10 października 2023 r. upoważnieni inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Łodzi przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej mięsa wieprzowego w oddziale spółki – [...] w K. Kontrola została przeprowadzona w związku z wpłynięciem do Punktu Kontaktowego ds. oszustw żywnościowych powiadomieniem z L. o stwierdzeniu obecności błonnika pokarmowego w schłodzonym schabie wieprzowym bez kości i skóry, nr partii [...], wyprodukowanym przez skarżącą w oddziale [...] w K. Sprawdzeniu została poddana m.in. partia schabu wieprzowego bez kości mięsa świeżego schłodzonego wyprodukowana przez skarżącą w oddziale [...] w K. - wielkość partii magazynowej 10 kg, wielkość partii produkcyjnej 4015,78 kg, data produkcji 12 września 2023 r., nr partii: [...], najlepiej spożyć do: 22 września 2023 r., kraj pochodzenia: Polska.

Z kontrolowanej partii zostały pobrane próbki do badań laboratoryjnych. Badania laboratoryjne wykonane przez Laboratorium Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Kielcach (dalej zwane "Laboratorium GIJHARS w Kielcach") nie wykazały nieprawidłowości w zakresie badanych parametrów. Natomiast badanie w zakresie błonnika pokarmowego wykonane na zlecenie Laboratorium GIJHARS w Kielcach przez Laboratorium [...] (nr akredytacji [...]) metodą akredytowaną (enzymatyczno-wagową, zgodnie z AOAC 991.43:1994, IB-24 wyd. 3 z 1 grudnia 2020 r.) wykazało jego obecność w ilości 0,86 ± 0,09 g/100 g, co nie odpowiada wymaganiom wynikającym z pkt 1.10 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 z 30 kwietnia 2004 r., s. 55 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 853/2004"). Wyniki badań zostały zawarte w sprawozdaniu z badań nr [...] z [...] października 2023 r. Natomiast kontrolę udokumentowano protokołem z [...] października 2023 r. (nr [...]).

Decyzją z 8 stycznia 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej zwany "WIJHARS") wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za wprowadzenie do obrotu 1 partii artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, tj. schabu wieprzowego bez kości mięso świeże, schłodzone - wielkość partii magazynowej 10 kg, wielkość partii produkcyjnej 4015,78 kg, data produkcji 12 września 2023 r., nr partii [...], najlepiej spożyć do 22 września 2023 r., kraj pochodzenia Polska, wyprodukowanego przez skarżącą w oddziale [...] w K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano: art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a."), art. 21 oraz art. 40a ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1980) w związku z art. 3 pkt 5, art. 3 pkt 10, art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz.

UE L 304 z 22 listopada 2011 r., str. 18 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 1169/2011"), zał. I pkt 1.10 rozporządzenia nr 853/2004, art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1 lutego 2002 r., str. 1, ze zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 178/2002"). WIJHARS uznał, że skoro badanie laboratoryjne wykazało obecność błonnika pokarmowego w produkcie o nazwie "Schab wieprzowy bez kości mięso świeże schłodzone", a w świeżym mięsie nie jest dozwolona obecność błonnika pokarmowego, to przedmiotową partię należy uznać za artykuł rolno-spożywczy zafałszowany w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 tejże ustawy wymierzyć skarżącej karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu tegoż artykułu rolno-spożywczego.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej zwany "GIJHARS"), po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z 7 października 2024 r. utrzymał w mocy decyzję WIJHARS.

GIJHARS stwierdził, że "świeże mięso" oznacza mięso niepoddane żadnemu procesowi poza chłodzeniem, mrożeniem lub szybkim mrożeniem, w tym mięso pakowane próżniowo lub pakowane w atmosferze kontrolowanej (pkt 1.10 załącznika I do rozporządzenia nr 853/2004), a definicja "mięsa" obejmuje jedynie jadalne części zwierząt określone w punktach 1.2-1.8, w tym krew. Zdaniem GIJHARS, przedmiotowy produkt oznakowany jako "Schab wieprzowy bez kości, mięso świeże schłodzone" nie odpowiada definicji świeżego mięsa z uwagi na obecność błonnika pokarmowego. Zastosowana nazwa środka spożywczego nie może być bowiem używana do produktu zawierającego błonnik pokarmowy. Nieprawidłowość ta świadczy o zafałszowaniu w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. b) ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, ponieważ użyta nazwa jest niezgodna z przepisami dotyczącymi jakości handlowej mięsa świeżego.

GIJHARS wskazał, że badanie przeprowadzono metodą akredytowaną, enzymatyczno-wagową, zgodnie z AOAC 991.43:1994, IB-24 wyd. 3 z 1 grudnia 2020 r. przez Laboratorium [...] w ramach badań podzleconych. Metoda akredytowana przez PCA jest metodą zweryfikowaną do użytku oraz potwierdza kompetencje laboratorium w tym zakresie. W piśmie z [...] lipca 2024 r. [...] wskazała, że nie doszukała się błędu w zakresie przeprowadzonego badania.

Biorąc pod uwagę powyższe, GIJHARS nie znalazł podstaw do zakwestionowania poprawności otrzymanych wyników badań oraz zastosowanej metody. GIJHARS podkreślił, że przedmiotowa kontrola została przeprowadzona w związku ze zgłoszeniem L. do Punktu Kontaktowego ds. oszustw żywnościowych stwierdzenia obecności błonnika pokarmowego w schłodzonym schabie wieprzowym bez kości i skóry, nr partii [...], wyprodukowanym przez skarżącą w oddziale [...] w K. Z powyższej informacji wynika, że stwierdzenie obecności błonnika pokarmowego w przedmiotowej partii mięsa świeżego nie było przypadkiem odosobnionym lub incydentalnym.

GIJHARS podzielił stanowisko WIJHARS, że: 1) stopień szkodliwości czynu jest wysoki i doszło do naruszenia interesu ekonomicznego konsumenta przez nabycie produktu zafałszowanego, 2) zakres naruszenia jest średni, gdyż stwierdzona w wyniku badań laboratoryjnych jedna nieprawidłowość świadczy o jednym czynie, który narusza wymagania określone w przepisach prawa żywnościowego, 3) dotychczasowej działalności skarżącej nie można uznać za pozbawioną istotnych uchybień w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, skoro w toku wcześniejszych kontroli stwierdzano nieprawidłowości, za które wymierzono kary pieniężne. GIJHARS uznał też, że w przedmiotowej sprawie zarówno stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, jak i ocena dotychczasowej działalności nie pozwalają na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem spółka wniosła skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 kwietnia 2025 r. oddalił.

W ocenie sądu pierwszej instancji skarga złożona w tej sprawie nie była zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Sąd pierwszej instancji wskazując na definicję "mięsa" oraz "świeżego mięsa" zawarte w pkt. 1.1 i 1.10 załącznika l do rozporządzenia nr 853/2004 oraz definicję "błonnika" zawartą w załączniku I pkt 12 wskazał, że świeże mięso nie powinno zawierać żadnych dodatków. Nie może przede wszystkim zawierać błonnika, który nie występuje naturalnie w mięsie.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 32 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, badania laboratoryjne związane z kontrolą jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych są przeprowadzane w laboratoriach Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, w tym w krajowych laboratoriach referencyjnych, innych laboratoriach posiadających akredytację, albo mogą być przeprowadzane na zlecenie właściwego organu Inspekcji przez inne wyspecjalizowane w danym zakresie laboratoria. Laboratorium [...] prowadzone przez [...] posiada akredytację od [...] kwietnia 2010 r. o numerze Certyfikatu [...]. Zakres akredytacji obejmuje badanie zawartości błonnika pokarmowego w mięsie i przetworach mięsnych metodą AOAC 991.43:1994. W części C załącznika III do Raportu z 32 sesji Komisji Kodeksu Żywnościowego w zakresie metod analizy i pobierania próbek (REP 11/MAS), zawarto w formie tabelarycznej wykaz uznanych, aprobowanych oraz zalecanych metod pomiaru błonnika pokarmowego w żywności.

Przy metodzie AOAC 991.43:1994 wskazano, że ma ona zastosowanie do wszystkich środków spożywczych ("All foods") i podano, które frakcje zaliczane do błonnika każda z metod wykrywa i mierzy. Skoro według Raportu ww. metodę AOAC można stosować do pomiaru zawartości błonnika pokarmowego w każdym rodzaju żywności, to niezasadny jest zarzut zastosowania niewłaściwej metody badawczej.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie zebrano, rozpatrzono i oceniono materiał dowodowy, który był wystarczający do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Dowody zgromadzone przez organy administracji ani dowody przedstawiane przez skarżącą nie podważają wniosków wynikających z badania przeprowadzonego przez Laboratorium [...]. Ze znajdujących się w aktach 1) protokołu pobrania próbek z [...] września 2023 r. oraz 2) protokołu kontroli z [...] października 2023 r. wynika, że pobrano dwie próbki z dwóch rożnych partii (nr [...] oraz nr [...]) artykułu rolno-spożywczego (schab wieprzowy mięso świeże schłodzone). Ze sprawozdań z badań każdej z tych próbek wynika, że cecha w postaci obecności błonnika pokarmowego była badana wyłącznie w przypadku próbki z partii nr [...] i badanie tej próbki wykazało obecność tegoż błonnika (zob. sprawozdanie z badań nr [...]).

Cecha ta nie była natomiast badana w przypadku próbki z partii nr [...] (zob. sprawozdanie 7. badań nr [...]), a naruszenie, za które następnie ukarano skarżącą, nie odnosiło się do mięsa pobranego do badań z tejże partii produktu. Wynik badania wskazany w sprawozdaniu z badań nr [...] nie podważa zatem w żaden sposób ustaleń organów, skoro: 1) badanie to dotyczyło próbki z innej partii produktu,

2) próbka ta nie była badana z punktu widzenia obecności błonnika pokarmowego. Z analogicznego powodu ustalenia organów o obecności błonnika pokarmowego w próbce mięsa pobranej z partii nr [...] nie mogły podważyć raporty analityczne dołączone przez skarżącą do odwołania, skoro odnoszą się one do próbek mięsa pobranych z innych partii produktu niż zbadane w niniejszej sprawie (o czym świadczą chociażby inne daty produkcji). Jednoznacznego wyniku badania wskazującego na obecność błonnika pokarmowego w jednej z przebadanych próbek mięsa nie może też skutecznie zakwestionować argumentacja skarżącej wskazująca na brak błonnika pokarmowego w zakładzie i niestosowanie żadnych substancji dodatkowych w procesie produkcyjnym. Kontrola, która poprzedziła postępowanie administracyjne w tej sprawie została przeprowadzona w związku z powiadomieniem z L., otrzymanym z Punktu Kontaktowego ds. oszustw żywnościowych dotyczącym stwierdzenia obecności błonnika pokarmowego w produkcie "schłodzony schab wieprzowy, bez kości i skóry" z jeszcze innej (niż przebadane w niniejszej sprawie) partii mięsa wyprodukowanego przez skarżącą w Oddziale [...] w K. Z tego względu zapewnienia skarżącej o stosowanym schemacie technologicznym i (niekwestionowanych) staraniach skarżącej, aby w procesie produkcyjnym na żadnym etapie nie było błonnika pokarmowego - nie mogły być uznane za podważające w sposób przekonujący ustalenia poczynione w niniejszej sprawie.

Zdaniem sądu pierwszej instancji wypełniona została zatem definicja artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego z art. 3 pkt 10 lit. a) ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, a sporny produkt został wprowadzony do obrotu. To z kolei zobowiązywało organy IJHARS do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej na podstawie i w granicach wynikających z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

W ocenie sądu, kara wymierzona jest adekwatna w okolicznościach tej sprawy i w świetle przesłanek wymiaru tej kary określonych w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Organy prawidłowo uznały, że wprawdzie zakres naruszenia (wprowadzenie do obrotu jednej partii artykułu zafałszowanego) jest średni, to jednak stopień szkodliwości czynu był wysoki (m.in. dlatego, że sprzedaż całej wyprodukowanej partii mięsa w ilości ponad 4000 kg o łącznej wartości ponad 81 000 zł szkodziła dużej liczbie konsumentów, którzy narażeni zostali na uszczerbek w swoim interesie ekonomicznym wskutek nabycia mięsa nieodpowiadającego jakości handlowej przez zawartość błonnika, który jest wysoce wodochłonny).

Sąd podkreślił, że kryterium "dotychczasowej działalności podmiotu na rynku artykułów rolno-spożywczych" odnosi się do działalności danego podmiotu (tu: skarżącej) na rynku artykułów rolno-spożywczych bez ograniczania zakresu tej działalności do określonych rodzajów produkcji w ramach tegoż rynku i bez zawężania badania tego kryterium do działalności prowadzonej w ramach niektórych tylko zakładów produkcyjnych podmiotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca kwestionując go w całości i zarzucając:

1. a) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na dokonaniu nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oparciu wyroku tylko i wyłącznie na jego fragmencie w postaci badania przeprowadzonego na zlecenie organu administracji przez Laboratorium [...], z pominięciem dowodów przedłożonych w toku postępowania przez skarżącą (które pozostawały w sprzeczności z wynikającymi z ww. badania), jak również badań przeprowadzonych w Laboratorium Specjalistycznym Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Kielcach;
2. b) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 4, 5 i 10 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca dopuściła się zafałszowania artykułu rolno-spożywczego i dopuszczenia takiego produktu do obrotu, za co w konsekwencji została ukarana karą pieniężną, w sytuacji, w której stosowane przez skarżącą schematy produkcji nie dopuszczały na żadnym etapie rozbioru trzody chlewnej możliwości zanieczyszczenia mięsa błonnikiem, ponieważ w zakładzie w ogóle nie przetrzymuje się tego typu substancji, jak również dokonano błędnego ustalenia stopnia winy skarżącej, w oparciu o który wymierzono jej karę pieniężną.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji GIJHARS z 7 października 2024 r. oraz uchylenie poprzedzającej ww. decyzję, decyzji WIJHARS z 8 stycznia 2024 r.; o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W przypadku merytorycznego rozpoznania skargi - o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego. Skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem procesowym z dnia 1 grudnia 2025 r., złożonym w terminie przewidzianym na odpowiedź na skargę kasacyjną, GIJHARS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem. Organ zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1458/19, dostępne w bazie CBOSA). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przechodząc do zarzutu podniesionego w pkt a) petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 931/22, CBOSA).

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oparciu wyroku tylko i wyłącznie na badaniu przeprowadzonym przez Laboratorium [...], z pominięciem dowodów przedłożonych w toku postępowania przez skarżącą. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Ustosunkowując się do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że przepis art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów.

Z kolei przewidziana w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów wyraża postulat, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Wniosek o faktach powinien być oparty na dowodach zgromadzonych przez organ administracji, a rozpatrzenie dowodów powinno dotyczyć całokształtu materiału dowodowego. Ocena dowodów musi być umotywowana i powinna prezentować całokształt materiału dowodowego bez uszczerbku dla równej – co do zasady – mocy wszystkich środków dowodowych. Ocena dowodów powinna być dokonana z zachowaniem reguł logicznego rozumowania, zgodnie ze wskazaniami wiedzy powszechnej i doświadczenia życiowego (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, WKP 2019, komentarz do art. 80, teza 1). Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast m.in. ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że powyższe zasady nie zostały naruszone w niniejszej sprawie przez orzekające w sprawie organy. Nie ma bowiem w niniejszej sprawie wątpliwości, że zgromadzony w sprawie materiał dowody był wystarczający do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a wynika z niego, że w jednej z przebadanych próbek mięsa (z partii nr [...]) stwierdzono obecność błonnika pokarmowego, który to produkt nie może występować w "świeżym mięsie". Badanie w zakresie błonnika pokarmowego zostało wykonane przez Laboratorium [...], posiadającego ważną akredytację oraz zatwierdzoną metodą enzymatyczno-wagową, a wynika z niego, że w badanej próbce mięsa stwierdzono obecność błonnika pokarmowego w ilości 0,86 ± 0,09 g/100 g, co nie odpowiada wymaganiom wynikającym z pkt 1.10 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 853/2004. Nadmienić należy, że powyższe Laboratorium w piśmie z dnia [...] lipca 2024 r. szczegółowo odnosiło się do zastrzeżeń spółki dotyczących zastosowanej metody badawczej, nie stwierdzając błędu w przeprowadzonym badaniu.

Słusznie zatem organy uznały, co zaakceptował sąd pierwszej instancji, że w sprawie mamy do czynienia z artykułem rolno-spożywczym, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej mięsa świeżego, ponieważ nie przewidują one, aby produkt nazwany mięsem świeżym mógł zawierać błonnik pokarmowy.

Wbrew stanowisku skarżącej spółki, przedkładane przez nią na etapie postępowania administracyjnego dowody, w szczególności schematy produkcyjne wskazujące na brak możliwości występowania błonnika pokarmowego w zakładzie produkcyjnym w K. oraz raporty analityczne z badań próbek mięsa, które nie potwierdziły obecności błonnika w przebranych próbkach, nie podważyły ustalonego w sprawie a przyjętego do wyrokowania stanu faktycznego. Słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, że dołączone do odwołania raporty analityczne odnosiły się do próbek mięsa pobranych z innych partii produktu niż zbadana w niniejszej sprawie, zaś sam schemat produkcyjny, wskazujący na brak błonnika pokarmowego w zakładzie produkcyjnym i niestosowania żadnych substancji dodatkowych w procesie produkcyjnym, nie mógł podważyć wyników badań przeprowadzonych przez Laboratorium [...], posiadającego ważną akredytację na przeprowadzania badań w zakresie oznaczania błonnika pokarmowego.

Nadmienić należy, czego nie dostrzega skarżąca kasacyjnie spółka, że kontrola w zakresie jakości handlowej mięsa wieprzowego przeprowadzona w oddziale spółki – [...] w K. została przeprowadzona w związku z informacją przekazaną przez władze L. o stwierdzeniu obecności błonnika pokarmowego w schłodzonym schabie wieprzowym bez kości w innej, wcześniejszej partii produkcyjnej nr [...]. Zatem występowanie błonnika pokarmowego w świeżym mięsie wieprzowym, produkowanym w ww. zakładzie nie było przypadkiem odosobnionym czy incydentalnym, mogącym wskazywać na zanieczyszczenie próbki mięsa badanego przez Laboratorium [...].

Powyższej oceny nie podważają również badania przeprowadzone w Laboratorium GIJHARS w Kielcach, bowiem badania te nie dotyczyły zawartości błonnika pokarmowego w badanym mięsie.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż czyniąc powyższe ustalenia organy nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podniesionym zarzutem skarżąca spółka nie podważyła ustalonego przez organy, a przyjętego do wyrokowania przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanego w pkt b) petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 3 pkt 4, 5 i 10 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez ich błędne zastosowanie, podkreślić należy, że ta forma naruszenia prawa materialnego odnosi się do etapu subsumpcji, czyli kwalifikacji prawnej określonego stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego w konkretnej sprawie jest kwestią braku korelacji między stanem faktycznym a zastosowaną normą prawa materialnego. Może to być konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego albo skutkiem wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych wad łącznie. Oznacza to, że zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można kwestionować prawidłowości ustaleń faktycznych. Do tego celu służą zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego.

Jeżeli skarżąca neguje ustalenia faktyczne, to dla wykazania niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (nieadekwatnego względem rzeczywistego stanu faktycznego) powinna podważyć te ustalenia faktyczne, a skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania co do niewłaściwego ustalenia w sprawie stanu faktycznego, byłaby z kolei przesłanką do uznania, że w konwekcji doszło w sprawie do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie ustalonego w sprawie stanu faktycznego podniesionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, a zatem brak było podstaw do uznania zasadności zarzutów niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

W myśl art. 3 pkt 4 ww. ustawy obrót to czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, czyli posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze muszą spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeśli w przepisach o jakości handlowej zostały one określone oraz dodatkowe wymagania, jeżeli producent zadeklarował ich spełnienie. Przez jakość handlową artykułów rolno-spożywczych należy rozumieć cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi (art. 3 pkt 5 ww. ustawy).

Art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych stanowi, że artykuł rolno-spożywczy zafałszowany to produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli:

1. a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej,
2. b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą,
3. c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.

Z powyższego wynika, że artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym jest m.in. produkt, którego skład od momentu wyprodukowania jest niezgodny z wymaganiami określonymi w przepisach prawa.

Z kolei art. 40a ust. 1 pkt 4 ww. ustawy stanowi, że kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1000 zł.

Z powyższych regulacji nie budzi wątpliwości, że to skarżąca spółka jako producent środka spożywczego (schabu wieprzowego bez kości, schłodzonego) odpowiada za jego jakość handlową, a ta w wyniku przeprowadzonej kontroli w jednym z zakładów spółki została skutecznie podważona. To, że przyjęte przez spółkę schematy produkcji nie dopuszczały na żadnym etapie rozbioru trzody chlewnej możliwości zanieczyszczenia mięsa błonnikiem pokarmowym, nie zwalnia spółki z tejże odpowiedzialności. Dla zastosowania sankcji wynikającej z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wystarczające jest samo stwierdzenie nieprawidłowości. Nie jest wymagane natomiast wyjaśnienie w jaki sposób błonnik pokarmowy znalazł się w kontrolowanej partii mięsa, czy też udowodnienie zaistnienia oszustwa żywnościowego, rozumianego jako działania świadome i celowe oraz nastawione na osiągnięcie korzyści ekonomicznych przedsiębiorcy.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, iż zafałszowanie produktu żywnościowego w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych nie musi być przejawem jedynie działania umyślnego sprawcy tego czynu. Prawo żywnościowe ma bowiem na celu ochronę życia i zdrowia ludzkiego, a także ochronę interesów konsumentów nabywających produkty żywnościowe, ta zaś sfera może doznać uszczerbku, zarówno w wyniku działań umyślnych, jak i nieumyślnych. Dlatego o zafałszowaniu produktu żywnościowego decyduje obiektywny stan rzeczy, a w szczególności wprowadzenie do obrotu towarów żywnościowych, o których mowa w omawianym przepisie.

Natomiast naruszenie tego przepisu w następstwie działań umyślnych lub rażącego niedbalstwa powinno być wzięte pod uwagę przy ustalaniu sankcji względem sprawcy takich zachowań (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 2407/13 i podane tam orzecznictwo, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, jest deliktem administracyjnym. Bytowi prawnemu tego deliktu nie musi koniecznie towarzyszyć zamiar wprowadzenia konsumenta błąd (zob. wyrok NSA z 18 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1159/11).

Mając powyższe na względzie, podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia nie ustalenia stopnia winy skarżącej, w szczególności braku celowego wprowadzenia błonnika pokarmowego do sprzedawanego mięsa, nie mogła mieć wpływu na okoliczność przypisania skarżącej spółce deliktu administracyjnego. Jednocześnie, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie (nie uzasadnionego szerzej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) kwestia zawinienia skarżącej i dotychczasowej działalności spółki była przesłanką, w oparciu o którą wymierzono skarżącej karę pieniężną w określonej wysokości, co znajduje odzwierciedlenie na str. 7-9 uzasadnienia decyzji GIJHARS zaskarżonej do sądu pierwszej instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, nie występującego przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.