Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 24 września 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 457/25, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę V. w Ł. (dalej: "spółka", "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "SKO", "Kolegium") z 1 kwietnia 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 28 lutego 2025 r. wydaną w ramach postępowania wszczętego z urzędu, na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 12, ust. 13 i ust. 15 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: "u.d.p."), rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481 z późn. zm.), uchwały Nr LXVIII/2022/22 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 listopada 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, uchwały Nr IV/123/19 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 stycznia 2019 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu" (Dz. Urz.
Woj. Łódzkiego poz. 683) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.), wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 22 146,67 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...], działka nr [...] w obrębie [...], w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej - sieci ciepłowniczej. Zajęcie miało miejsce w okresie od [...] lutego 2024 r. do [...] października 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ opisał szczegółowo stan faktyczny ustalony w sprawie, z którego wywiódł, że istnieje podstawa do wymierzenia stronie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego w trybie określonym w art. 40 ust. 12 u.d.p. Odniósł się również do kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, uregulowanej w art. 189f § 1 k.p.a., nie stwierdzając przestanek do zastosowania tej instytucji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, SKO decyzją z 1 kwietnia 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po przytoczeniu przepisów u.d.p. mających zastosowanie w sprawie, przytoczył przebieg postępowania administracyjnego. Organ ustalił, że część sieci ciepłowniczej znajdująca się na działce nr [...], obręb [...], o długości [...] m i średnicy [...] mm została zlokalizowana w 2020 r. (data pomiaru [...] stycznia 2020 r.), natomiast część sieci o długości [...] m i średnicy [...] mm została zlokalizowana w 2024 r. (data pomiaru [...] marca 2024 r). Wobec powyższego organ zaktualizował powierzchnię zajętego pasa drogowego do powierzchni [...] m2. W dniu [...] grudnia 2024 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia, w których strona po raz kolejny przytoczyła okoliczności wybudowania spornych urządzeń, które to nastąpiło za zgodą użytkownika wieczystego firmy A., w okresie kiedy teren nie stanowił pasa drogowego. W ocenie strony w momencie umieszczania sieci ciepłowniczej przez spółkę, nie miały zastosowania regulacje wynikające z u.d.p.
SKO odwołał się do definicji pasa drogowego, zawartej w art. 4 ust. 1 u.d.p., zgodnie, z którą pasem drogowym jest również teren, na którym dopiero będzie usytuowana droga. Organ wskazał, że teren działki nr [...] obręb [...] jest to przyszły teren drogi publicznej, a więc teren, na którym będzie usytuowana droga. Działka nr [...], zgodnie z księgą wieczystą [...], ma użytek Tp - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych. Jako pas drogowy należy uznać każdy teren, na którym będzie usytuowana droga. Zarządca drogi odniósł się do treści uchwały nr XLII/1302/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 12 maja 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zgodnie z uchwałą teren działki nr [...] jest opisany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako 1KDD.
Jak wynika z legendy stanowiącej załącznik do uchwały, symbolem KDD oznaczone są tereny dróg publicznych – ulice dojazdowe. Zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ten teren, jako drogę publiczną. W ocenie zarządcy drogi stanowi to potwierdzenie, że jest to teren, na którym będzie usytuowana droga publiczna. W świetle definicji pasa drogowego teren działki nr [...] jest zatem pasem drogowym i należy stosować przepisy o zajmowaniu pasa drogowego, co powoduje, że tereny wskazanych działek są gruntami zlokalizowanymi w wydzielonych liniach granicznych.
Organ wskazał, że aktualne brzmienie art. 4 pkt 1 u.d.p., obowiązujące od 22 września 2022 r., jest rezultatem nowelizacji dokonanej ustawą z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768 ze zm.). Przed omawianą zmianą "pas drogowy" był zdefiniowany następująco: wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Uzasadnienie dla nowelizacji określa jedynie, że jej istota polega na uproszczeniu definicji (poprzez rezygnację z wymienienia wszystkich składowych drogi) oraz na zastąpieniu pojęcia "linie graniczne" pojęciem "linie rozgraniczające". Dotychczas pas drogowy był rozumiany jako grunt, w którym jest zlokalizowana droga, natomiast aktualnie mowa jest o gruncie, w którym jest lub będzie usytuowana droga.
Linie rozgraniczające (a w konsekwencji również pas drogowy, którego z definicji są elementem) pojawiają się już na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz.1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.), bądź decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2023 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311,dalej: "ustawy o szczególnych zasadach"), to jest na etapie, który chronologicznie poprzedza budowę drogi. Na tej podstawie organ stwierdził, że o pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. można mówić już wtedy, gdy nastąpiło prawne ustalenie drogowego przeznaczenia danego gruntu, chociażby sama droga (budowla) nie została jeszcze na nim usytuowana (wybudowana).
Następnie Kolegium stwierdziło, że w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. decyzja zezwalająca jest - co do samej zasady - uzależniona jedynie od zgodnego z prawem celu takiego zajęcia oraz uiszczenia stosownej opłaty. Zatem w kontrolowanej sprawie nie ma znaczenia, kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Nawet jeżeli jest nim strona, i tak pobiera się opłatę za zezwolenie na zajęcie nieruchomości, a w przypadku jego zajęcia bez zezwolenia - wymierza się opłatę karną. Zdaniem Kolegium uprawnienie do nakładania kar administracyjnych przysługiwało organowi z chwilą, kiedy została ustanowiona droga bez względu na kwestie własności gruntu. Właścicielem gruntu od samego początku była Gmina Miasta Łódź, a A. w C. użytkownikiem wieczystym.
Organ wskazał, że działka nr [...] jeszcze przed uzyskaniem przez spółkę pozwolenia na budowę była przeznaczona pod budowę dróg (dowód: załączony do akt sprawy uproszczony wypis z rejestru gruntów z 2 czerwca 2023 r.; miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr XLII/1302/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 12.05.2021 r.; księga wieczysta [...]). Wszelkie ww. dokumenty potwierdzały jej przeznaczenie i były ogólnie dostępne.
Organ odwoławczy wskazał, że nie jest sporne, że w okresie od [...] lutego 2024 r. do [...] października 2024 r. w pasie drogowym ul. [...], działka nr [...] w obrębie [...], umieszczono urządzenie infrastruktury technicznej – sieć ciepłowniczą. Obecność sieci ciepłowniczej w pasie drogowym potwierdzają decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 14 września 2023 r. zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu i udzielająca pozwolenia na budowę dla V., obejmująca budowę osiedlowej sieci ciepłowniczej wraz z przyłączem do budynku [...] przy ul. [...] w Łodzi, na działkach ew. nr [...], [...], [...] w obrębie [...].
Jednocześnie organ ustalił, że nie wydawano zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem sieć ciepłownicza umieszczona została w pasie drogowym bez zezwolenia. Ustalono również wymiary urządzenia infrastruktury technicznej – sieci ciepłowniczej na [...] m2. Rozmiar powierzchni nie był sporny między stronami.
Kolegium uznało, że to skarżąca jest podmiotem, który faktycznie dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego. Skoro skarżąca budowała osiedlową sieć ciepłowniczą, to ona winna zostać obciążona karą pieniężną. Przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji, bowiem wykonawca jest odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją i niewątpliwie realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Organ rozważył w niniejszej sprawie kwestię ewentualnego zastosowania art. 189f k.p.a. Kolegium podkreśliło, że zarządca drogi uznał, że ziściła się przesłanka do uznania naruszenia prawa jako znikomego. Teren, na którym zlokalizowano urządzenie jest dopiero przeznaczony pod budowę drogi. Nie jest tam dopuszczony swobodny ruch pieszy czy też kołowy. Wybudowanie urządzeń nie spowodowało zatem zagrożenia dla użytkowników tego terenu. Strona zaś działając według swojej najlepszej wiedzy uzyskała zezwolenie od właściciela terenu na wybudowanie wskazanych urządzeń. Oznacza to, że nawet mając na uwadze duży rozmiar wybudowanych urządzeń oraz wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego, w ocenie zarządcy drogi należałoby uznać to naruszenie prawa, jako znikome. Strona jednakże nie zaprzestała naruszenia prawa, nie usunęła wybudowanych urządzeń, ani nie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Zarządca drogi nie mógł zatem zastosować art. 189f k.p.a. i odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ I instancji pouczył przy tym stronę, że w przypadku niezwłocznego wystąpienia z wnioskiem i uzyskania nowego zezwolenia, powstanie możliwość zastosowania w sprawie art. 189f § 1 k.p.a.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem spółka wniosła skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 września 2025 r. oddalił.
Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił argumentację organów obydwu instancji, zawartą w uzasadnieniach wydanych decyzji. Mając na względzie definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 ust. 1 u.d.p., przyznał rację organom, że pasem drogowym jest również teren, na którym dopiero będzie usytuowana droga. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 7 lit. d) rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych oznaczone są w ewidencji symbolem Tp. Zasady zaliczania gruntu do użytku gruntowego Tp określone zostały w pozycji 22 załącznika 1 do ww. rozporządzenia, gdzie wskazano między innymi, że chodzi o grunty, które są własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Zatem w ocenie sądu o pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. można mówić już wtedy, gdy nastąpiło prawne ustalenie drogowego przeznaczenia danego gruntu, chociażby sama droga nie została jeszcze na nim zrealizowana. Ponadto, sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) wojewódzkich – zarząd województwa;
- 3) powiatowych - zarząd powiatu;
- 4) gminnych - wójt (burmistrz. prezydent miasta) - ust.
- 2. Z kolei stosownie do art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. A zatem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Łodzi jest zarządcą drogi (zarządzając nią poprzez jednostkę budżetową Zarząd Dróg i Transportu) i był uprawniony w ustalenia kary za zajęcie pasa drogowego. Wobec powyższego, uprawnienie do nałożenia kary administracyjnej przysługiwało organowi (w zakresie jego kompetencji, praw i obowiązków) z chwilą, kiedy w planie miejscowym grunt przeznaczony został pod drogę, bez względu na kwestie własności gruntu.
W ocenie sądu pierwszej instancji podnoszony przez skarżącą brak wiedzy odnośnie do sytuacji prawnej zaistniałej w niniejszej sprawie nie jest okolicznością usprawiedliwiającą brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skoro działka nr [...] przed uzyskaniem przez spółkę pozwolenia na budowę była przeznaczona pod budowę drogi, o czym świadczą; wypis z rejestru gruntów z 2 czerwca 2023 r.; miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr XLII/13 02/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 12 maja 2021 r.; księga wieczysta [...]. Skarżąca spółka dysponowała zresztą decyzją o pozwoleniu na budowę sieci ciepłowniczej, a w dokumentacji zgromadzonej przed wydaniem ww. decyzji znajdował wypis z rejestru gruntów działki nr [...], w którym wyraźnie widniała informacja, że działka ta przeznaczona była pod drogę.
Sąd podkreślił, że wynik sprawy zdeterminowany jest przez brzmienie art. 4 pkt 1 u.d.p., określający pas drogowy jako wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym będzie usytuowana droga. To oznacza także grunt dopiero przeznaczony pod drogę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca kwestionując go w całości i zarzucając:
- 1) u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu pojęcia "pasa terenu" z pojęciem "pasa drogowego";
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt.
- 1) i pkt.
- 2) oraz w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 5 u.d.p., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że istnieją przesłanki do nałożenia na skarżącą kasacyjnie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że doszło ewentualnie do zajęcia pasa terenu, który w przyszłości mógł stać się pasem drogowym, a co za tym idzie brak było podstawy do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego;
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10, ust. 11 u.d.p., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że na wybudowanie urządzeń ciepłowniczych na prywatnej nieruchomości przewidzianej pod przyszłą drogę w planie miejscowym, skarżąca kasacyjnie potrzebowała zezwolenia zarządcy drogi w rozumieniu przepisów u.d.p., podczas gdy okoliczność przeznaczenia terenu pod przyszłą drogę w planie miejscowym nie powoduje ex lege powstania pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. oraz nie skutkuje objęciem takiego terenu reżimem prawnym przewidzianym w art. 40 u.d.p.;
- 4) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji naruszają podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania oraz podstawowe zasady postępowania dowodowego, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a nadto pomijają ocenę proporcjonalności zastosowanych środków prawnych, w sytuacji gdy Organ II instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny i bezsporny, czy w miejscu realizacji inwestycji istniał pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zrzekła się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna skarżącej spółki została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, te i inne wyroki przytoczone w uzasadnieniu opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).
Należy jednak zauważyć, że zasadnicza oś sporu w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, zaś zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego w zakresie naruszenia zasad postępowania administracyjnego powiązane zostały z właściwą (w ocenie spółki) definicją pasa drogowego, dlatego też w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne rozpoznanie zarzutów dotyczących przepisów prawa materialnego.
Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczy spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Kolegium z dnia 1 kwietnia 2025 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uznał, że nie narusza ona prawa. Zdaniem sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja znajdowała umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności zmienionej definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. zgodnie z którą pasem drogowym jest również grunt, w którym będzie usytułowana droga. Z poczynionych w sprawie ustaleń dotyczących działki nr [...] bezspornie wynika, że jest to teren przeznaczony pod budowę drogi, a zatem jest pasem drogowym na zajęcie którego było wymagane zezwolenie właściwego zarządcy drogi, którego skarżąca nie uzyskała.
Z kolei zdaniem spółki, stanowisko sądu pierwszej instancji jest błędne, bowiem sporna działka nie jest pasem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. a jedynie pasem terenu, przeznaczonym pod przyszłą drogę, dlatego też brak było podstaw do nałożenia na spółkę kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pod budowę sieci ciepłowniczej.
Mając na uwadze tak zarysowany spór w sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację należało przyznać sądowi pierwszej instancji. Dokonana przez sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów u.d.p. nie jest wykładnią nieprawidłową.
Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych realizuje, między innymi, ten cel polityki ustawodawcy, który - jak wynika z art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 tej ustawy - wyraża się ochronie pasa drogowego oraz w ścisłym reglamentowaniu możliwości jego zajęcia. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym i umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (ust. 2). Jednocześnie ustawodawca przewidział, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.).
Z powyższych regulacji w sposób jednoznaczny wynika, że zarówno uzyskanie zezwolenia na zajęcie jak i ewentualne kary za jego brak odnoszą się do pasa drogowego, którego definicja legalna znajduje się w art. 4 pkt 1 u.d.p. Już w tym miejscu należy podkreślić, że skarżąca spółka błędnie podnosi w skardze kasacyjnej, że rozumienie tego pojęcia należy powiązać z definicją drogi, zawartą w art. 4 pkt 2 u.d.p. – na potrzeby u.d.p. ustawodawca wyraźnie rozróżnił definicję pasa drogowego od definicji drogi, dlatego też obu tych pojęć nie można utożsamiać ani wzajemnie powiązywać.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym od 21 września 2022 r., pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Trafnie przyjęły organy, co zaakceptował sąd pierwszej instancji, że w świetle ww. definicji pasem drogowym jest również teren, na którym dopiero będzie usytuowana droga. Jednocześnie zasadnie w sprawie przyjęto, że dla ww. definicji istotne znaczenie mają linie rozgraniczające, wydzielające grunt z gruntów o innym przeznaczeniu, które to linie decydują o przestrzennym zasięgu pasa drogowego.
Pojęciem "linii rozgraniczających" ustawodawca posługuje się zarówno w u.p.z.p. jak i ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Z kolei art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów.
W świetle powyższych przepisów, zgodzić się należało z Kolegium i sądem pierwszej instancji, że ustalenie drogowego przeznaczenia danego gruntu za pomocą linii rozgraniczających odbywa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji grunt przeznaczony w m.p.z.p. pod drogę publiczną może być uznany za grunt, na którym będzie usytuowana droga w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.p.d., a tym samym za pas drogowy.
Wbrew stanowisku skarżącej spółki, wyrażonym w pierwszym zarzucie kasacyjnym, powyższej wykładni art. 4 pkt 1 u.d.p. nie sprzeciw się treść art. 35 u.d.p. Abstrahując od nieprecyzyjnego sformułowania powyższego zarzutu, bowiem art. 35 u.d.p. składa się aż z pięciu paragrafów, zaś spółka nie wskazała który konkretnie paragraf miała na myśli, ani Kolegium ani sąd pierwszej instancji nie utożsamiały definicji "pasa drogowego" z pojęciem "pasa terenu". To, że ustawodawca posługuje się w art. 35 u.d.p. zwrotem pas terenu w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego względem gruntów przeznaczonych na przyszłą drogę, nie oznacza, jak oczekiwałaby tego spółka, że zmiana definicji pasa drogowego w art. 4 pkt 1 u.d.p. z dniem 21 września 2022 r. nie obejmowała gruntów dopiero przeznaczonych pod budowę drogi.
Zaznaczyć należy, że przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych, potwierdzających argumentację spółki, z uwagi na zmianę definicji legalnej pasa drogowego w art. 4 pkt 1 u.d.p. z dniem 21 września 2022 r. straciły częściowo na aktualności. Dotychczas pas drogowy był rozumiany jako grunt, wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, natomiast aktualnie mowa jest o gruncie, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Oznacza to, że obecnie w pasie drogowym nie musi być zlokalizowana droga w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., wystarczającym jest wydzielenie liniami rozgraniczającymi gruntu, w którym będzie usytułowana droga.
Za niezasadne należało również uznać zarzuty podniesione w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, odnoszące się do błędnej wykładni art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10, ust. 11 u.d.p. Podnoszona przez spółkę okoliczność, że działka nr 296/5 w chwili realizacji inwestycji polegającej na budowie cieci ciepłowniczej znajdowała się w użytkowaniu wieczystym spółki A. nie miała znaczenia w sprawie, bowiem kwestia własności gruntu, będącego pasem drogowym jest ambiwalentna dla możliwości zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p. przez zarządcę drogi. Ustawowo określone pojęcie pasa drogowego, odwołujące się do wydzielonego liniami rozgraniczającymi gruntu - wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią – w którym jest lub będzie usytuowana droga, w żadnym zakresie nie odnosi się do kwestii prawnorzeczowych, a zatem to czy dany grunt stanowi własność Skarbu Państwa lub j.s.t. czy też to, w czyim posiadaniu się znajduje, nie ma istotnego znaczenia dla przyjęcia, czy mamy do czynienia z pasem drogowym czy też nie.
Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że z akt sprawy wynika, że sporna działka o nr [...] stanowi własność j.s.t., bowiem w przeciwnym razie nie mogłaby zostać skalsyfikowana w ewidencji gruntów jako Tp – pozycja 22 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Oceniając powyższy zarzut raz jeszcze należy przypomnieć skarżącej, że definicja pasa drogowego znajduje się wyłącznie w art. 4 pkt 1 u.d.p. a nie jak oczekiwałaby tego spółka również w art. 4 pkt 2 u.d.p.
Konsekwencją powyższych rozważań jest niezasadność zarzutu błędnego zastosowania w sprawie art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 5 u.d.p. podniesionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Zarządca drogi jest zatem organem odpowiedzialnym również za planowanie i budowę dróg, co oznacza, że sama okoliczność niewybudowania budowli drogi na działce przeznaczonej pod jej budowę, nie mogła stanowić przesłanki do uznania, że Prezydent Miasta Łodzi nie był zarządcą drogi uprawnionym do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Wszystkie te okoliczności w sprawie zostały w sposób bezsporny ustalone, a zatem organy prawidłowo zastosowały regulacje art. 40 ust. 12 u.d.p.
Przechodząc do zarzutów podniesionych w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zarzut ten może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Skarżąca spółka w zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazała na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jednakże ich zasadność oparła na błędnym założeniu dokonania przez organy jak i sąd pierwszej instancji nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 12 tejże ustawy. Tymczasem, o czym była mowa powyżej, zarówno organy jak i sąd pierwszej instancji trafnie przyjęły, że pasem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. jest również grunt, który poprzez linie rozgraniczające został prawnie wydzielony i przeznaczony pod drogę, nawet w sytuacji gdy sama budowla drogi (art. 4 pkt 2 u.d.p.) nie została jeszcze wybudowana.
Z akt sprawy w sposób bezsporny wynika, że działka o nr [...], na której spółka wybudowała, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 2023 r. sieć ciepłowniczą, była przeznaczona pod budowę dróg – w ewidencji gruntów była sklasyfikowana jako Tp - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, w m.p.z.p. – uchwała nr XLII/1302/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 12 maja 2021 r. - oznaczona jako 1KDD – tereny dróg publicznych – ulica dojazdowa, co znalazło potwierdzenie w treści księgi wieczystej [...]. Dokumenty te były ogólnodostępne i jak wynika z akt sprawy spółka powinna mieć świadomość, że sporna działka przeznaczona była pod budowę drogi publicznej.
Tym samym, podnoszona przez spółkę okoliczność uzyskania zgody ówczesnego dysponenta nieruchomości (spółki A.) na wejście na działkę nr [...], w świetle ww. dokumentów, w żadnym zakresie nie może świadczyć o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania strony postępowania do organów władzy publicznej. Przyjąć należało, że skarżąca spółka, po uzyskaniu decyzji z [...] września 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i udzielająca pozwolenia na budowę, a przed rozpoczęciem prac budowlanych, powinna była uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na realizację inwestycji, czego nie uczyniła.
W świetle powyższego organy zasadnie przyjęły, co zaakceptował sąd pierwszej instancji, że spółka zajęła bez wymaganego zezwolenia zarządy drogi działkę stanowiącą pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., co obligowało organ do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.
Wbrew stanowisku skarżącej spółki, nieprecyzyjne posługiwanie się przez organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji kategorią drogi publicznej – ul. [...] - raz jako drogi gminnej innym razem jako drogi powiatowej w żadnym zakresie nie świadczy o naruszeniu wskazanych w zarzucie przepisów k.p.a., szczególnie, że spółka nie wykazała w jaki sposób powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podnoszona na str. 14 uzasadnienia skargi kasacyjnej kwestia błędnego ograniczenia się w sprawie przez organy i sąd pierwszej instancji jedynie do wykładni literalnej przepisu, pomijając wykładnię celowościową i systemową u.d.p., w żadnym zakresie nie może świadczyć o naruszeniu art. 7 czy też art. 77 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do kwestii pominięcia przez sąd pierwszej instancji zasady proporcjonalności zastosowanych środków prawnych przez organy, w szczególności w związku z nakładaniem kar pieniężnych, wskazać należy, że skarżąca spółka w tym zakresie nie sformułowała w sposób prawidłowy zarzutu. Autor skargi kasacyjnej w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej ograniczył się do zarzucenia naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. które to przepisy nie dotyczą zasady proporcjonalności. Spółka chcąc skutecznie zarzucić naruszenie ww. zasady powinna w tym zakresie wskazać chociażby na naruszenie art. 2 lub art. 31 ust. 3 Konstytucji RP czy też art. 189d lub 189f § 1 k.p.a., czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło.
Tym samym, podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia naruszenia zasady proporcjonalności i realizacji interesu publicznego przy wymiarze skarżącej spółce kary pieniężnej, przy braku w tym zakresie prawidłowego zarzutu, nie mogła odnieść oczekiwanego przez spółkę rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. W powyższym zakresie podniesiony zarzut należało uznać za nieskuteczny.
Mając powyższe na względzie, za niezasadne a częściowo za nieskuteczne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zasad: prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej oraz gromadzenia i oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.