Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lipca 2026 r., sygn. akt I OSK 1542/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 191/22 oddalił skargę R.W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej też organ II instancji, Kolegium) umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 1967 r.

Orzeczeniem z dnia [...] września 1967 r. odmówiono ustanowienia wieczystego użytkowania B.S. oraz spadkobiercom F.S. do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], Nr hip. [...] wynoszącej 414,20 m2 i jednocześnie stwierdzającego, że wszystkie budynki, znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Państwa (dalej też orzeczenie Prezydium Rady Narodowej, orzeczenie dekretowe, orzeczenie, decyzja z 1967 r.).

W dniu 3 września 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek R.W. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżącego uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1967 r. zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 1491; dalej też jako: ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r., ustawa zmieniająca, ustawa nowelizująca k.p.a.). Organ wyjaśnił również, że jak wynika z akt sprawy, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1967 r. zostało ogłoszone. W aktach znajduje się obwieszczenie z dnia 23 września 1967 r. informujące o wydaniu ww. decyzji. Na tej podstawie organ uznał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po 55 latach od ogłoszenia kontrolowanej decyzji. Powyższe świadczyło, zdaniem Kolegium, o braku możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji.

Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jasno bowiem wynika, że umorzeniu podlega postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją, a taka sytuacja w ocenie organu, miała miejsce w niniejszej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł R.W.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie była zasadna.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego było prawidłowe. Stwierdził, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z 1967 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Wskazał, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zestawiając więc datę doręczenia kwestionowanej decyzji (najpóźniej nastąpiło to 9 grudnia 1967 r.) oraz datę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (3 września 2021 r.).

Sąd uznał, że upłynęło już blisko 55 lat od dnia doręczenia tej decyzji. Podniesiono również, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu nie podlegała bowiem legalność tego orzeczenia, lecz wyłącznie umorzenie postępowania nieważnościowego z uwagi na wejście w życie przepisów ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem w tym postępowaniu nie mogły podlegać ocenie kwestie związane z prawidłowością zastosowania przez organ trybu doręczenia decyzji przez ogłoszenie oraz prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Ponadto Sąd wskazał, że brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej i wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.

Inaczej mówiąc, jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę przepisu art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. uniemożliwia wnioskodawcy po upływie 30 lat żądanie wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji także uzyskanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. Zdaniem Sądu, taki sposób wykładni omawianego przepisu powinien prowadzić do wniosku, że po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia) nie jest możliwe zarówno wszczęcie postępowania nieważnościowego (wszczęte powinno być umorzone), jak również uzyskanie decyzji stwierdzającej, że wydanie kontrolowanej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R.W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.;
2. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego poprzez brak należytej kontroli Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 roku, pod względem zgodności z prawem, skutkującej oddaleniem skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona Decyzja SKO uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1967 roku nie weszło do obrotu prawnego, albowiem nigdy nie zostało doręczone ani prawidłowo ogłoszona oraz zostało skierowane do błędnie oznaczonych podmiotów, a zatem brak jest przesłanek do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. a w konsekwencji brak jest również przesłanek do zastosowania art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491- dalej też; "Ustawa zmieniająca kp.a.");
3. 2. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2022 roku oraz decyzje go poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 Ustawa zmieniająca k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia przedmiotowego postępowania przez SKO, a następnie do nieuwzględnienia skargi, w sytuacji gdy trzydziestoletni termin obligujący organ do umorzenia postępowania, nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie, gdyż wbrew twierdzeniom Sądu oraz braku zajęcia stanowiska w tej materii w wyroku z dnia 29 października 2022 roku, decyzja nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...].09.1967 r. nie została prawidłowo doręczona, gdyż PRN niewłaściwie oznaczył stronę postępowania - w szczególności mając na uwadze fakt, że B.S. (będąca inicjatorką tegoż postępowania) zmarła już w dniu 6 stycznia 1964 roku a rzeczona decyzja została uznana za doręczona przyjmując domniemanie doręczenia poprzez obwieszczenie informujące o wydaniu decyzji z dnia 23 września 1967 roku. Nadto, w decyzji wskazano nieznaną osobę, tj. F.S. (drugim wnioskodawcą był T.S.);
4. 3. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, iż zaskarżony wyrok oraz decyzje go poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] września 1967 roku została prawidłowo doręczona, w sytuacji gdy wyżej wymienione rozstrzygnięcie nie zostało doręczone ani stronie postępowania administracyjnego ani jej następcą prawnym - w szczególności mając na uwadze fakt, że wnioskodawczym B.S. zmarła już w dniu już w dniu 6 stycznia 1964 roku, natomiast drugi wnioskodawca T.S. został błędnie oznaczony, a rzeczona decyzja została rzekomo doręczona przyjmując domniemanie doręczenia poprzez obwieszczenie z dnia 23 września 1967 roku - co zostało zupełnie pominięte w zaskarżonym wyroku WSA;
5. 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 158 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie spowodowane błędnym zrozumieniem przez WSA w Warszawie konstrukcji dyspozycji zawartej w art. 158 k.p.a. i w konsekwencji brakiem uznania, że z chwilą wejścia w życie ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego w procedurze administracyjnej powstały dwa odrębne postępowania pierwsze w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które jest prowadzone jeżeli od dnia jej wydania nie upłynęło 30 lat oraz drugie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia, że decyzje kontrolowaną wydano z naruszeniem prawa - jeżeli od jej wydania upłynęło więcej niż 30 lat i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że treść decyzji SKO odpowiada prawu, kończąc tym samym ogół postępowań w niniejszej sprawie;
6. 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego poprzez brak należytej kontroli Decyzji SKO z 2021 roku pod względem zgodności z prawem, skutkującej oddaleniem skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona Decyzja SKO uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż organ nie może ograniczyć się do odmowy stwierdzenia nieważności na skutek prekluzji, tj. bez zbadania, czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną w art. 156 § 1 k.p.a., a w przypadku w którym ustali, że decyzja administracyjna obarczona jest wadą kwalifikowaną, ale upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, organ winien wydać decyzję stwierdzającą wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a; naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) tj.:
7. 1. art. 2 ust. 2 Ustawa zmieniająca k.p.a. w zw. z art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 41 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 Ustawy zmieniając k.p.a., skutkujące błędnym przyjęciem, iż 30-letni termin po upływie, którego umarza się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji liczy się od dnia wejścia do obrotu prawnego wadliwej Decyzji PRN dla m. st. Warszawy z [...] września 1967 roku, podczas, gdy:
8. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnie zakładają, że decyzja PRN dla m.st. Warszawy z 1967 roku weszła prawidłowo do obrotu prawnego, gdy została ona wydana w stosunku do błędnie oznaczonego T.S. - zmieniając mu imię na F. oraz nieżyjącej B.S. - wnioskodawczym zmarła w dniu 6 stycznia 1964 roku, a więc kilka lat przed wydaniem wyżej wspomnianej decyzji PRN.
9. b. termin wskazany w art. 2 ust. 2 Ustawy zmieniającej k.p.a. należy liczyć od dnia doręczenia decyzji, natomiast jak wynika z akt niniejszej sprawy brak jest dowodów na doręczenie prawidłowo oznaczonym stronom Decyzji PRN dla m.st. Warszawy, a w związku z tym nigdy nie rozpoczął się bieg 30-letni termin określony w art. 2 ust. 2 Ustawy zmieniającej k.p.a.
10. c. skutki prawne wejścia do obrotu decyzji mogą zaistnieć dopiero w momencie prawidłowego i skutecznego doręczenia lub ogłoszenia zgodnie z przepisami procedury administracyjnej;
11. 2. art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 Ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. z art. 4171 § 2 k.c. oraz art. 160 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnie w zakresie w jakim art. 2 ust. 2 Ustawy zmieniającej k.p.a. zamyka skarżącemu uprawnienie do drogi sądowej w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych powstałych w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej, a przez to zabezpieczenia w ten sposób jedynie interesów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, kosztem interesów obywateli pokrzywdzonych takim działaniem;
12. 3. art. 2 ust. 2 Ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 41 k.p.a. w zw. z w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. podstawie art. 121 pkt 4 k.c. przez błędną wykładnie polegającą na bezzasadnym uznaniu, że postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego o stwierdzenie nieważności Decyzji PRN dla m.st. Warszawy z 1967 roku uległo umorzeniu z mocy prawa w dniu 16 września 2021 roku z uwagi na upływ 30-letniego terminu wskazanego w art. 2 ust. 2 Ustawy zmieniającej k.p.a., biegnącego od dnia doręczenia lub ogłoszenia Decyzji PRN dla m.st. Warszawy z 1967 roku, w sposób pewny, podczas gdy bieg 30 letniego terminu wskazanego w art. 2 ust. 2 Ustawy zmieniającej k.p.a. może rozpocząć się dopiero w dacie 1 stycznia 1992 roku, tj. w dacie opublikowania uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 1991 roku, w sprawie I AZP 2/91 opublikowanej w styczniu 1992 roku, w OSNC 1992/1/3, na podstawie której dokonano wykładni prawa w sposób otwierającej drogę do wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, tj. przez 1 września 1980 roku;
13. 4. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż z uwagi na wejście wżycie ustawy zmieniającej kp.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., a w konsekwencji oddalenie skargi Skarżącego kasacyjnie na Decyzje SKO z 2021 roku, podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa prowadzi do wniosku, iż w przypadku w którym z uwagi na upływ czasu nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. organ jest uprawniony do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności, tj. w niniejszej sprawie upływ 30-lat od dnia wydania rzeczonej Decyzji PRN;
14. 5. art. 2 ust. 2 Ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. z. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r., o zmianie ustawy Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692) przez niewłaściwe zastosowanie poprzez brak rozstrzygnięcia o kwalifikowanej bezprawności Decyzji PRN, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Decyzji SKO z 2021 r., podczas, gdy organ nadzorczy umarzając postępowanie na postawie art. 2 ust. 2 Ustawy zmieniającej k.p.a. z przyczyn formalnych jest zobowiązany do oceny przesłanek materialnych uzasadniających stwierdzenie nieważności jako przesłanki rozstrzygnięcia decyzji o umorzeniu postępowania, albowiem orzeczenie to stanowić będzie prejudykat w sprawie odszkodowawczej które są celem wprowadzenia zmian wynikających z art. 2 ust. 2 Ustawy zmieniającej k.p.a.

Ponadto wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji organu II instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie solidarnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z dnia 10 lipca 2026 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca kasacyjnie wystąpiła z wnioskiem o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym: “Czy art. 2 ust. 2 ustawy z 16 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, zwana dalej: "ustawą zmieniającą") - w zakresie w jakim przewiduje umorzenie z mocy prawa postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i nie zakończonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, jest zgodny z prawem UE i nie narusza Karty Praw Podstawowych UE tj. art. 17 ust. 1 (własność) oraz 21 ust. 1 (nie dyskryminuje obywatela z uwagi na majątek), oraz art. 41 ust. 1 oraz ust. 3 (prawo do odszkodowania za bezprawie administracyjne) ?"

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej też p.p.s.a., sądowa ustawa procesowa), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, dostępny, jak i inne powołane orzeczenia na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zaznaczyć należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia.

Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie w pełni odpowiada omówionym wyżej wymaganiom p.p.s.a.

Przenosząc powyższe w realia sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna w ramach poszczególnych wielu zarzutów, w związku z przywoływanymi konkretnymi przepisami prawa, zarzuca naruszenie (s. 2–5), niekiedy nawet wielokrotnie, w szczególności: art. 156 § 1 k.p.a., art. 158 k.p.a., art. 39 k.p.a., art. 41 k.p.a. Pomimo, że każda z powyższych jednostek redakcyjnych k.p.a. obejmuje odpowiednio dalsze jednostki redakcyjne, czy to punkty (pkt) czy paragrafy (§), to środek odwoławczy zaniechał – wbrew wymogom p.p.s.a. – niezbędnego, dokładnego wskazania naruszonego przepisu prawa.

Godzi się także zwrócić uwagę, że art. 156 § 1 k.p.a., zawierający różnej natury jurydycznej przesłanki stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych umiejscowione w poszczególnych punktach art. 156 § 1 k.p.a., nie jest przepisem proceduralnym. Choć bowiem znajduje się w kodeksie postępowania administracyjnego, ma jednak charakter materialnoprawny. Z tego powodu, wskazując na ewentualnie wystąpienie konkretnej z przesłanek umiejscowionych w art. 156 § 1 k.p.a. należy – co do zasady – obligatoryjnie powiązać zaistnienie określnej przesłanki z dokładnym wskazaniem (przywołaniem) przepisów prawa, które, zdaniem autora skargi kasacyjnej, rażąco naruszała kontrolowana decyzja administracyjna, a tym samym zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1669/21). Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (zob. postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6–7, poz. 96, s. 112–115; wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10).

Podkreślić przy tym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego i należytym uzasadnieniem. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia.

Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odpowiednio odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, 17 lutego 2026 r. sygn. akt I OSK 1141/25).

Ponadto nieprecyzyjnie skonstruowany jest również wielokrotny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a w związku z przywoływanymi konkretnymi przepisami prawa (s. 2–3). Jak wiadomo prawidłowo skonstruowany zarzut ewentualnie winien być oznaczony w sposób następujący: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jednocześnie w skardze kasacyjnej (s.

4) jest niekonkretnie sformułowany zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z innymi przepisami (normami) prawa, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast środek odwoławczy nie wskazuje naruszenia konkretnej zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21).

Gołosłowny, a przez to niezasługujący na uwzględnienie był też zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawa. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy przepis ma charakter ustrojowy, określa wyłącznie w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W orzecznictwie wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowi wzorca, według którego kontrola sądu ma być wykonana, a niezadowolenie strony z wyniku tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20, 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, 9 czerwca 2022, sygn. akt II GSK 319/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga kasacyjna jest polemiką z ustaleniami Sądu I instancji. W warunkach sprawowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej, niezależnie od stwierdzonych wyżej wadliwości środka odwoławczego uniemożliwiające prawidłowe ustalenie wzorca kontroli, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta, co już wskazywano, na obu podstawach, to jednak ich treść dowodzi, że zasadniczy przedmiot sporu obejmuje głównie dwie kwestie. Po pierwsze, zastrzeżenia skarżącego kasacyjnie budzi możliwość uznania doręczenia, a w konsekwencji zaistnienia w obrocie prawnym decyzji Prezydium Rady Narodowej z 1967 r. Po drugie, skarżący kasacyjnie uważa, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. nie wyklucza zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. i wydania przez Kolegium decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1967 r. z naruszeniem prawa.

W związku z powyższym należy podkreślić, że doręczenie decyzji ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które zostaje podjęte w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (por. W. Chróścielewski, Akty kończące postępowanie, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 195–210). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, oraz z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2215/22, uznał, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję "do wiadomości", powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Nie były to przy tym skutki "pozorne". W takiej sytuacji uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne.

Z kolei w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (podobnie w wyroku NSA z dnia 13 lutego 2024r., sygn. akt I OSK 2353/20). Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12; wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1103/22; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2026r., sygn. akt I OSK 932/24, CBOSA).

W konsekwencji łącznie wydanie decyzji oraz jej doręczenie skutkuje związaniem, o którym mowa w art. 110 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16), co z kolei prowadzi do wniosku, że decyzja wywołuje skutki z chwilą jej wydania, jeżeli została doręczona (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt I OSK 81/09; wyrok NSA z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2976/14; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 734-740).

Ponadto również podkreślić, że nie każda wadliwość doręczenia decyzji stronie wyłącza wejście decyzji do obrotu prawnego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1917/11; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1201/10, CBOSA). O tym, czy w konkretnej sytuacji doszło do wejścia decyzji do obrotu prawnego, decydują okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/07). Tak więc może wejść do obrotu i wywoływać skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, oraz z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 718/12, CBOSA).

Tym samym brak dowodu doręczenia (potwierdzenia odbioru) w aktach sprawy nie powoduje automatycznie uznania nieistnienia decyzji w obrocie prawnym, nie powoduje wadliwości decyzji, ani tym bardziej kwalifikowanej wadliwości, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, w tym zgromadzone dokumenty, nie pozostawiają wątpliwości co do faktu wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego (zob. wyroki NSA z dnia: 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2817/15; 13 lutego 2024 r.; sygn. akt I OSK 2353/20; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20; 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2215/22, 4 marca 2026 r., sygn. akt I OSK 784/23, 1 lipca 2026 r. sygn. akt I OSK 1515/23).

Przenosząc powyższe w realia sprawy istotne dla niej okoliczności, jak ustalił zaskarżony wyrok, obejmują, co następuje:

1. - orzeczenie dekretowe Prezydium Rady Narodowej z dnia 15 września 1967 r. zostało ogłoszone w trybie art. 41 k.p.a., który wówczas stanowił, że w razie niemożności dokonania doręczenia w sposób wskazany w art. 39 i 40 (tj. bezpośrednio stronie) pismo składa się na okres dwóch tygodni w urzędzie pocztowym lub w biurze gromadzkiej rady narodowej (w prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla), a zawiadomienie o tym umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym wykonuje on swoje czynności zarobkowe, albo na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu;
2. - ogłoszenie o wydaniu orzeczenia zostało wywieszone w dniu 23 września 1967 r. w budynku Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy przy ul [...] oraz w miejscu stanowiącym własność B.S. i spadkobierców F.S.;
3. - decyzją Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 9 listopada 1967 r. nieruchomość przy ul. [...] została przekazana Z. w Warszawie;
4. - postanowieniem z dnia 9 grudnia 1967 r. Państwowe Biuro Notarialne urządziło zbiór dokumentów nr [...] dla nieruchomości położonej przy ul [...] i złożyło do niego prawomocne orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1967 r.;
5. - datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a. w przedmiotowej sprawie 3 września 2021 r.).

Tym samym, zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, że zestawiając więc datę doręczenia kwestionowanego orzeczenie dekretowego z 1967 r. (najpóźniej nastąpiło to 9 grudnia 1967 r.) oraz datę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (3 września 2021 r.) wynika, że upłynęło już blisko 55 lat od dnia doręczenia tej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z 1967 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w o ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.).

Nie można też, wbrew zapatrywaniu skargi kasacyjnej, zaaprobować zarzutów zmierzających do wskazania wad postępowania dekretowego, zakończonego kwestionowanym orzeczeniem z 1967 r. W niniejszej sprawie kontroli Sądu I instancji nie podlegała bowiem legalność orzeczenia dekretowego, lecz tylko umorzenie postępowania nieważnościowego z uwagi na wejście w życie przepisów ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem w tym postępowaniu nie mogły podlegać ocenie kwestie związane z prawidłowością zastosowania przez organ trybu doręczenia decyzji przez ogłoszenie oraz prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.

Uprawnione wobec tego pozostaje stanowisko Sądu I instancji, że całokształt zebranej w sprawie dokumentacji w dostateczny sposób potwierdza fakt doręczenia kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 1967 r. i zastosowania w niniejszych realiach sprawy art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a

Niezasadne jest – wyrażone w zarzutach skargi kasacyjnej – stanowisko skarżącego, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. nie wyklucza zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. i wydania przez Kolegium decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Prezydium Rady Narodowej z 1967 r. z naruszeniem prawa. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach.

Unormowania prawne przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego, dają podstawę do wyróżnienia dwóch podstawowych rodzajów spraw administracyjnych: sprawy administracyjnej materialnej i sprawy administracyjnej procesowej. Sprawy administracyjne materialne to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym w prawie procesowym, w formie decyzji administracyjnej (czasem postanowienia), autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej (postanowienia lub skutku milczącego załatwienia sprawy) oraz określone konsekwencje owej wadliwości, a także regulującej przypadki, w których możliwa jest zmiana lub uchylenie prawidłowej decyzji ostatecznej.

Sprawa administracyjna procesowa jest powiązania ze sprawą administracyjną materialną, bowiem jej byt prawny jest uzależniony od rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy administracyjnej materialnej. Zróżnicowanie przedmiotu postępowania administracyjnego ze względu na rodzaj spraw administracyjnych jest podstawą do unormowania przepisami k.p.a. dwóch rodzajów postępowania administracyjnego: postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. W oparciu o art. 1 pkt 1 k.p.a. należy wskazać, że przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa indywidualna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa indywidualna procesowa. W zakresie sprawy indywidualnej procesowej mieszczą się: sprawa wznowienia postępowania administracyjnego, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 151 k.p.a.; sprawa stwierdzenia nieważności decyzji, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 158 k.p.a.; sprawa uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej nietworzącej praw dla strony, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 154 k.p.a.; sprawa uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej tworzącej prawa dla strony, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 155 k.p.a.; sprawa uchylenia lub zmiany decyzji w stanie wyższej konieczności, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 161 k.p.a.; sprawa wygaszenia mocy prawnej decyzji, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 162 § 1 k.p.a. oraz sprawa uchylenia decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 162 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 4 marca 2026 r. sygn. akt I OSK 784/23; por. B. Adamiak, Relacje pomiędzy nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 237–238).

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy w dniu 3 września 2021r. skarżący wystąpił do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia) Prezydium Rady Narodowej z 1967 r. Przepisy k.p.a. nie przewidują sprawy indywidualnej procesowej w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia (decyzji) z naruszeniem prawa. Jakkolwiek możliwość wydania orzeczenia takiej treści przewiduje art. 158 § 2 k.p.a., to jednak następuje to w ramach postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej procesowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to bowiem rozstrzygnięcie podejmowane w sytuacji, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., czyli zaistnienia przesłanek negatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie prawnym niedopuszczalne jest swoiste "wydrążenie" ze sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji odrębnej sprawy o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa (I OSK 784/23).

Sąd kasacyjny wskazuje nadto, co wzmiankuje również strona, że wnioskiem z dnia 28 grudnia 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W przypadku uznania przez TK w sprawie sygn. akt K 2/22, niezgodności ww. przepisu z objętymi wnioskiem RPO wzorcami konstytucyjnymi, strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania (art. 145a k.p.a.).

Zauważyć także należy, że celem wprowadzonego nowelizacją k.p.a. przedmiotowego rozwiązania prawnego, jak wynika z treści uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Orzeczeniem tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu Trybunał wywiódł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Wskazał przy tym, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać.

Trybunał zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, a zatem także możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał argumentował, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego, a obowiązkiem ustawodawcy jest kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna, a pozorność taka wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa.

Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z uwagi na powyższe, w okolicznościach sprawy gdzie wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego z dnia [...] września 1967 r. złożono w dniu 3 września 2021 r., a więc już po uchwaleniu przedmiotowych regulacji w dniu 11 sierpnia 2021 r., należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzenie regulacji ograniczającej możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jako pozytywne i wynikające z omówionego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków polegających na ograniczeniu w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała Sądu Najwyższego z 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności.

Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 57/23, z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1827/22, z 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2052/22, z 21 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2074/22, z 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2214/22, z 12 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2499/20, z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2282/22, z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2215/22, z 7 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2475/22, 30 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 2495/23 czy 30 września 2025r. sygn. akt I OSK 991/23).

W świetle przedstawionych rozważań oraz w odniesieniu do sformułowanego wniosku o zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE – skład orzekający w okolicznościach sprawy nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, gdyż nie jest potrzebny do rozstrzygnięcia sprawy. Przywoływana praktyka orzecznicza w zakresie art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. jest jednoznacznie ugruntowana oraz konsekwentna (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt I GNP 1/23. Por. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Redakcja naukowa A. Wróbel. Tom III (art. 233–358) pod redakcją D. Kornobis–Romanowskiej, J. Łacny, Warszawa 2012, s. 391–395; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 681–686).

Tym samym, zrealizowana przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna pozwala stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia przepisów prawa wskazywanych w skardze kasacyjnej. Część zarzutów została nieprawidłowo skonstruowana. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli w następstwie wniesienia skargi na decyzję Kolegium z 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione i zasadnie został zastosowany art. 151 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.