Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2101/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), oddalił skargę J. T. (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") z 9 czerwca 2022 r. nr DO3.7611.236.2019.OC w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 45 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168 ze zm., dalej: "k.p.a.") - w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 stycznia 1973 r. - przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja z 10 stycznia 1973 r. została skutecznie doręczona, albowiem została wywieszona na tablicy ogłoszeń Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], podczas gdy tryb doręczenia ogłoszenia przez publiczne obwieszczenie nie mógł znaleźć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem nie zostały spełnione ustawowe przesłanki uprawniające do zastosowania tego trybu doręczenia;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 25 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 stycznia 1973 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że podmioty wymienione w rozdzielniku decyzji z 10 stycznia 1973 r., tj.[...], były stronami postępowania administracyjnego, a w konsekwencji doręczenie wskazanym podmiotom decyzji administracyjnej nastąpiło skutecznie, gdy tymczasem zarówno [...], a także [...] nie były stronami postępowania administracyjnego o znaku GKM-YII/632/503/72 w świetle przepisu art. 25 k.p.a, albowiem postępowanie nie dotyczyło ich interesu prawnego lub obowiązku, zaś decyzja z 10 stycznia 1973 roku została im doręczona wyłącznie informacyjnie;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 stycznia 1973 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istotna dla sprawy okoliczności, tj. wadliwe doręczenie decyzji administracyjnej S. M., a więc byłemu pełnomocnikowi zmarłej strony postępowania – J. R. (zmarła dnia 30 marca 1960 r.), nie może znaleźć zastosowania w sprawie i wywołać zamierzonego skutku, albowiem przedmiotowa decyzja została rzekomo prawidłowo doręczona innym stronom postępowania, choć dokonanie prawidłowych ustaleń w stanie faktycznym sprawy prowadzi do wniosków zgoła odmiennych;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 90 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 45 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym 10 stycznia 1973 r. - przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja z 10 stycznia 1973 r. mogła zostać skutecznie doręczona spadkobierczyni J. R. w drodze publicznego obwieszczenia, podczas gdy organ administracji publicznej, wiedząc o śmierci strony postępowania (J. R.), nie znając imienia i nazwiska spadkobierczyni, lecz posiadając wiedzę o jej miejscu zamieszkania, obowiązany był zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne, o znaku GKM-VII/632/503/72, w celu odnalezienia i poinformowania spadkobierczyni J. R. o toczącym się postępowaniu administracyjnym, zaś wydaną w sprawie decyzję administracyjną doręczyć bezpośrednio spadkobierczyni J. R.;
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (D. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizująca") przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że norma prawna wynikająca ze wspomnianego przepisu prawnego, nakazująca umarzać będące w toku postępowania administracyjne prowadzone wobec decyzji administracyjnych od których doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat, znajduje zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny winien skłonić Sąd do przyjęcia, że norma prawna odkodowana z przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie może znaleźć zastosowania (błąd subsumpcji);
- 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej - polegający na nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd, że dokonana z dniem 16 września 2021 r. nowelizacja przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepis intertemporalny nakazujący umarzanie z mocy prawa pozostających w toku postępowań administracyjnych skierowanych wobec decyzji administracyjnych wydanych przed więcej niż 30 laty jest zgodny z wartościami konstytucyjnymi, zwłaszcza z zasadą proporcjonalności, zasadą lojalności państwa wobec obywateli, zasadą ochrony praw słusznie nabytych, zasadą poszanowania interesów w toku, prawem do sądu czy prawem do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.
W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej (środku zaskarżania) przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.).
Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16; 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 466/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Odnośnie do skargi kasacyjnej należy wskazać, że sposób skonstruowania części zarzutów kasacyjnych polegał w istocie na tworzeniu niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania na czym konkretnie polega naruszenie każdej z tych norm. Wprawdzie jest możliwe, że kilka przepisów tworzy określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona (pogląd ten wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, zob. wyroki z dnia: 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 797/10; 13 września 2011 r., sygn. akt II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1434/21, 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 89/23, źródło CBOSA).
Zarzuty skonstruowane w sposób przyjęty w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie każą jedynie domyślać się, jaka norma prawna wynika z powołanych przepisów, co w rezultacie uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do każdego z nich.
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA, por. także J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 650–669).
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżoną decyzją z 9 czerwca 2022 r. Minister po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 9 sierpnia 2012 r. nr 1326/2012 odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z 10 stycznia 1973 r. nr GMK-VII/632/503/72 pozostawiającej bez uwzględnienia wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy [...] hip.[...] - uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i umorzył postępowanie administracyjne.
Podstawą umorzenia postępowania nadzorczego prowadzonego przed Ministra było stwierdzenie zaistnienia w sprawie okoliczności, o których stanowi art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Stosownie do jego treści postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Minister uznał bowiem, że w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki określone w powołanym przepisie. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z 10 stycznia 1973 r. zostało bowiem wszczęte 23 października 2008 r. (art. 61 § 3 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.), a zatem po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tego orzeczenia i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest przed dniem 16 września 2021 r., a z oceną tą następnie zgodził się Sąd I instancji, który oddalił wniesioną skargę.
Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Kwestiami spornymi w rozpoznawanej sprawie są po pierwsze prawidłowość umorzenia, na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., przez Ministra postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w ocenie Skarżącej kasacyjnie, nie doszło do spełnienia przesłanki "doręczenia lub ogłoszenia" orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 10 stycznia 1973 r. Drugą kwestią jest natomiast konstytucyjność przyjętych w ustawie nowelizującej k.p.a. rozwiązań. Zarzuty w tym zakresie koncentrują się bowiem na wykazywaniu sprzeczności norm prawnych ustanowionych w art. 2 ust. 2 tej ustawy z aksjologią konstytucyjną, a w szczególności z zasadą ochrony praw słusznie nabytych, zasadą poszanowania interesów w toku, prawem do sądu czy prawem do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w ocenie Skarżącej, naruszył Sąd
I instancji. Zatem nie sprecyzowany został zarzut, nie przytoczono właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiono ustalenie granic zaskarżenia.
Przede wszystkim za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do kwestii braku prawidłowego zbadania przez Sąd I instancji czy rzeczywiście doszło do spełnienia przesłanki "doręczenia lub ogłoszenia decyzji" orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 10 stycznia 1973 r. Odpis kwestionowanego orzeczenia został wysłany m.in. do S. M. - pełnomocnika J. R., która zmarła w 1960 r. a więc znacznie przed wydaniem decyzji. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że śmierć strony skutkuje co do zasady wygaśnięciem pełnomocnictwa, a zatem doręczenie jej odpisu orzeczenia nie jest skuteczne i w tym wypadku Skarżąca ma rację.
Tym samym nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Jednakże Sąd I instancji właściwie podniósł iż, umknęło uwadze Skarżącej, że po pierwsze warunkiem wejścia do obrotu prawnego decyzji jest doręczenie choćby jednej ze stron postępowania, po drugie przepisy ustawy nowelizującej nie wskazują komu decyzja ma być doręczona a po trzecie z adnotacji na decyzji wynika, że miała być ona wywieszona na tablicy ogłoszeń co ma znaczenie gdyż w przepisie mowa jest o "doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji" (k. 15 akt adm.).
Ponadto na decyzji znajduje się klauzula prawomocności z 30 kwietnia 1973 r. Oznacza to, że wprowadzając przepisy nowelizujące ustawodawca tak w istocie skoncentrował się na wejściu decyzji do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie. Tym samym, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż skoro decyzja została ogłoszona na tablicy ogłoszeń urzędu, a taką formę dopuszczały przepisy – art. 49 k.p.a., należy przyjąć, że decyzja została skutecznie doręczona. W tym wypadku skutek doręczenia przez ogłoszenia dotyczył następców prawnych zmarłej strony.
Tym samym nie doszło do naruszenia art. 45 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepisy ustawy nowelizującej wskazywały nie tylko na doręczenia ale i ogłoszenia. Skoro na decyzji umieszczono informację o konieczności ogłoszenia to nawet brak informacji, w jakim okresie miało to miejsce nie czyni zasadnymi zarzutów o braku podstaw do umorzenia. Po tak długim okresie czasu, jak wskazał Sąd I instancji, oczywistym jest, że niektóre z dokumentów mogły zaginąć a ich brak w aktach sprawy nie może być poczytany na korzyść strony.
Także niezasadnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 25 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności akta własnościowe i jak i treść decyzji z 10 stycznia 1973 r. wskazuje, że została ona doręczona także innym stronom postępowania, tj.[...], a także [...]. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła natomiast żadnych dowodów na okoliczność, że podmioty wymienione w rozdzielniku decyzji nie były stronami postępowania administracyjnego, a w konsekwencji doręczenie wskazanym podmiotom decyzji administracyjnej nie nastąpiło skutecznie. Również nie zostało wykazane, że postępowanie administracyjne o znaku GKM-VII/632/503/72 nie dotyczyło ich interesu prawnego lub obowiązku, zaś decyzja z 10 stycznia 1973 r. została im doręczona wyłącznie informacyjnie.
Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że okoliczność wadliwego doręczenia odpisu decyzji pełnomocnikowi osoby zmarłej, choć istotna, i znana organowi wydającemu ówcześnie decyzję, w świetle przepisów ustawy nowelizującej i warunków jakie muszą być spełnione aby doszło do umorzenia postępowania z mocy prawa, nie ma istotnego znaczenia w sprawie ponieważ decyzja została ogłoszona i doręczona innym stronom, co w świetle art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej skutkuje umorzeniem postępowania. Wbrew temu co wywodzi skarga organ wiedział o śmierci strony o czym świadczy informacja na decyzji o skierowaniu jej do spadkobierców zmarłej. Ma rację Skarżąca, że kwestia doręczenia dotyczy doręczania zgodnie z przepisami k.p.a., lecz błędnie wywodzi, że takie skuteczne doręczenie nie nastąpiło.
Tym samym nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 90 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 45 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Umorzenie postępowania ma charakter formalny co oznacza, że ani organ ani sąd nie bada sprawy merytorycznie a więc pod kątem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności. Czyni to nieskutecznymi zarzuty skargi co do niezgodności z prawem decyzji z 10 stycznia 1973 r. gdyż upływ czasu od wydania decyzji uniemożliwia tę ocenę.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły znaleźć uzasadniania i jako takie podlegały oddaleniu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.