Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA lub sąd) wyrokiem z 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt I SA/Łd 357/24, oddalił skargę C. (...) Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: SKO) z 5 kwietnia 2024 r. nr Ko.492.37.2023 w przedmiocie określenia wysokości dotacji do zwrotu.
Skargę kasacyjną od wyroku wniosła spółka, skarżąc go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o art. 173 § 1, art. 176 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), zarzucono naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 38 § 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526; dalej: usp) w zw. z art. 268a kpa poprzez ich nieprawidłową wykładnię przez sąd w postaci treści upoważnienia z 20 maja 2021 r. znal ONI.077.46.2021 udzielonego przez Starostę Radomszczańskiego Wicestaroście Powiatu M. L.j do wydawania w imieniu organu decyzji administracyjnych a następnie przyjęcie, iż punkt 1 upoważnienia należy rozumieć jako upoważnienie Wicestarosty do podpisywania decyzji w obecności Starosty zaś punkt 2 pod nieobecność Starosty, co z kolei miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji gdy prawidłowa ocena treści upoważnienia winna prowadzić do wniosku, iż decyzję podpisała osoba nieupoważniona, a także poprzez uznanie, iż załączniki do decyzji stanowiące jej integralna część nie wymagają podpisu;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez sąd naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania, pomimo niepodjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy zarówno przez organ I jak i II instancji, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, w szczególności w zw. z art. 75 § 1 kpa poprzez bezpodstawne uznanie przez sąd, iż kopie listy obecności wykazujące uczestnictwo uczniów w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych nie posiadają mocy dowodowej, czym w sposób bezpodstawny sąd ograniczył dopuszczalny w postępowaniu administracyjnym krąg możliwych do dopuszczenia dowodów, tym samym naruszając prawo skarżącej do rzetelnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę decyzji, co skutkowało tym, że sąd nie uwzględnił skargi;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 i art. 11 kpa, poprzez jego niezastosowanie przez sąd i niestwierdzeniu naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania, pomimo prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie przez organy w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek przez organ administracji publicznej, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i jedynie ogólnikowe wskazanie podstawy wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji;
- 4. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 kpa, poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez sąd naruszenia zasady dwuinstancyjności, pomimo, iż organ II instancji bezkrytycznie przyjął stanowisko organu I instancji, co skutkować winno zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego orzeczenia;
- 5. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1400; dalej: ufzo) poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie przez sąd, że skarżąca wydatkowała dotacje niezgodnie z przeznaczeniem;
- 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 252 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U 2023, poz. 1270 ze zm.; dalej: ufp) w zw. z art. 130 § 1 kpa, poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez sąd, że termin naliczania odsetek od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości rozpoczyna się z dniem 8 czerwca 2022 r. w sytuacji, gdy z przywołanych przepisów wynika, że w odniesieniu do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu należności, który z kolei określony został na 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, że dotacja faktycznie pobrana została w nadmiernej wysokości, przy czym stwierdzenie tych okoliczności nastąpić może wyłącznie w drodze wykonalnej decyzji administracyjnej, którego to przymiotu skarżona decyzja nie posiada, a zatem wskazany termin nie rozpoczął jeszcze swego biegu.
Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
SKO odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożyło.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.
Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 ppsa wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, pozostałe cytowane wyroki tamże; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Warszawa 2024, s. 650-669).
Przypomnieć należy, że spór w sprawie dotyczy określenia przez organ i żądania zwrotu od skarżącej dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości, a także wydatkowej niezgodnie z przeznaczeniem za 2019 i 2020 r. Przyczynami tego było zawyżenia liczby słuchaczy i rozliczenie z dotacji wydatków niekwalifikowalnych.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej, według kolejności ich sformułowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one niezasadne.
W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 kpa w zw. z art. 38 § 2 usp w zw. z art. 268a kpa poprzez ich nieprawidłową wykładnię dotyczącą upoważnienia z 20 maja 2021 r. udzielonego przez Starostę Radomszczańskiego Wicestaroście Powiatu M. L. do wydawania w imieniu organu decyzji administracyjnych a następnie przyjęcie, że punkt 1 upoważnienia należy rozumieć jako upoważnienie Wicestarosty do podpisywania decyzji w obecności Starosty zaś punkt 2 pod nieobecność Starosty, w sytuacji gdy prawidłowa ocena treści upoważnienia winna prowadzić do wniosku, iż decyzję podpisała osoba nieupoważniona, a także poprzez uznanie, iż załączniki do decyzji stanowiące jej integralna część nie wymagają podpisu.
Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 usp – w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. W myśl ust. 2 – Starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1.
Z powyższego wynika, że podpisanie decyzji przez Wicestarostę jest prawnie dopuszczalne. Wicestarosta nie staje się przez to odrębnym organem ale działa jako osoba upoważniona, a decyzja jest decyzją wydaną w imieniu Starosty.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że treść punktu 1 upoważnienia z 20 maja 2021 r., jest wystarczająco szeroka, żeby objąć decyzję z 29 sierpnia 2023 r. Kluczowe jest bowiem sformułowanie - "(...) upoważniam Panią do załatwiania w moim imieniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, włącznie z prawem wydawania decyzji administracyjnych (...)". Skoro nie ma w dalszej części upoważnienia z 20 maja 2021 r. jakiegoś konkretnego ograniczenia przedmiotowego, to punkt 1 obejmuje rodzajowo decyzję w sprawie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości do zwrotu do budżetu powiatu.
Jednocześnie podkreślić należy, że obecność Starosty nie odbiera Wicestaroście upoważnienia. Wynika to z tego, że art. 38 ust. 2 usp nie mówi "w przypadku nieobecności starosty" lecz: "Starosta może upoważnić wicestarostę (...) do wydawania w jego imieniu decyzji (...)".
Zatem punkt 1 nie powinien być rozumiany jako upoważnienie aktywujące się tylko wtedy, gdy Starosta jest obecny ani odwrotnie. Z samego przepisu nie wynika żadna zależność upoważnienia od fizycznej obecności Starosty. Dlatego jeżeli punkt 1 jest stałym upoważnieniem, Wicestarosta może na jego podstawie podpisać decyzję zarówno podczas obecności, jak i nieobecności Starosty, oczywiście w zakresie udzielonego upoważnienia.
Natomiast punkt 2 można traktować jako dodatkową regulację na czas nieobecności, jak to przyjął WSA w zaskarżonym wyroku. Zauważyć należy, że punkt 2 powtarza w zasadzie zakres punktu 1, nie wynika z niego, że w okresie nieobecności zakres upoważnienia jest szerszy.
Z kolei sam fakt, że Wicestarosta podpisał decyzję elektronicznie swoim imieniem i nazwiskiem, nie powoduje, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ. W sytuacji, gdy podpis rzeczywiście pochodził od Wicestarosty, upoważnienie obowiązywało, a sprawa mieściła się w zakresie upoważnienia, co odpowiada treści art. 107 § 1 pkt 8 kpa.
W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 kpa poprzez niepodjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez bezpodstawne uznanie, iż kopie listy obecności wykazujące uczestnictwo uczniów w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych nie posiadają mocy dowodowej.
Nie są to zarzuty usprawiedliwione.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że argumentacja skargi kasacyjnej nie odpowiada rzeczywistej podstawie rozstrzygnięcia WSA. Skarżąca wywodzi, że sąd bezpodstawnie uznał, że kopie list obecności nie posiadają mocy dowodowej, a tym samym ograniczył dopuszczalny w postępowaniu administracyjnym katalog środków dowodowych. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zasadniczą podstawą rozstrzygnięcia był art. 26 ust. 2 i 3 ufzo.
WSA nie zakwestionował zatem co do zasady dopuszczalności dokumentów w postaci kopii jako środków dowodowych, lecz dokonał oceny, czy przedstawione listy obecności pozwalały na wykazanie ustawowej przesłanki warunkującej otrzymanie dotacji. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 26 ust. 3 ufzo uczestnictwo ucznia w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych potwierdza się jego własnoręcznym i czytelnym podpisem na liście obecności.
Tym samym celem stanowiska WSA nie było stwierdzenie, że kopia dokumentu jest z istoty pozbawiona waloru dowodowego, lecz stwierdzenie, że dokumentacja przedstawiona przez skarżącą nie wykazywała spełnienia materialnoprawnej przesłanki określonej w art. 26 ust. 2 i 3 ufzo. WSA wskazał bowiem na konkretne braki w listach obecności, w szczególności brak podpisów oraz występowanie podpisów nieczytelnych, i wyjaśnił, dlaczego okoliczności te uniemożliwiają uznanie, że ustawowy wymóg został spełniony.
Tak więc argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa tej zasadniczej konkluzji. Skarżąca nie wskazuje, jakie konkretne ustalenia faktyczne dotyczące braku lub nieczytelności podpisów zostały dokonane z naruszeniem art. 7 lub art. 77 § 1 kpa, jakiego konkretnego dowodu organy nie przeprowadziły lub nie rozpatrzyły oraz w jaki sposób przeprowadzenie tego dowodu mogło doprowadzić do odmiennego ustalenia, że uczniowie potwierdzili swoje uczestnictwo w zajęciach w sposób wymagany przez art. 26 ust. 3 ufzo. Samo zaś przekonanie skarżącej, że przedłożone kopie list obecności powinny zostać ocenione odmiennie, nie jest wystarczające do wykazania naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy również podkreślić, że art. 75 § 1 kpa określa dopuszczalne środki dowodowe, nie zaś treść materialnoprawnych przesłanek uzyskania określonego świadczenia publicznoprawnego. Nie może on zatem prowadzić do pominięcia wymogu wynikającego wprost z art. 26 ust. 3 ufzo, zgodnie z którym uczestnictwo ucznia potwierdza się własnoręcznym i czytelnym podpisem na liście obecności.
Co szczególnie istotne, skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 ani art. 26 ust. 3 ufzo. Nie podważa zatem przyjętej przez WSA wykładni tych przepisów, w szczególności stanowiska, że własnoręczny i czytelny podpis stanowi ustawowo wymagany sposób potwierdzenia uczestnictwa ucznia w zajęciach.
W konsekwencji zarzut dotyczący art. 75 § 1 kpa nie może prowadzić do podważenia zasadniczej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że WSA szczegółowo odniósł się do znaczenia zmiany art. 26 ust. 3 ufzo, polegającej od 1 stycznia 2019 r. na dodaniu wymogu "czytelności" podpisu, oraz wyjaśnił znaczenie tego wymogu dla możliwości zweryfikowania faktycznego uczestnictwa ucznia w zajęciach. Skarga kasacyjna nie podejmuje rzeczowej polemiki z tym wywodem.
W konsekwencji zarzut nr 2 nie wykazuje uchybienia, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
W punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 i art. 11 kpa, poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez WSA naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania.
Nie jest to zarzut zasadny.
Zarzut ten ma charakter ogólnikowy i nie wskazuje konkretnego uchybienia WSA ani organów administracji, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca ogranicza się do twierdzenia, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz że organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Nie wskazuje jednak, jakie konkretnie okoliczności faktyczne lub prawne nie zostały wyjaśnione, jakie argumenty strony zostały pominięte ani z jakiego powodu uchybienia te mogły doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy.
Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA dokonał szczegółowej analizy podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ustalonego stanu faktycznego, w szczególności w zakresie przesłanek wynikających z art. 26 ust. 2 i 3 ufzo. Sąd odniósł się również do sposobu dokumentowania uczestnictwa uczniów w zajęciach oraz do przyczyn, dla których określone listy obecności nie mogły potwierdzać spełnienia ustawowego warunku. Sama odmienna ocena strony co do prawidłowości postępowania organów nie stanowi jeszcze wykazania naruszenia art. 8 lub art. 11 kpa.
Podkreślić należy, że omawiany zarzut nie spełnia zatem funkcji podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, ponieważ nie wykazuje konkretnego naruszenia przepisów postępowania oraz jego istotnego wpływu na wynik sprawy.
W punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 kpa poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez sąd naruszenia zasady dwuinstancyjności.
Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.
Skarżąca utożsamia bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności z faktem, że organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji. Takie stanowisko jest jednak zbyt daleko idące. Samo wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia zgodnego z rozstrzygnięciem organu I instancji nie świadczy jeszcze o naruszeniu art. 15 kpa. Dla wykazania naruszenia zasady dwuinstancyjności konieczne byłoby wskazanie, że organ odwoławczy nie przeprowadził rzeczywistej kontroli decyzji organu I instancji, nie rozpoznał zarzutów odwołania albo ograniczył się do mechanicznego powtórzenia stanowiska organu I instancji. Skarżąca nie wskazuje jednak konkretnych zarzutów odwołania, do których organ II instancji miał się nie odnieść, ani nie wykazuje, aby organ ten zaniechał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zarzut sprowadza się zatem do polemiki z wynikiem postępowania odwoławczego, a nie do wykazania naruszenia zasady dwuinstancyjności.
Co istotne, także w tym przypadku skarżąca nie wykazuje, w jaki sposób ewentualne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystarcza samo twierdzenie, że organ II instancji "bezkrytycznie" zaakceptował stanowisko organu I instancji. Dlatego zarzut naruszenia art. 15 kpa należy uznać za niewykazany.
W punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 ufzo przez jego nieprawidłową wykładnię.
Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony, ponieważ nie spełnia w istocie wymogu należytego uzasadnienia podstawy kasacyjnej.
Skarżąca nie wskazuje bowiem, na czym konkretnie miałaby polegać błędna wykładnia art. 35 ust. 1 ufzo. Nie przedstawia znaczenia tego przepisu, które – jej zdaniem – przyjął WSA, nie wskazuje, dlaczego przyjęta przez sąd wykładnia jest nieprawidłowa, ani nie przedstawia sposobu, w jaki przepis ten powinien być prawidłowo rozumiany. Natomiast samo stwierdzenie, że w konsekwencji zastosowania art. 35 ust. 1 ufzo sąd uznał wydatkowanie dotacji za niezgodne z przeznaczeniem, stanowi jedynie polemikę z rozstrzygnięciem, nie zaś uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego.
Należy przy tym podkreślić, że zasadniczą podstawą rozstrzygnięcia WSA nie była samodzielna wykładnia art. 35 ust. 1 ufzo, lecz uprzednie ustalenie, na gruncie art. 26 ust. 2 i 3 ufzo, że nie zostały wykazane przesłanki uzasadniające otrzymanie dotacji na określonych uczniów. To właśnie art. 26 ust. 2 i 3 ufzo określał w rozpoznawanej sprawie przesłankę uczestnictwa ucznia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć oraz sposób potwierdzenia tego uczestnictwa. WSA szczegółowo wyjaśnił znaczenie tych regulacji, w tym znaczenie wymogu własnoręcznego i czytelnego podpisu na liście obecności.
Tymczasem skarga kasacyjna – jak zauważono wyżej - nie zawiera zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 ani art. 26 ust. 3 ufzo. Skarżąca nie kwestionuje zatem zasadniczej normy materialnoprawnej, na której WSA oparł ocenę, że określone osoby nie mogły zostać uwzględnione jako uczniowie spełniający ustawowy warunek otrzymania dotacji.
W tym zakresie szczególne znaczenie ma – wskazany na wstępie motywów – art. 183 § 1 ppsa, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z wyjątkiem nieważności postępowania. Oznacza to, że skoro skarżąca nie sformułowała zarzutu dotyczącego art. 26 ust. 2 i 3 ufzo, NSA nie jest obowiązany, ani co do zasady uprawniony, do zastępowania strony w formułowaniu i uzasadnianiu niepodniesionej podstawy kasacyjnej.
W konsekwencji zarzut dotyczący art. 35 ust. 1 ufzo nie podważa zasadniczej podstawy rozstrzygnięcia WSA. Nawet bowiem skuteczne zakwestionowanie sposobu zastosowania art. 35 ust. 1 ufzo nie byłoby wystarczające do podważenia wyroku, jeżeli pozostaje niezakwestionowana podstawa rozstrzygnięcia wynikająca z art. 26 ust. 2 i 3 ufzo.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że art. 35 ust. 1 ufzo reguluje przeznaczenie dotacji i zakres zadań, których realizację dotacja ma dofinansowywać, a art. 26 ust. 2 i 3 ufzo określa szczególną przesłankę otrzymania dotacji na uczniów szkół, o których mowa w tym przepisie. Przepisy te pełnią zatem w analizowanym mechanizmie prawnym różne funkcje.
W rezultacie zarzut nr 5 nie wykazuje ani błędnej wykładni art. 35 ust. 1 ufzo, ani takiego naruszenia prawa materialnego, które mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 252 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 ufp w zw. z art. 130 § 1 kpa, poprzez nieprawidłowe przyjęcie terminu naliczania odsetek od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.
Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.
Przede wszystkim wskazać należy, że w tym przedmiocie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wielokrotnie (p. np. wyroki NSA: z 28 lutego 2024 r. sygn. I GSK 1040/20, I GSK 1039/20, I GSK 945/20, I GSK 944/20; z 2 lipca 2026 r. sygn. akt I GSK 1795/25; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający pogląd zawarty w tych wyrokach przyjmuje za własny.
Odnoszą się zatem do zarzutu naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ufp i dokonanego przez WSA ustalenia w przedmiocie rozpoczęcia biegu terminu do naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego (zapoznanie z protokołem kontroli). To przyjmuje się, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny. Jest to decyzja określająca (a nie ustalająca) należność przypadającą do zwrotu. Jest tak z tego względu, że to podmiot występujący o dotację dokonuje wykazania podstaw obliczenia i przyznania należności, organ zaś uprawniony jest do jej weryfikacji. To z kolei oznacza, że decyzja określająca należność z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie tworzy zobowiązania do zwrotu dotacji, a jedynie stwierdza fakt pobrania (uzyskania) dotacji w wysokości wyższej niż należna.
W kontekście tych ustaleń słuszne są ustalenia WSA, że w świetle dyspozycji art. 252 ust. 6 w zw. z ust. 1 tej regulacji ufp dniem, od którego nalicza się odsetki od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jest dzień następujący po dniu terminu jej zwrotu (oznaczony jako 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności). Stwierdzenie natomiast okoliczności, że w sprawie doszło do pobrania dotacji w wysokości wyższej niż wynikająca z obowiązujących przepisów oświatowych nastąpiło z momentem zapoznania się z protokołem kontroli, który ten fakt stwierdzał.
Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie wskazane zarzuty nie dają podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej