Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2212/24 oddalił skargę I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 maja 2024 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.
Od powyżej wskazanego wyroku Sądu pierwszej instancji skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie, a to: art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm) – dalej jako: "u.f.p." i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej – przez jego niewłaściwe zastosowanie, które w okolicznościach niniejszej sprawy polegało na przyjęciu, że podlega zwrotowi dotacja wypłacona skarżącej w wysokości ustalonej przez sam organ dotujący, mimo że wskaźniki służące do jej obliczania opierały się na rzetelnie podanych przez skarżącą danych o liczbie uczniów i nigdy nie podlegały skorygowaniu.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie naruszenia zasady zaufania do organu dotującego, co polegało na całkowitym przerzuceniu na stronę skutków błędów interpretacyjnych i obliczeniowych odnośnie do kwoty dotacji za rok 2020.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania wraz z pozostawieniem temu Sądowi orzeczenia o kosztach postępowania z instancje kasacyjną, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu w punkcie 1 i 2 wraz z zasądzeniem kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pismem procesowym z dnia 26 maja 2026 r. skarżąca złożyła wniosek o rozważenie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "Czy art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o finansach publicznych – w zakresie, w jakim przepisy te przewidują obowiązek zwrotu dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych również w przypadku, gdy nienależne pobranie lub pobranie w nadmiernej wysokości nastąpiło z przyczyn lezących po stronie jednostki samorządu terytorialnego, i o ile nienależne pobranie lub pobranie w nadmiernej wysokości zostało stwierdzone już po dokonaniu wydatku na te cele, na które dotacja została przekazana – jest zgodny z art. 2 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji?".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Za podstawę zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą zostać naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie.
Należy zatem wskazać w skardze kasacyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wykazać istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, w której zarzuty objęte art. 174 p.p.s.a. są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. Fachowo sporządzona skarga kasacyjna oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. musi zawierać zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami postępowania, które mają zastosowanie w sprawie administracyjnej. W przypadku zarzutu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który może zostać podniesiony w skardze kasacyjnej wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. musi on zostać powiązany z przepisami postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym.
Powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego przez wojewódzki sąd administracyjny tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bez tego powiązania nie może być prawnie skuteczne, podobnie jak i powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonych tylko przepisów postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym bez powiązania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Chyba, że na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).
Przepisy postępowania, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej to przepisy: p.p.s.a., ufp, kpa i niektóre przepisy ustawy Ordynacja podatkowa.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia zasady zaufania do organu dotującego, co polegało na całkowitym przerzuceniu na stronę skutków błędów interpretacyjnych i obliczeniowych odnośnie do kwoty dotacji za rok 2019.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję ostateczną nie stwierdził naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a odnosząc się do jednego z zarzutów skargi przedstawił następującą ocenę prawną: " (...) w tej sprawie nie można mówić o naruszeniu przez organ art. 8 § 1 k.p.a., gdyż działał on w granicach i na podstawie norm prawnych mających w sprawie zastosowanie." Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 § 1 kpa w istocie jest ponownie kierowany wobec decyzji ostatecznej. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie zarzucono naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 kpa i nie uzasadniono, na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. przez wojewódzki sąd administracyjny.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Podstawą prawną decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 maja 2024 r. jest art. 252 ust.
1) pkt 2) i ust. 5 ufp: Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności ich wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości. Zgodnie z art. 252 ust. 3 ufp, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. należy zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie prawa materialnego tj. przepisu prawa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą przez: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny) i powiązać ten zarzut z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które to naruszenie polega na nieuwzględnieniu skargi na decyzję ostateczną skutkiem błędnego nie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), lub też na uwzględnieniu skargi skutkiem błędnego stwierdzenia naruszenia prawa materialnego (zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego błędną wykładnię zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przez organ administracji publicznej przepisu będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej.
Natomiast, naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje błąd subsumcji organu administracji publicznej oddalając skargę, lub też zaakceptuje bezzasadne zarzucenie organowi administracji publicznej popełnienie takiego błędu uwzględniając skargę.
Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ufp " przez jego niewłaściwe zastosowanie" bez powiązania tych przepisów prawa materialnego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie nie przystaje do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany.
Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego.
Stawianie Sądowi pierwszej instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego, Sąd dostrzega szczególną sytuację skarżącej, wywołaną niezgodnym z prawem działaniem organu, który ustalił należną skarżącej kwotę dotacji i dokonywał jej wypłaty. Wskazana ocena prawna wynika z motywów zaskarżonego wyroku i wspartych stanowiskiem Najwyższej Izby Kontroli prawidłowo wydanych decyzji organu. Innymi słowy, treść zaskarżonej w tej sprawie decyzji stanowi pochodną stwierdzenia bezprawności wcześniejszych czynności organu. Wynikający zatem z decyzji obowiązek pozostaje w normalnym związku przyczynowym z uprzednim, niezgodnym z prawem działaniem organu w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie przepisy Kodeksu cywilnego nie przewidują szczegółowych zasad odpowiedzialności władzy publicznej za działanie w innej niż decyzja administracyjna bądź akt normatywny prawnej formie działania administracji, ale w myśl art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
Stwierdzić zatem należy, że niniejszy wyrok nie stoi na przeszkodzie żądaniu naprawienia szkody wyrządzonej przez organ przez niezgodne z prawem ustalenie i wypłacenie skarżącej dotacji przed sądem powszechnym na zasadach ogólnych, określonych w art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.