Uzasadnienie
O. M. (dalej jako: skarżący, strona), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 10 kwietnia 2026 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej: organ lub Wojewoda) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca M. E., obywatela T. (dalej jako: cudzoziemiec).
W skardze postawił zarzuty naruszenia przepisów:
art. 35 § 1–3 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom poprzez rażące przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy oraz zaniechanie wydania rozstrzygnięcia bez zbędnej zwłoki, mimo że sprawa mogła zostać rozpoznana w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z wnioskiem;
art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. – poprzez całkowite zaniechanie obowiązku informacyjnego, tj. brak powiadomienia o przyczynach zwłoki, niewyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy oraz nieudzielenie skarżącemu jakichkolwiek informacji o stanie postępowania;
art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 12 § 1 k.p.a. – poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania uczestników obrotu prawnego do organów administracji publicznej oraz rażące uchybienie zasadzie wnikliwości i szybkości postępowania.
W związku z powyższym wniósł o: zobowiązanie organu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy;
stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., tytułem rekompensaty za szkodę wynikającą z bezczynności oraz jako środek dyscyplinujący organ;
orzeczenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, zgodnie z art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi strona między innymi wskazała, że pomimo upływu blisko trzech miesięcy od daty wpływu wniosku organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia. W toku postępowania organ nie wystosował do skarżącego ani jednego wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., czy art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego brak jakiejkolwiek aktywności dowodowej ze strony organy konstytuuje domniemanie merytorycznej kompletności złożonego wniosku, co obligowało do rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., nie informując o przedłużeniu terminu, ani jego przyczynach. Bezczynność organu miała charakter rażący.
Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której organ administracji publicznej pozostaje bierny wobec jasno wyrażonego wniosku strony i nie podejmuje żadnych czynności przez okres dalece przekraczający ustawowe terminy, bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Wysokość żądanej kwoty została ustalona przez skarżącego z uwzględnieniem charakteru sprawy oraz czasu trwania bezczynności organu. Suma ta ma również wymiar prewencyjno-dyscyplinujący. Zdaniem skarżącego niniejsza sprawa nie powinna być oceniana wyłącznie przez pryzmat jednostkowego naruszenia prawa. Bezczynność organu stanowi przejaw utrwalonej, systemowej praktyki, wynikającej z wieloletnich zaniedbań organizacyjnych oraz niedostosowania struktury i zasobów organów administracji do rzeczywistego natężenia wpływu spraw. Zachodzi zatem potrzeba poinformowania właściwego organu oraz organu zwierzchniego o stwierdzonych nieprawidłowościach.
Z tego względu skarżący wniósł o wydanie na podstawie art. 155 p.p.s.a. postanowienia sygnalizacyjnego, wskazującego na systemowe naruszenia przepisów prawa procesowego i konstytucyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a w razie uznania skargi za częściowo zasadną, miarkowanie kosztów.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przedstawił okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, z których wynika, że 13 stycznia 2026 r. za pośrednictwem systemu [...].gov.pl wpłynął do Wojewody wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, na stanowisko barber, na okres ważności od 16.02.2026 r. do 15.02.2029 r.
Następnie w dniach 28.01.2026 r., 20.02.2026r. oraz 24.03.2026 r. wpłynęły korekty wniosku, do których strona załączyła dodatkowe dokumenty. Jednocześnie wnioskodawca zmienił okres, na jaki podmiot powierzający powierzy pracę cudzoziemcowi oraz najniższe wynagrodzenie, jakie będzie otrzymywać cudzoziemiec na danym stanowisku.
Ponieważ wniosek posiadał braki formalne, 7.05.2026 r. na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej k.p.a.) organ wezwał do ich usunięcia. Jednocześnie w piśmie wskazano, iż w przypadku uzupełnienia braków formalnych konieczne będzie dostarczenie dokumentów potwierdzających opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (np. aktualne zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych), dokumentów świadczących o nie zaleganiu z uiszczaniem podatków (np. aktualne zaświadczenie z urzędu skarbowego); umów najmu, lub innych dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania lokalem wskazanym w pkt 3.2. złożonych wniosków w związku z realizacją zadań przez cudzoziemców, których wnioskodawca zamierza zatrudnić. Pismo zostało skutecznie doręczone 7.05.2026. Na dzień sporządzania niniejszej odpowiedzi strona nie odniosła się do wezwania.
W trakcie trwania postępowania, 13.04.2026 r. do Wojewody wpłynęła natomiast skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody. Organ wskazał, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został rozpatrzony przez organ prowadzący postępowanie w najszybszym możliwym terminie i nie można mówić o bezczynności organu, czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania.
Pismem z 30.06.2026r. organ poinformował Sąd, że wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie zakreślonym dla dokonania tej czynności, w dniu 15.05.2026 r. wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 25.05.2026 r. Strona nie wniosła prośby o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych podania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega częściowemu uwzględnieniu.
Tytułem wstępu zwrócenia uwagi wymaga, że jak przyjmuje się w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd administracyjny I instancji jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość) bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por. np. wyrok NSA z 7 września 2022 r. II OSK 871/22).
Z tej przyczyny Sąd stwierdza, że w realiach rozpoznawanej sprawy zwłoka Wojewody [...] w sprawie wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca (M. E.) stanowi bezczynność w rozumieniu art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, także jako "k.p.a."), a w konsekwencji przedmiotem skargi jest bezczynność organu, nie przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność organu polega na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z ww. przepisu wynika zatem, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem przez organ żadnych terminów i występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona.
W ocenie Sądu, na gruncie tej sprawy zaistniał stan bezczynności organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę dla ww. cudzoziemca, gdyż z uwagi na to, że przedmiotowy wniosek wpłynął do organu 13 stycznia 2026 r., zatem rozstrzygnięcie w sprawie powinno zostać wydane do 13 lutego 2026 r., ewentualnie organ powinien poinformować stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę, że organ tego nie uczynił, stwierdzić należało, że w dacie wniesienia skargi organ był bezczynny w rozumieniu art. 35 k.p.a. o czym Sąd orzekł, jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a.").
Stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł, jak w pkt 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym prawo zakwalifikowania bezczynności w powyższy sposób zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Wniosek w tym przedmiocie powinien zaś zostać przez Sąd powzięty po analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2024r. sygn. II OSK 2059/22 i powołane tam wyroki tego Sądu z 28 marca 2018 r., sygn. I OSK 2424/16 oraz z 14 lutego 2023 r. sygn. II OSK 198/22). Na tę ocenę rzutuje, m. in., zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego (np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15).
W orzecznictwie sądowym stan rażącej bezczynności odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob., przykładowo: wyroki NSA: z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2024/21; z 5 sierpnia 2021 r., Il OSK 151/21; z 23 marca 2021 r., II OSK 2439/20; z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1415/19). Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19). Z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące (zob. ww. wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r. sygn. II OSK 2059/22 i powołane tam orzecznictwo NSA).
W tej sprawie uwzględnić zatem należało, że nie doszło do kilkunastokrotnego przekroczenia maksymalnego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę.
Mając zaś na uwadze fakt, że zgodnie z nadesłanym do akt sprawy zawiadomieniem z 15 maja 2026r. o pozostawieniu przez organ wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pracę bez rozpoznania wskutek nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, Sąd za zbędne uznał zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku. Z tego też względu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, orzekając jak w punkcie 1 wyroku.
Sąd stwierdził nadto brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Jak podnosi się w orzecznictwie, orzeczenie grzywny lub sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Z uwagi na stwierdzony charakter bezczynności (brak rażącego naruszenia prawa) Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniosku strony w tym zakresie. Z tych względów, w tej części skarga została oddalona na podstawie 151 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął, jak w punkcie 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 i art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 215), na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) 240 zł. Sąd za właściwe uznał miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego skarżącego. Spowodowało to ustalenie wysokości wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony na kwotę 240 zł. Kwota ta, w ocenie Sądu jest adekwatna do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika w niniejszej sprawie i wpisuje się w "uzasadniony przypadek" miarkowania kosztów postępowania, o jakim mowa w art. 206 p.p.s.a. Sąd miał przy tym na uwadze analogiczną sprawę prowadzoną przez tego samego pełnomocnika, o tożsamych zarzutach i argumentacji (sygn. akt VIII SA/Wa 104/25 tut.
Sądu). Okoliczność ta pozwoliła zmniejszyć koszt pracy tego pełnomocnika, uwzględniając konieczny nakład pracy dla wywiedzenia skarg opartych o jednobrzmiącą argumentację w powiązaniu ze stopniem zindywidualizowania sprawy.
Końcowo wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania w sprawie art. 155 p.p.s.a. Zgodnie z art. 155 § 1 p.p.s.a. w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. W ocenie Sądu stwierdzenie bezczynności organu, która nie miała kwalifikowanego charakteru nie dawało podstaw do uznania, że wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie ww. przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy.