Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest Zarządzenie Pokontrolne M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako: "MWIOŚ", "organ administracji") z dn. 8 października 2025 r. znak [...] na podstawie którego, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz. U. z 2024r. poz. 425) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od 20 września do 6 października 2025r. w A. "[...]" z siedzibą ul. Z. [...] W. - A.S.w miejscowości S., gm. G., udokumentowanych protokółem kontroli Nr [...]. – zarządził podjąć działania zmierzające do zmniejszenia poziomu hałasu emitowanego z terenu toru wyścigowego A. S., zlokalizowanego w miejscowości S., gm. G., co najmniej do poziomu dopuszczalnego, określonego w decyzji Starosty G. z dnia 05.12.2023r. znak: [...] w terminie do dn. 31 grudnia 2025 r. Jednocześnie ww. Zarządzeniem Pokontrolnym organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 10 stycznia 2026r.
W uzasadnieniu zarządzenie organ podniósł, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W. - Delegatury w R. w okresie od 20 września do 6 października 2025r. w A. "[...]" z siedzibą ul. Z.[...] W. - A.S.w miejscowości S., gm. G., stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.
Wykonane podczas kontroli w dniu 20 września 2025r. pomiary hałasu emitowanego z terenu toru wyścigowego A. S., zlokalizowanego w miejscowości S., gm. G. wykazały przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego w decyzji Starosty G. z dnia 05.12.2023r. znak: [...]:
- - o 7,2 dB w punkcie nr 1, zlokalizowanym na terenie posesji nr [...] w m. S.,
- - o 7,8 dB w punkcie nr 2, zlokalizowanym na terenie posesji nr [..] w m. S..
Zgodnie z art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z2025r. poz. 647 z późn. zm.) ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.
Pismem z dn. 7 listopada 2025 r. skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. "[...]" (dalej jako: "skarżący") reprezentowany przez pełnomocnika będącego radca prawnym. Zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu skarżący zarzucił:
1/ naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i polegające na naruszeniu art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.) /dalej: "k.p.a."/, art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 8la § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnego i niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dopuszczenia do zaistnienia braków w materialne dowodowym oraz wyprowadzenie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wniosków, które z niego nie wynikają, oraz brak wyprowadzenia wniosków, które z niego wynikają, a w każdym razie poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, 2/ naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy i polegające na naruszeniu art. 12 ust. 1 pkt 1) i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.
Dz.U. z 2024 r., poz. 425 z późn. zm.) /dalej: "u.i.o.ś"/ poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i wydanie Zarządzenia Pokontrolnego zarządzającego podjęcie przez skarżącego działań zmierzających do zmniejszenia poziomu hałasu na terenie toru wyścigowego A. S., zlokalizowanego w miejscowości S., gm. G. /dalej: "A. S."/ co najmniej do poziomu dopuszczalnego, określonego w decyzji Starosty G. z dnia 05.12.2023 r., znak: [...]/dalej: "Decyzja Starosty"/, a to w terminie do dnia 31 grudnia 2025 r., oraz wyznaczającego termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w Zarządzeniu Pokontrolnym naruszenia na dzień 10 stycznia 2026 r. - w sytuacji gdy:
- - / skarżący nie przekroczył i nie przekracza dopuszczalnego poziomu hałasu,
- - / Zarządzenie pokontrolne nie wskazuje przepisu prawa uprawniającego MWIOŚ do nałożenia na skarżącego, któremu przypisano naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu, obowiązku podjęcia działań zmierzających do zmniejszenia poziomu hałasu na terenie A. S. co najmniej do poziomu dopuszczalnego, określonego w decyzji Starosty G.,
- - / w Zarządzeniu Pokontrolnym brak jest (wbrew obowiązkowi ciążącemu na MWIOŚ w tym zakresie) precyzyjnego określenia działań, jakie powinien wykonać skarżący jako podmiot będący adresatem tego Zarządzenia Pokontrolnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadniając podniesione zarzuty, autor skargi wskazał, że w zaskarżonym Zarządzeniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnego i niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dopuszczenia do zaistnienia braków w materialne dowodowym oraz wyprowadzenie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wniosków, które z niego nie wynikają, oraz brak wyprowadzenia wniosków, które z niego wynikają, a w każdym razie poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Precyzując powyższy zarzut podniesiono, że Skarżący kwestionuje w całości (uznając za nieprawidłowe) ustalenia kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W. - Delegatura w R. w okresie od 20 września do 6 października 2025 r. u skarżącego na A. S., a w szczególności kwestionuje poprawność Protokołu Kontroli oraz poprawność pomiarów hałasu przeprowadzonych podczas kontroli w dniu 20 września 2025 r. przez Centralne Laboratorium Badawcze GIOŚ i udokumentowanych Sprawozdaniem z pomiarów hałasu nr [...] stanowiącym załącznik do Protokołu Kontroli.
W tym kontekście skarżący wywodzi, że skoro MWIOŚ traktuje dokument pochodzący z Centralnego Laboratorium Badawczego GIOŚ, załączony do Protokołu Kontroli, jako sprawozdanie z pomiarów, to tym samym należy zauważyć, że brak tu jest innego wymaganego dokumentu w postaci protokołu z pomiarów (badań). Wskazuję również, że opis sytuacyjny (faktograficzny) przedstawiony w dokumentach stanowiących dokumentację w niniejszej sprawie jest niepełny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie znajduje się tam bowiem informacja o tym, że obok posesji nr [...] i [...] w S. (na których były zlokalizowane punkty kontrolne/pomiarowe) przebiega droga publiczna. Z Zaskarżonego Zarządzenia, ani też z pozostałej dokumentacji nie wynika, czy hałas z ww. ulicy został uwzględniony przy robieniu pomiarów, a w każdym razie przy interpretacji wyników pomiarowych. A należy mieć na względzie, że ruch na tej drodze był szczególnie wzmożony zwłaszcza w dniu zawodów (z uwagi na zainteresowanie tymi zawodami).
Tego typu ruch uliczny może powodować hałas wynoszący nawet ok. 10 dB. Brak wyraźnego odniesienia się w omawianej dokumentacji do hałasu z drogi publicznej przebiegającej koło ww. posesji i sposobu uwzględnienia tego hałasu przy podawaniu i interpretacji badań kontrolnych stanowi zatem bardzo duży brak w zakresie materiału dowodowego i stanu faktycznego sprawy, jak też z zakresie prawidłowości rozumowania, które skłoniło MWIOŚ do wydania Zarządzenia Pokontrolnego.
Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący wskazał, że nałożenie na skarżącego obowiązku podjęcia działań zmierzających do zmniejszenia poziomu hałasu na terenie A. S. co najmniej do poziomu dopuszczalnego, określonego w Decyzji Starosty, jest nieprecyzyjne, a z jego treści nie jest możliwe odczytanie na czym miałoby polegać usunięcie wskazanych nieprawidłowości. Takie sformułowanie powoduje, że zarządzenie jest niemożliwe do wykonania, a zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków. Inspektor Ochrony Środowiska wydając zarządzenie pokontrolne "na podstawie ustaleń kontroli" jest zobligowany do szczegółowego i precyzyjnego określenia działań, jakie powinien wykonać podmiot będący adresatem tego zarządzenia.
Zarządzenie Pokontrolne wydane w niniejszej sprawie nie wskazuje przy tym przepisu prawa uprawniającego MWIOŚ do nałożenia na skarżącego obowiązku podjęcia działań zmierzających do zmniejszenia poziomu hałasu na terenie A. S. co najmniej do poziomu dopuszczalnego, określonego w Decyzji Starosty. Granicę dopuszczalności wydania zarządzenia pokontrolnego wyznacza bowiem wprawdzie przepis art. 12 u.i.o.ś, ale prawnych podstaw nakładanych obowiązków w jego treści należy poszukiwać w przepisach szczególnych, którymi są w szczególności przepisy Prawa ochrony środowiska. Wskazania tego Zaskarżone Zarządzenie nie zawiera.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi, generalnie podtrzymując stanowisko zawarte w treści Zarządzenia Pokontrolnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy okoliczności określone w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym stanowią naruszenie przez skarżącego warunków prowadzonej działalności na terenie toru wyścigowego A. S., które określono w decyzji Starosty G. z dn. 5.12.2023 r. oraz obowiązujących przepisach prawa.
Przystępując do rozważań przede wszystkim wskazać należy na art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Zgodnie z nim, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Z przepisu tego wynika, iż w zarządzeniu pokontrolnym organ wskazuje nieprawidłowości w zakresie nałożonych na kontrolowany podmiot obowiązków w przedmiocie ochrony środowiska, a wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa lub decyzji administracyjnych. Podnieść przy tym należy, że zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 305/23, LEX nr 3826256).
Przystępując do rozważań przede wszystkim wskazać należy na art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Zgodnie z nim, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Z przepisu tego wynika, iż w zarządzeniu pokontrolnym organ wskazuje nieprawidłowości w zakresie nałożonych na kontrolowany podmiot obowiązków w przedmiocie ochrony środowiska, a wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa lub decyzji administracyjnych. Podnieść przy tym należy, że zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 305/23, LEX nr 3826256).
Zarządzenie pokontrolne jest wydawane w wyniku odrębnego postępowania kontrolnego (zob. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1803/21, LEX nr 3483763; z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 723/12, LEX nr 1219173). Kontrole prowadzone przez Inspekcję Ochrony Środowiska uregulowane zostały m.in. w przepisach u.i.o.ś. (w szczególności w rozdziale 3), w rozdziale 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1480 z późn. zm. - dalej u.p.p.), czy w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm. - dalej u.p.o.ś.). Przepisy te określają zadania kontrolne i kompetencje organów Inspekcji Ochrony Środowiska, wyszczególniają podmioty podlegające kontroli, precyzując tryb i zasady dokonywania kontroli oraz prawa i obowiązki jakie spoczywają na kontrolowanych podmiotach.
Wobec tego procedura kontrolna dotycząca materii przestrzegania przepisów ochrony środowiska ma swoje wyczerpujące, odrębne i niezależne uregulowania od przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. - dalej k.p.a.). Zauważyć także należy, że w przepisach u.i.o.ś. brak jest generalnego odesłania do przepisów k.p.a. jako znajdujących zastosowanie w procedurze kontrolnej. Wobec tego do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego.
Konsekwencją powyższego jest po pierwsze to, że sąd administracyjny dokonując oceny legalności zarządzenia pokontrolnego nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 5434/21, LEX nr 3406814; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2272/19, LEX nr 3031512).
Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej charakter prawny zarządzenia pokontrolnego należy wskazać, że badanie legalności tego aktu sprowadza się zasadniczo do sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym. Badanie to obejmuje ustalenie, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli oraz, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Innymi słowy, czy zawarte w zarządzeniu zalecenia pokontrolne znajdują uzasadnienie faktyczne i prawne. W orzecznictwie wskazuje się, że kryteriami oceny prawidłowości zarządzenia pokontrolnego są także zasady i przepisy Konstytucji RP, w szczególności zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji).
Treść zarządzenia pokontrolnego powinna być zatem sformułowana konkretnie tzn. w taki sposób, który pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu, o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 360/18, LEX nr 2565901; wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1239/21, LEX nr 3429706).
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu stwierdzić trzeba, że kontrolę przeprowadził uprawniony organ z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów u.i.o.ś. W trakcie kontroli, na podstawie pomiarów poziomu hałasu przeprowadzonych przez pracowników Centralnego Laboratorium Badawczego Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu określonych w decyzji Starosty G. z dnia 5 grudnia 2023 r., znak: [...]. Zarówno wyniki pomiarów, jak i całość ustaleń kontroli (łącznie ze stwierdzonymi naruszeniami) były Skarżącemu znane.
Skarżący nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do poczynionych ustaleń, co potwierdza fakt podpisania przez niego protokołu. Protokół kontroli, jako dokument urzędowy posiada szczególną wartość dowodową, jak bowiem wskazano w art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, zwanej dalej: k.p.a.) dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Zdaniem Sądu, ze sporządzonego protokołu kontroli wynika szczegółowy stan faktyczny sprawy i stwierdzone nieprawidłowości. W związku z tym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. organ był uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie pokontrolne zostało prawidłowo skierowane do jednostki kontrolowanej tj. A."[...]" i skutecznie doręczone. Treść zaskarżonego zarządzenia jest spójna z ustaleniami protokołu kontroli i znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Kontrolowane zarządzenie jest precyzyjne i jednoznaczne. Dokonując oceny legalności skarżonego zarządzenia pokontrolnego w opisanym wyżej zakresie Sąd stwierdził, że niewątpliwie kontrola w jednostce organizacyjnej skarżącego – torze wyścigowym A. S., została przeprowadzona przez powołany do tego organ, co zresztą nie jest kwestionowane przez Skarżącego.
Nie sposób też dopatrzyć się rozbieżności pomiędzy ustaleniami poczynionymi przez organ kontrolujący a treścią skarżonego zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie kontrolne jest bowiem logiczną konsekwencją ustaleń i wniosków zawartych w protokole kontroli, które nie zostały zakwestionowane w przewidzianym dla weryfikacji protokołów trybie, mimo stosownego pouczenia w tym zakresie.
Powyższe stwierdzenia uprawniają do uznania przedstawionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania za niezasadne.
Odnosząc się do wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd podziela stanowisko organu, że w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym MWIOŚ nie nałożył na skarżącego żadnych nowych obowiązków, które nie wynikałyby wprost z przepisów prawa oraz obowiązujących go decyzji administracyjnych. Decyzją z dnia 5 grudnia 2023 r., znak: [...]Starosta G. określił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska w związku z prowadzeniem przez Skarżącego toru wyścigowego A. S.. Już sam ten fakt, w kontekście ustaleń potwierdzonych protokołem kontroli stwierdzającym przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, jest wystarczający, aby stwierdzić konieczność obniżenia emitowanego poziomu hałasu. W zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym wskazano również definicję ochrony przed hałasem wskazaną w art. 112 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.), zgodnie z którym ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.
W związku z powyższym podjęcie działań w celu zmniejszenia emisji hałasu do poziomu wskazanego w decyzji Starosty G. powinno nastąpić niezwłocznie, niezależnie od wydania przez organ zarządzenia pokontrolnego. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne pełni wyłącznie funkcję przypomnienia o ciążących na kontrolowanym podmiocie obowiązkach. Należy uznać zasadność i prawidłowość wskazanego w kontrolowanym zarządzeniu sformułowania "podjąć działania" i nie można zarzucić, że jest nadużyciem w kontekście pełnienia przez ww. zarządzenie funkcji sygnalizacyjnej i prewencyjnej.
Ponadto organ nie wskazał konkretnych działań, które Skarżący miałby podjąć, pozostawiając mu dowolność i swobodę w tym zakresie, gdyż nie jest on upoważniony do wydawania tego rodzaju dyspozycji, które mogłyby naruszać kompetencje skarżącego w zakresie jego działalności.
W tym stanie sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.