Uzasadnienie
W. S.A. z siedziba w W. (dalej: Spółka lub Skarżąca) wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia 09 kwietnia 2026 r. w sprawie [...], która została doręczona skarżącemu dnia 15 kwietnia 2026 r. Decyzja tą Kolegium uchyliło decyzję Starosty G. z dnia 27 lutego 2026 r. znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchyloną decyzją Starosta G. (dalej: Organ I instancji) odmówił nałożenia na zakład W. S.A. w W. obowiązku ograniczenia oddziaływania emisji hałasu. SKO w R. w skarżonej decyzji zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 k.p.a., dalej: k.p.a.) wobec zaniechania inicjatywy dowodowej. Skarżący podniósł też, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 362 ustawy Prawo Ochrony Środowiska.
. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu, stosownie do art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) pozostawała wyłącznie ocena, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze było uprawnione do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy zachodziły przesłanki uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym sprzeciwem nie obejmuje natomiast merytorycznej oceny zasadności stanowiska stron co do istnienia lub braku podstaw do nałożenia obowiązków wynikających z art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska, ani nie przesądza o prawidłowości przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznawania spraw przez organ odwoławczy i dlatego powinien być interpretowany ściśle. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy pozbawiony jest możliwości zastosowania decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji nie pozwala na dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, a ich uzupełnienie wymagałoby przeprowadzenia zasadniczego postępowania dowodowego od początku.
W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja właśnie wystąpiła.
Postępowanie zostało wszczęte wskutek zgłoszenia dotyczącego ponadnormatywnej emisji hałasu z zakładu W. S.A. Inicjujący postępowanie konsekwentnie wskazywał, że uciążliwości występują przede wszystkim w porze nocnej i mają charakter ciągły, przedstawiając również orientacyjne wyniki pomiarów wykonanych aplikacją mobilną. Organ pierwszej instancji odmówił nałożenia obowiązków z art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska, uznając jednocześnie, że brak jest podstaw do przeprowadzenia profesjonalnych pomiarów hałasu, gdyż postępowanie przypadło na okres zmniejszonej aktywności zakładu.
Stanowisko to zasadnie zostało zakwestionowane przez organ odwoławczy.
Nie budzi wątpliwości, że dla oceny istnienia przesłanek zastosowania środków przewidzianych w przepisach dotyczących ochrony środowiska przed hałasem podstawowe znaczenie mają ustalenia odnoszące się do rzeczywistego poziomu emisji hałasu oraz jego źródła. O ile sam fakt złożenia skargi nie przesądza jeszcze o istnieniu naruszenia prawa, o tyle nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie z obowiązku podjęcia czynności pozwalających zweryfikować twierdzenia strony przy użyciu adekwatnych środków dowodowych.
Sąd podziela ocenę Kolegium, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny, skierowanie zapytań do wspólnot mieszkaniowych oraz analiza innych potencjalnych źródeł hałasu nie mogły zastąpić ustaleń dotyczących rzeczywistego poziomu emisji hałasu pochodzącego z działalności zakładu. Okoliczność, że w sąsiedztwie występują także inne źródła dźwięku, nie eliminuje potrzeby ustalenia, czy działalność zakładu powoduje przekroczenie dopuszczalnych standardów jakości środowiska. Podobnie brak zgłoszeń od innych mieszkańców nie stanowi dowodu braku uciążliwości, skoro ochrona przed hałasem ma charakter zindywidualizowany.
Nie można również podzielić stanowiska autora sprzeciwu, że organ pierwszej instancji był zwolniony z obowiązku przeprowadzenia dalszych czynności dowodowych z uwagi na bierność strony inicjującej postępowanie. Zasada współdziałania strony z organem administracji nie znosi wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawach dotyczących ochrony środowiska obowiązek ten ma szczególne znaczenie z uwagi na publicznoprawny charakter chronionych wartości. Nie oznacza to oczywiście, że już samo zgłoszenie strony obligowało organ do wydania decyzji nakładającej obowiązki określone w art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Trafnie jednak wskazało Kolegium, iż dokonanie oceny, czy przesłanki zastosowania tego przepisu zostały spełnione, wymaga uprzedniego zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Tymczasem organ pierwszej instancji odmówił przeprowadzenia kluczowego dowodu, a następnie wyprowadził z tego faktu wniosek o braku podstaw do ingerencji.
Nie zasługuje również na aprobatę argumentacja autora sprzeciwu odnosząca się do uznaniowego charakteru art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Nawet jeżeli przepis ten pozostawia organowi pewien zakres uznania administracyjnego, to możliwość skorzystania z tego uznania powstaje dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Uznanie administracyjne nie może zastępować postępowania dowodowego.
W konsekwencji zasadnie uznało Kolegium, że usunięcie stwierdzonych uchybień wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części od początku, obejmującego przede wszystkim ustalenie rzeczywistego poziomu emisji hałasu przy zastosowaniu właściwych metod badawczych, ocenę wpływu działalności zakładu na środowisko oraz dokonanie ponownej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Taki zakres czynności wykracza poza dopuszczalne granice uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy i uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
W postępowaniu wywołanym sprzeciwem Sąd nie bada natomiast, czy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji powinien ostatecznie nałożyć obowiązki wynikające z art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska, czy też odmówić ich nałożenia. Ocena ta będzie mogła zostać dokonana dopiero po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego.
Z tych względów, uznając że decyzja kasacyjna Kolegium odpowiada prawu i została wydana przy istnieniu przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. – oddalił sprzeciw.