Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 lipca 2026 r., sygn. akt VIII SA/Wa 320/26

Uzasadnienie

Syg. akt VIII SA/Wa 320/26

Zaskarżonym orzeczeniem nr [...] z dnia 14 stycznia 2026 roku Centralna Komisja Lekarska w [...] podległa Ministrowi Właściwemu do Spraw Wewnętrznych po rozpatrzeniu odwołania kandydata do służby w Państwowej Straży Pożarnej T. J. s. A. i E. z dnia 6 sierpnia 2025 roku od orzeczenia [...]Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...]nr [...]na podstawie art. 47 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 roku o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych(DZ.U z 2024 roku, poz. 310 dalej jako ustawa) – orzekła – utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Z badania MR [...]z dnia 27 czerwca 2025 roku stwierdza się – zwiększoną ilość [...], grubość do 7 mm w [...], poziome uszkodzenie [...], [...] ([...])oraz uszkodzenie I stopnia [...] ([...]).

Z dokumentacji medycznej wynikało, że w badaniu [...]wykazano niestabilność przednią [...] (dodatni objaw szuflady). Schorzenie [...] kwalifikuje się do § 63p1r8N wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia, o zdolności lub niezdolności kandydata do Służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa albo funkcjonariusza tych służb stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2025r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa dalej rozporządzenie). Uwzględniając powyższe komisja nie znalazła podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego orzeczenia i na podstawie art. 47 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2024r., poz. 310 - tekst jednolity) utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł T. J..

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucał:

1. I. Naruszenie prawa materialnego poprzez:
2. 1. Błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie § 63 pkt 1 kol. 8 kat. "N" wykazu chorób i ułomności, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2025 r., polegające na:

przyjęciu automatycznego związku między stwierdzonymi w badaniu obrazowym zmianami strukturalnymi w obrębie stawu kolanowego a trwałą całkowitą niezdolnością do służby, utożsamieniu samego faktu występowania zmian anatomicznych z istnieniem istotnego i trwałego upośledzenia funkcji narządu ruchu, pominięciu konieczności dokonania indywidualnej oceny funkcjonalnej oraz rokowniczej, co doprowadziło do nieuprawnionego zakwalifikowania mojego stanu zdrowia do kategorii "N".

1. Zastosowanie wykładni rozszerzającej przepisu o charakterze ograniczającym konstytucyjne prawo dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), poprzez interpretację § 63 pkt 1 kol. 8 w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu jego zastosowania na przypadki, w których brak jest wykazania trwałego i istotnego upośledzenia funkcji, podczas gdy przepisy ograniczające prawa konstytucyjne powinny podlegać wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej.

2. Naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w związku z art. 60 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie najbardziej restrykcyjnej kategorii zdolności do służby ("N"), skutkującej całkowitym wykluczeniem z dostępu do służby publicznej, bez wykazania:

trwałości schorzenia, istotnego upośledzenia funkcji, braku rokowania poprawy, braku możliwości zakwalifikowania do mniej restrykcyjnej kategorii.

1. II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak merytorycznej analizy dokumentów medycznych przedłożonych wraz z odwołaniem oraz brak przeprowadzenia pogłębionej oceny funkcjonalnej stawu kolanowego.
3. 2. art. 80 k.p,a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, polegającej na:

oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na opisie badania obrazowego, pominięciu dowodów przemawiających za zachowaną sprawnością funkcjonalną,braku wykazania logicznego związku między ustaleniami faktycznymi a wnioskiem o całkowitej niezdolności do służby.

1. art, 107 § 3 k,p.a,, poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, schematyczny i niewyczerpujący, uniemożliwiający przeprowadzenie skutecznej kontroli instancyjnej i sądowej, w szczególności poprzez:

brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, brak analizy przedstawionych dowodów, brak wyjaśnienia przyczyn zastosowania kategorii "N".

1. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej, przejawiające się w mechanicznym zastosowaniu najsurowszej kategorii zdolności do służby bez indywidualnej, rzetelnej analizy stanu zdrowia oraz bez wyjaśnienia wątpliwości na korzyść strony.

2. Naruszenie zasady prawidłowej i jednoznacznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a.), poprzez wskazanie w toku postępowania rozbieżnych aktów wykonawczych (rozporządzenia z 2018 r. oraz z 2025 r.) jako podstawy kwalifikacji medycznej, co powoduje niejednoznaczność podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz podważa pewność prawa i prawidłowość subsumcji.

Wnosił o:

1. 1) o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej oraz poprzedzającego je orzeczenia [...]Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...]na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.,
2. 2) zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.),
3. 3) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia przepisu § 63 pkt 1 kol.8 kat.,,N" załącznika do rozporządzenia polegające na przyjęciu nieuprawnionego automatyzmu kwalifikacyjnego, w ramach którego stwierdzenie zmian strukturalnych w obrębie stawu kolanowego zostało utożsamione z trwałą i całkowitą niezdolnością do służby.

Jego zdaniem organ dokonał wadliwej wykładni przepisu, interpretując go w sposób rozszerzający od funkcjonalnego charakteru. Treść przywołanego przepisu nie ustanawia bowiem domniemania, że każda zmiana anatomiczna w obrębie narządu ruchu skutkuje obligatoryjnym orzeczeniem trwałej niezdolności do służby. z literalnej i systemowej wykładni przepisu wymagają ustalenia rzeczywistego, istotnego i trwałego upośledzenia funkcji narządu ruchu, który przekłada się na brak możliwości wykonywania obowiązków służbowych. Tymczasem organ utożsamił warstwę diagnostyczną(obraz radiologiczny) z warstwą funkcjonalną(realna wydolność narządu ruchu), co stanowi niedopuszczalne uproszczenie normy prawnej.

Badania obrazowe mają charakter pomocniczy i diagnostyczny — wskazują na określone zmiany morfologiczne, lecz nie przesądzają automatycznie o stopniu sprawności funkcjonalnej ani o zdolności do pełnienia służby. W medycynie klinicznej powszechnie przyjmuje się, że zakres zmian strukturalnych nie pozostaje w prostym i bezpośrednim związku z nasileniem objawów oraz rzeczywistym ograniczeniem sprawności. Organ nie wykazał, aby stwierdzone zmiany powodowały trwałe i istotne ograniczenie ruchomości, znaczący deficyt siły mięśniowej, niestabilność stawu czy inne dysfunkcje o charakterze nieodwracalnym. Brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia pogłębionej analizy funkcjonalnej, w szczególności odniesienia do zakresu ruchu, testów czynnościowych czy rzeczywistej zdolności do wykonywania konkretnych obowiązków służbowych.

Organ dopuścił się również niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu poprzez pominięcie elementu indywidualnej i rokowniczej oceny stanu zdrowia. Kategoria "N" ma charakter definitywny i powinna być stosowana wyłącznie wówczas, gdy niezdolność do służby ma charakter trwały, nieodwracalny oraz nie rokuje poprawy. Tymczasem w sprawie nie dokonano wnikliwej analizy rokowań, skuteczności leczenia ani możliwości dalszego pełnienia służby z ewentualnymi ograniczeniami. Organ nie odniósł się do dotychczasowego przebiegu służby ani do faktycznego funkcjonowania Skarżącego pomimo rozpoznanych zmian, co prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie zostało oparte na schematycznym zastosowaniu tabelarycznej kwalifikacji, a nie na rzeczywistej subsumcji normy prawnej do konkretnego stanu faktycznego.

Przyjęta przez organ interpretacja prowadzi w istocie do stworzenia niedopuszczalnego domniemania prawnego: skoro istnieją zmiany strukturalne - istnieje trwała niezdolność do służby. Taka wykładnia nie znajduje oparcia w treści § 63 pkt 1 kol. 8 kat. "N", a nadto narusza zasadę ścisłej interpretacji przepisów o charakterze ograniczającym prawa jednostki, zwłaszcza w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie skutkuje daleko idącą ingerencją w sferę zawodową i majątkową funkcjonariusza.

W konsekwencji wadliwej wykładni oraz błędnej subsumpcji organ doszedł do nieuprawnionego wniosku o spełnieniu przesłanek kategorii "N", podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu, uwzględniająca konieczność ustalenia rzeczywistego i trwałego upośledzenia funkcji narządu ruchu oraz negatywnej prognozy co do możliwości dalszej służby, prowadziłaby co najmniej do odmiennej kwalifikacji zdrowotnej bądź konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego. Tym samym naruszenie prawa materialnego miało charakter istotny i bezspornie pozostaje w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucał rażące naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej przepisu o charakterze ograniczającym konstytucyjne prawo dostępu do służby publicznej, gwarantowane w art. 60 Konstytucji RP, tj. poprzez interpretację § 63 pkt 1 kol. 8 w sposób prowadzący do objęcia jego zakresem sytuacji, w których nie wykazano trwałego i istotnego upośledzenia funkcji.

Prawo dostępu do służby publicznej ma rangę konstytucyjną i stanowi jedną z fundamentalnych gwarancji zasady równości wobec prawa oraz równego dostępu do funkcji publicznych. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, wszelkie ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w tym wymóg proporcjonalności, konieczności oraz ścisłej interpretacji. Oznacza to, że przepisy ustanawiające wyjątki od konstytucyjnych gwarancji nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający ani domniemany. Tymczasem organ, dokonując wykładni § 63 pkt 1 kol. 8, przyjął interpretację prowadzącą do rozszerzenia zakresu zastosowania tej normy na przypadki, w których brak jest jednoznacznego i niewątpliwego ustalenia trwałego oraz istotnego upośledzenia funkcji. W istocie organ dokonał zabiegu interpretacyjnego polegającego na zastąpieniu przesłanki "trwałości" i "istotności" oceną o charakterze hipotetycznym, opartą na potencjalnym lub przewidywanym wpływie określonego stanu na zdolność pełnienia służby.

Taka interpretacja nie znajduje oparcia ani w literalnym brzmieniu przepisu, ani w jego celu. Wykładnia językowa § 63 pkt 1 kol. 8 prowadzi do wniosku, że zastosowanie tego przepisu wymaga stwierdzenia konkretnego, rzeczywistego i trwałego upośledzenia funkcji, mającego charakter istotny. Ustawodawca posłużył się pojęciami kwalifikowanymi, zawężającymi zakres normy. Nie można zatem przyjmować, że każde odstępstwo od pełnej sprawności, czy też każde potencjalne ograniczenie, mieści się w dyspozycji tego przepisu. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie nim wszelkich przypadków nawet przejściowego łub nieznacznego ograniczenia, użyłby pojęć o charakterze ogólnym. Tego jednak nie uczynił.

Organ, przyjmując wykładnię rozszerzającą, naruszył tym samym zasadę exceptiones non sunt exten(letidae — wyjątki nie podlegają wykładni rozszerzającej. Zasada ta ma szczególne znaczenie w odniesieniu do regulacji ograniczających prawa konstytucyjne. Niedopuszczalne jest konstruowanie dodatkowych, niewyrażonych wprost w ustawie przesłanek negatywnych dostępu do służby publicznej, zwłaszcza w drodze interpretacji prowadzącej do automatyzmu eliminacyjnego. Co więcej, przyjęta przez organ interpretacja prowadzi do nieproporcjonalnej ingerencji w sferę praw jednostki. W praktyce oznacza ona, że osoba spełniająca ustawowe kryteria dostępu do służby publicznej może zostać jej pozbawiona na podstawie rozszerzająco rozumianej, nieprecyzyjnej przesłanki, bez wykazania rzeczywistego, trwałego i istotnego upośledzenia funkcji. Taki sposób stosowania prawa pozostaje w sprzeczności nie tylko z art. 60 Konstytucji RP, ale również z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga, aby ograniczenia praw i wolności były formułowane i stosowane w sposób jednoznaczny oraz przewidywalny.

W konsekwencji należy stwierdzić, że organ dokonał niedopuszczalnej modyfikacji zakresu normy prawnej poprzez jej rozszerzającą interpretację, czym w istocie wykreował nową, dalej idącą przesłankę ograniczającą konstytucyjne prawo dostępu do służby publicznej. Takie działanie stanowi przekroczenie granic wykładni i prowadzi do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zarzut zastosowania wykładni rozszerzającej przepisu ograniczającego konstytucyjne prawo dostępu do służby publicznej jest w pełni uzasadniony i powinien skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucał naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 60 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie wobec Skarżącego najbardziej restrykcyjnej kategorii zdolności do służby

"N", skutkującej definitywnym i całkowitym wykluczeniem z dostępu do służby publicznej, bez spełnienia konstytucyjnych i ustawowych przesłanek tak daleko idącej ingerencji w prawa jednostki. Prawo dostępu do służby publicznej ma charakter prawa podmiotowego o randze konstytucyjnej. Jak konsekwentnie wskazuje Trybunał Konstytucyjny, każda ingerencja w sferę praw i wolności musi spełniać trzy kumulatywne przesłanki: przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu sirieto. Oznacza to, że organ władzy publicznej jest zobowiązany wykazać, iż zastosowany środek jest nie tylko prawnie dopuszczalny, lecz także niezbędny i najmniej dolegliwy spośród możliwych.

W niniejszej sprawie organ zastosował środek o charakterze eliminacyjnym - kategorię "N" - która w praktyce prowadzi do całkowitego zamknięcia Skarżącemu drogi do służby publicznej.

Jest to Środek o najwyższym stopniu dolegliwości, porównywalny w skutkach do trwałego zakazu pełnienia funkcji publicznej. Tymczasem organ nie wykazał w sposób należyty żadnej z przesłanek uzasadniających tak daleko idącą ingerencję.

Po pierwsze, nie wykazano trwałości schorzenia. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, aby stan zdrowia Skarżącego miał charakter nieodwracalny lub utrwalony w stopniu wykluczającym poprawę. Brak jednoznacznego ustalenia trwałości oznacza, że zastosowanie definitywnej kategorii niezdolności ma charakter przedwczesny i nieproporcjonalny.

Po drugie, organ nie wykazał istotnego upośledzenia funkcji, które realnie i obiektywnie uniemożliwiałoby pełnienie służby. Ewentualne ograniczenia nie zostały wykazane jako mające charakter znaczący, a tym bardziej jako uniemożliwiające wykonywanie wszystkich obowiązków służbowych. Zastosowanie kategorii "N" wymaga istnienia przeszkody o charakterze poważnym i jednoznacznym, a nie hipotetycznym czy potencjalnym.

Po trzecie, brak jest ustaleń co do braku rokowania poprawy. Organ nie przeprowadził wnikliwej analizy medycznej w zakresie możliwości leczenia, rehabilitacji bądź poprawy stanu zdrowia. Tymczasem przyjęcie najbardziej restrykcyjnej kwalifikacji wymaga ustalenia, że brak jest realnych perspektyw zmiany stanu zdrowia w przewidywalnym czasie.

Po czwarte wreszcie, organ nie rozważył w sposób należyty możliwości zakwalifikowania Skarżącego do mniej restrykcyjnej kategorii, która — przy ewentualnych ograniczeniach — pozwalałaby na realizację konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej w odpowiednio dostosowanym zakresie. Zasada proporcjonalności nakłada obowiązek wyboru środka najmniej dolegliwego. Zastosowanie środka o charakterze ostatecznym, bez uprzedniego rozważenia rozwiązań pośrednich, stanowi naruszenie standardu konstytucyjnego.

W efekcie organ nie przeprowadził testu proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa z art. 60 Konstytucji RP nie zostało wykazane jako konieczne dla ochrony jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej w stopniu uzasadniającym całkowite wyłączenie Skarżącego z dostępu do służby publicznej. Zastosowany środek pozostaje nadmierny w stosunku do ustalonego stanu faktycznego i wykracza poza to, co niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

Tak ukształtowana decyzja ma charakter represyjny, a nie ochronny — prowadzi do nieodwracalnych skutków w sferze praw podmiotowych Skarżącego bez uprzedniego wykazania przesłanek o charakterze kwalifikowanym. Stanowi to naruszenie zarówno art. 31 ust. 3, jak i art. 60 Konstytucji RP, a w konsekwencji - istotne naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu należy postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązki te mają charakter bezwzględny i nie mogą być realizowane w sposób formalny lub pozorny.

W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził rzetelnej i wszechstronnej analizy dokumentacji medycznej przedłożonej wraz z odwołaniem. Przedstawione dokumenty zawierały istotne informacje dotyczące aktualnego stanu zdrowia Skarżącego, przebiegu leczenia, rokowań oraz funkcjonalnej sprawności stawu kolanowego. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawiera jakiejkolwiek merytorycznej polemiki z treścią tych dokumentów, nie wskazuje, które z zawartych w nich ustaleń zostały uznane za niewiarygodne ani z jakich przyczyn odmówiono im waloru dowodowego.

Takie działanie organu nosi znamiona dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów nie oznacza bowiem możliwości ich pomijania lub lakonicznego wzmiankowania, lecz wymaga logicznego, spójnego i przekonującego uzasadnienia przyjętego stanowiska. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy organ poprzestaje na fragmentarycznej analizie materiału dowodowego, pomijając dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nadto organ nie przeprowadził pogłębionej oceny funkcjonalnej stawu kolanowego Skarżącego. Ograniczył się do ogólnego stwierdzenia istnienia określonego schorzenia, bez analizy jego rzeczywistego wpływu na zdolność do wykonywania zadań służbowych. Brak jest ustaleń dotyczących zakresu ruchomości, stabilności stawu, wydolności w warunkach obciążenia czy możliwości kompensacyjnych organizmu. Ocena medyczna została sprowadzona do diagnozy jednostki chorobowej, podczas gdy kluczowe znaczenie dla sprawy miała ocena funkcjonalna - a więc realny wpływ stanu zdrowia na zdolność pełnienia służby.

W konsekwencji stan faktyczny spraw)'nie został wyjaśniony w sposób wyczerpujący. Organ nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności, nie skonfrontował ze sobą sprzecznych elementów materiału dowodowego ani nie wykazał, dlaczego przyjął określoną wersję ustaleń. Tego rodzaju braki dowodowe miały bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem prawidłowa i pełna analiza dokumentacji medycznej mogła prowadzić do odmiennej kwalifikacji stanu zdrowia Skarżącego.

Naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. miało zatem charakter istotny, gdyż doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o niepełny i niewszechstronnie oceniony materiał dowodowy. W realiach niniejszej sprawy uchybienia te uzasadniają, konieczność uchylenia zaskarżonego aktu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, z obowiązkiem przeprowadzenia pełnego i rzetelnego postępowania dowodowego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu należy zarzucić naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, która jednak nie oznacza dowolności. Ocena ta musi być wszechstronna, zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego oraz wiedzy specjalistycznej, a jej tok powinien znajdować odzwierciedlenie w przekonującym uzasadnieniu decyzji. Jak konsekwentnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów zachodzi wówczas, gdy organ pomija część materiału dowodowego, wybiórczo traktuje dowody lub wyprowadza wnioski nielogiczne względem poczynionych ustaleń. W niniejszej sprawie organ dopuścił się takiego właśnie przekroczenia.

Po pierwsze, rozstrzygnięcie zostało oparte w istocie wyłącznie na opisie badania obrazowego. Organ przyjął, że określony wynik rezonansu magnetycznego (bądź innego badania diagnostycznego) przesądza o całkowitej niezdolności do służby, abstrahując od faktu, że badanie obrazowe ma charakter strukturalny, a nie funkcjonalny. Obraz zmian anatomicznych nie jest tożsamy z rzeczywistym poziomem sprawności organizmu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że sama diagnoza jednostki chorobowej nie może automatycznie determinować kwalifikacji zdolności do służby bez analizy jej faktycznych skutków funkcjonalnych.

Po drugie, organ pominął dowody przemawiające za zachowaną sprawnością funkcjonalną Skarżącego. W szczególności nie odniesiono się w sposób merytoryczny do dokumentacji wskazującej na zachowany zakres ruchomości, brak istotnych ograniczeń w codziennej aktywności czy pozytywne rokowania. Dowody te nie zostały ani zakwestionowane, ani poddane krytycznej analizie — zostały w praktyce przemilczane. Taka wybiórcza ocena materiału dowodowego stanowi klasyczny przykład dowolności.

Po trzecie, organ nie wykazał logicznego związku między ustaleniami faktycznymi a wnioskiem o całkowitej niezdolności do służby. Nawet przy przyjęciu istnienia określonych zmian strukturalnych, w uzasadnieniu brak jest wywodu wskazującego, dlaczego zmiany te miałyby skutkować trwałą i całkowitą niezdolnością do wykonywania wszelkich obowiązków służbowych. Wniosek końcowy ma charakter konkluzji oderwanej od przeprowadzonej analizy “ jest twierdzeniem, a nie rezultatem logicznego rozumowania opartego na dowodach.

W efekcie organ dokonał uproszczonego i schematycznego powiązania: "zmiana w badaniu obrazowym to całkowita niezdolność do służby", co stanowi niedopuszczalne uproszczenie i narusza standard oceny dowodów wynikający z art. 80 k.p.a. Swobodna ocena dowodów wymaga bowiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz przedstawienia przekonującej argumentacji uzasadniającej przyjęty wniosek. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowa, wszechstronna i logiczna ocena całokształtu materiału dowodowego mogła prowadzić do odmiennej kwalifikacji zdolności Skarżącego do służby, w szczególności do wykluczenia zasadności zastosowania kategorii całkowitej niezdolności.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu należy zarzucić naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, schematyczny i niewyczerpujący, co uniemożliwia przeprowadzenie skutecznej kontroli instancyjnej oraz sądowej, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie nie ma charakteru czysto formalnego — stanowi ono gwarancję prawa strony do rzetelnego postępowania oraz warunek realnej kontroli rozstrzygnięcia. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, brak należytego uzasadnienia decyzji stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, gdyż pozbawia stronę możliwości poznania motywów rozstrzygnięcia i podjęcia skutecznej polemiki. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego aktu ma charakter czysto deklaratywny i nie spełnia standardów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Po pierwsze, organ nie odniósł się w sposób merytoryczny do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Argumentacja strony została w istocie pominięta — brak jest jakiejkolwiek analizy podniesionych twierdzeń dotyczących braku trwałości schorzenia, zachowanej sprawności funkcjonalnej czy nieproporcjonalności zastosowanej kategorii. Organ nie wskazał, które z zarzutów uznał za bezzasadne ani z jakich przyczyn. Tego rodzaju milczenie oznacza naruszenie obowiązku rozpatrzenia sprawy w granicach odwołania i świadczy o pozornym charakterze kontroli instancyjnej.

Po drugie, uzasadnienie nie zawiera analizy przedstawionych dowodów. Organ nie wskazał, które dokumenty medyczne uznał za rozstrzygające, jakie znaczenie im przypisał ani dlaczego odmówił waloru dowodowego dokumentom przemawiającym na korzyść Skarżącego. Brak jest rekonstrukcji toku rozumowania prowadzącego od ustaleń faktycznych do końcowego wniosku. W efekcie uzasadnienie nie pozwala ustalić, czy organ dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, czy też oparł się na wybranych elementach w sposób selektywny.

Po trzecie, organ nie wyjaśnił przyczyn zastosowania kategorii "N", czyli najbardziej restrykcyjnej kwalifikacji skutkującej całkowitym wykluczeniem z dostępu do służby. Uzasadnienie nie zawiera analizy przesłanek tej kategorii, nie wskazuje, w jaki sposób ustalony stan faktyczny wypełnia jej dyspozycję, ani dlaczego nie było możliwe zastosowanie mniej restrykcyjnej kwalifikacji. W istocie decyzja ogranicza się do konkluzji, bez przedstawienia argumentacji uzasadniającej tak daleko idące rozstrzygnięcie.

Tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia przeprowadzenie efektywnej kontroli instancyjnej i sądowej, gdyż sąd administracyjny nie jest w stanie odtworzyć toku rozumowania organu ani zweryfikować prawidłowości zastosowania prawa materialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że brak należytego uzasadnienia decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza gdy decyzja ingeruje w prawa o charakterze konstytucyjnym.

W niniejszej sprawie uzasadnienie nie realizuje swojej funkcji gwarancyjnej ani kontrolnej, a tym samym stanowi samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucam naruszenie art, 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej. Działanie organu przejawiało się w mechanicznym zastosowaniu najbardziej restrykcyjnej kategorii zdolności do służby ("N") bez indywidualnej, rzetelnej analizy stanu zdrowia Skarżącego oraz bez rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są działać w sposób budzący zaufanie obywateli, co oznacza konieczność stosowania prawa w sposób przewidywalny, sprawiedliwy i odpowiadający zasadom demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta wymaga, aby decyzje administracyjne były podejmowane w oparciu o rzetelną analizę stanu faktycznego uwzględniały interesy strony i respektowały prawa jednostki. Jednym z fundamentalnych aspektów tej zasady jest rozstrzyganie wątpliwości na korzyść obywatela, zwłaszcza w sytuacjach ingerujących w prawa konstytucyjne, takie jak prawo dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP).

W niniejszej sprawie organ dokonał automatycznego przypisania kategorii "N", pomijając indywidualne okoliczności Skarżącego. Brak jest dowodów, że przeprowadzono kompleksową ocenę dokumentacji medycznej, analizę funkcjonalnej sprawności stawu kolanowego ani wnikliwe rozważenie możliwości zastosowania kategorii mniej restrykcyjnej. Takie postępowanie charakteryzuje się schematyzmem i arbitralnością, a nie rzetelnym badaniem sprawy. Dodatkowo organ nie wykorzystał mechanizmu rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, który jest konstytucyjnie uzasadniony w przypadkach ograniczania praw jednostki. Nie wskazano, które okoliczności mogły budzić wątpliwości ani dlaczego te wątpliwości nie zostały rozstrzygnięte w sposób korzystny dla Skarżącego. Brak takiego wyjaśnienia nie tylko narusza art. 8 § 1 k.p.a., ale też podważa zaufanie obywatela do organu, odbierając stronie poczucie sprawiedliwości proceduralnej i przewidywalności decyzji,

W efekcie decyzja organu, oparta na mechanicznym stosowaniu najbardziej restrykcyjnej kategorii, pozbawiona indywidualnej, rzetelnej analizy oraz wyjaśnienia wątpliwości na korzyść strony, narusza zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej i wykracza poza dopuszczalne granice legalnej władzy administracyjnej. Działanie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogło prowadzić do błędnej, nadmiernie restrykcyjnej kwalifikacji stanu zdrowia Skarżącego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu należy zarzucić naruszenie art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchybienie w zakresie wskazania prawidłowej i jednoznacznej podstawy prawnej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest w uzasadnieniu decyzji wskazać przepisy prawa, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia. Przepis ten nakłada obowiązek jednoznacznego i spójnego ustalenia podstawy prawnej, tak aby strona mogła zrozumieć podstawy prawne decyzji oraz skutecznie w razie potrzeby odwołać się do organu wyższej instancji lub dochodzić swoich praw przed sądem administracyjnym. Niedopełnienie tego obowiązku narusza zasadę pewności prawa, uniemożliwia prawidłową subsumpcję stanu faktycznego pod normy prawne oraz ogranicza możliwość kontroli prawnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie CKL naruszyła przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 29 z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2023 r. poz. 171, z późn. zm.) oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Państwowej Straży Pożarnej dokonują komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.

Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych określa zasady działania komisji lekarskich oraz zasady i tryb orzekania przez te komisje (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 4 ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, jako organy administracji publicznej, podejmują rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w drodze decyzji administracyjnych (nazywanych w przepisach orzeczeniami), które poddane są mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ww. ustawy jako lex specialis, regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak w sprawach nieuregulowanych w ustawie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 495/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozstrzyganie o zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do służby m.in. w PSP, odbywa się zatem w postępowaniu administracyjnym z wszelkim gwarancjami przewidzianymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne znaczenie ma przy tym kwestia zebrania odpowiednich danych dotyczących kwestii medycznych, gdyż właśnie pełna wiedza medyczna pozwala na rozstrzygnięcie o zdolności do służby w Policji oraz o zakwalifikowaniu do określonej kategorii tej służby.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ ma obowiązek dokładnie zbadać sprawę, tak aby w sposób prawidłowy ustalić jej stan faktyczny. Wzmocnieniem tej reguły jest nałożony, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Dopiero dysponując całokształtem materiału dowodowego, organ może ocenić daną okoliczność i uznać ją za udowodnioną bądź nie (art. 80 k.p.a.). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza, gdy powołuje się na nie strona, jest naruszeniem przepisów postępowania skutkującym uchyleniem decyzji (por. np. wyroki NSA z: 27 maja 1999 r., II SA/Łd 744/98 i 4 października 2005 r., I OSK 159/05). Oczywistym jest, że wyłącznie należycie ustalony stan faktyczny pozwala na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa. Jeżeli stan ten nie został wyczerpująco ustalony, to nie może przesądzać rozstrzygnięcia sprawy.

Brak pełnych ustaleń uniemożliwia ocenę, czy okoliczności danej sprawy odpowiadają stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w konkretnej normie prawnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego. Motywy organu zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego jak i jego oceny prawnej powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Kontrola przez sąd administracyjny orzeczeń komisji lekarskich w zakresie dotyczącym ustalenia kategorii zdolności (niezdolności) do służby sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego zaliczenie badanego do jednej z kategorii zdolności do służby, w szczególności do zbadania, czy organ rozstrzygając o zaliczeniu do kategorii zdolności do służby miał do tego odpowiednie podstawy faktyczne i prawne, a więc np. czy badanie stanu zdrowia zostało przeprowadzone prawidłowo, znajduje oparcie w wyczerpującym wywiadzie chorobowym i odpowiedniej dokumentacji medycznej. Sąd administracyjny nie dokonuje natomiast oceny stanu zdrowia badanego we własnym zakresie (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5019/21, LEX nr 3308008).

Sąd nie dysponując wiadomościami specjalnymi ani też nie mając możliwości przeprowadzenia dowodów w tym zakresie (art. 106 § 3 p.p.s.a.), przy lakonicznym uzasadnieniu wydanych w sprawie orzeczeń, nie jest wobec tego w stanie ocenić, czy organy prawidłowo ustaliły, że stwierdzone u skarżącego schorzenie powodowało konieczność przyznania mu kategorii "N".

Zgodnie z art. 39 ust. 5 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają trwałą lub całkowitą niezdolność do służby uzasadnia się szczegółowo. Stosownie zaś do art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak z kolei stanowi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Podkreślenia bowiem wymaga, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Stanowi również jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również przez sąd. Należy zauważyć, iż skarżący wnosząc odwołanie od orzeczenia organu pierwszej instancji wnosił o przeprowadzenie dowodów z zaświadczenia lekarskiego z dnia 18 lipca 2025 roku – wydanego przez lekarza ortopedę, karty informacyjnej leczenia szpitalnego w [...]Szpitalu Specjalistycznym w [...]z dnia 12 listopada 2007 roku, badaniu rezonansu magnetycznego z 27 czerwca 2025 roku, zaświadczenia o leczeniu z poradni ortopedycznej z dnia 11 czerwca 2025 roku.

Zdaniem Sądu według art. 4 w związku z art. 39 ust.5 pkt 2 ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy k.p.a., a w myśl art. 39 ust.5 pkt 2 ustawy orzeczenia komisji lekarskich, które utrwalają trwałą niezdolność do służby na danym stanowisku uzasadnia się szczegółowo. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje przyczyn, powodu których wnioskowane dowody nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Z opisanych wyżej względów uzasadnienia wydanych w sprawie orzeczeń wymogów tych nie spełniają.

Powyższe okoliczności wskazują również, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Pierwsze dwa powołane przepisy nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

I jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że podstawą wydania orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby jest dokumentacja orzecznicza zgromadzona przed komisja lekarską, to jednak wobec dokumentacji zgłoszonej w odwołaniu przez skarżącego, zdaniem Sądu koniecznym było ustosunkowanie się przez organ odwoławczy do złożonych dokumentów w kontekście kwalifikacji schorzenia.

Sąd jest oczywiście świadomy, że wiele aspektów rozpoznania czy kwalifikacji, dla doświadczonych lekarzy zasiadających w komisjach jawi się jako oczywiste. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że orzeczenia dotyczą osób, nieposiadających najczęściej tak rozległej wiedzy medycznej i doświadczenia zawodowego. Uzasadnienia orzeczeń winny więc uwzględniać tę okoliczność i być sporządzane w taki sposób, aby nie tylko wyjaśniać rozstrzygnięcie, ale też przekonać do jego prawidłowości osobę, której dotyczy.

W tej sytuacji zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia RKL, albowiem stwierdzone przez Sąd uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto Sąd zwraca uwagę, iż według rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 roku, przy uwzględnieniu zmiany od 11 czerwca 2025 roku w zakresie pourazowych uszkodzeń stawów obwodowych i kręgosłupa upośledzających sprawność ustroju - § 63 pkt 1ko.8 kat.,,N" należy oceniać na podstawie objawów klinicznych, stopnia uszkodzenia organizmu i jego funkcjonowania oraz prognostyki progresji zmian. Organ winien jednoznacznie stwierdzić, ze zaistniałe zmiany powodują upośledzenie sprawności ustroju.

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien uwzględnić powyższe wskazania poczynione przez Sąd i w sposób wyczerpujący ustalić, czy stwierdzone u skarżącego schorzenie powoduje jego niezdolność do służby. Ponadto ponownie wydane orzeczenia organ szczegółowo uzasadni, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania orzeczono biorąc pod uwagę art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.