Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 lutego 2026r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2025 r., poz. 1691 dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia C. P. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Burmistrza S. (dalej: organ I instancji, Burmistrz) z dnia 12 listopada 2025r. znak: [...], negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie Z., gm. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta przez Sąd Rejonowy w S. IV Wydział Ksiąg Wieczystych [...] na działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] według wstępnego projektu podziału nieruchomości, wykazanego na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w S., zaewidencjonowanej pod numerem Nr [...]. – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia w całości.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.
Postanowieniem Burmistrza z dnia 12 listopada 2025r. negatywnie zaopiniowano wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie Z., gm. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta przez Sąd Rejonowy w S. IV Wydział Ksiąg Wieczystych [...] na działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] według wstępnego projektu podziału nieruchomości, wykazanego na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w S., zaewidencjonowanej pod numerem Nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji uznał przedłożony wstępny podział za sprzeczny z decyzją Burmistrza S. z dnia 25 lutego 2025r., Nr [...], znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ew. [...] oraz części działki [...] w miejscowości Z., gmina S.. Wskazał również, iż że przedmiotowy podział podlegał ocenie w zakresie zgodności z ustaleniami w/w decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji negatywną opinię wywiódł z faktu, iż projektowany podział nieruchomości nie obejmuje całości terenu inwestycji. Wnioskodawca nie objął wstępnym podziałem działki nr [...], co zdaniem organu I instancji, uniemożliwia zagospodarowanie terenu w sposób, w jaki wynika z decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla tego terenu.
Zażalenie na przedmiotowe postanowienie wywiódł skarżący, wnosząc o jego zmianę, względnie uchylenie oraz i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia Kolegium z 4 lutego 2026r., organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze. zm.; dalej: u.g.n.), który w stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art.
94. Z kolei art. 94 ust. 1 u.g.n. stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: I) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wyjaśniło, że dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dalej SKO wskazało, że zaskarżone postanowienie organu I instancji jest kolejnym postanowieniem w sprawie, zaś zalecenia zawarte w postanowieniu kasacyjnym z 29 września 2025r. zostały wypełnione przez organ I instancji w ponownym postępowaniu.
Kolegium wyjaśniło, iż Burmistrz decyzją z dnia 25 lutego 2025r., Nr [...], znak: [...], ustalił na rzecz C. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ew. [...] oraz części działki nr [...] w miejscowości Z., gmina S.. Dla inwestycji w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalone zostały szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla całej nieruchomości oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Obsługa komunikacyjna została zapewniona przez bezpośredni dostęp do drogi gminnej oraz poprzez drogę wewnętrzną działkę nr [...] i [...].
Projektowany podział obejmował nieruchomość oznaczoną jako działkę [...], położoną w Z., gm. S.. We wniosku wskazano, że podział ma celu wydzielenie działek zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...], znak: [...]. Analiza części tekstowej oraz graficznej wniosku o podział nieruchomości wskazuje jednoznacznie, że wyniku podziału ma powstać [...] działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Podział nie obejmuje działki nr [...].
Kolegium stwierdziło, że zaproponowany podział działki nr [...] nie jest zgodny z ustaleniami decyzji nr [...] z dnia 25 lutego 2025r. ustalającej warunki zabudowy dla budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach [...] i części działki [...], przy czym działki nr [...] i [...] stanowią układ komunikacyjny. Niezgodność proponowanego podziału wynika z faktu, iż przedstawiony wstępny projekt podziału w/w nieruchomości nie obejmuje całego terenu inwestycji wynikającego z decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponadto realizacja decyzji o warunkach zabudowy według proponowanego podziału nieruchomości wymagałaby budowy dwóch budynków mieszkalnych na trzech nowo wydzielonych działkach, co uniemożliwiałoby realizację i spełnienie ustalonych w decyzji nr [...], z dnia 25 lutego 2025r. parametrów udziału powierzchni zabudowy ustalony na max. 20% w stosunku do powierzchni działki, jak i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej określonej na 50% powierzchni terenu inwestycji.
SKO wskazało, że w procesie podziału nieruchomości właściwy organ nie może dokonać podziału danej nieruchomości wbrew ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy, skoro przepis art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. zezwala na dokonanie podziału jedynie w zgodzie z warunkami określonymi w ww. decyzji. Organ powinien zatem każdorazowo uwzględniać ustalenia dotyczące możliwości zagospodarowania planowanych działek powstałych na skutek wnioskowanego podziału. Ich konfiguracja oraz położenie nie może niweczyć ustaleń dokonanych w decyzji o warunkach zabudowy. Celem procedury opiniującej wstępny projekt podziału w toku postępowania o podział nieruchomości jest bowiem uniknięcie sytuacji, w której po zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz zbyciu poszczególnych nowo wydzielonych działek okazałoby się, że ich położenie oraz parametry uniemożliwiają zagospodarowanie ich przez nabywcę na cel, którym kierował się on przy nabyciu konkretnej działki.
W ocenie Kolegium, z uwagi na powyższe, zasadnie organ I instancji negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działek.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło m.in., że w sytuacji gdy dla konkretnej nieruchomości ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, to takie ustalenia są wiążące. Właściciel nieruchomości nie może żądać podziału według swojego uznania. Warunki wynikające zarówno z odrębnych przepisów prawa, jak i dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, ochrony osób trzecich czy linie rozgraniczające teren inwestycji, zostały ustalone dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego jako całości.
Skargę na postanowienie Kolegium z 4 lutego 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie, jak i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza z 12 listopada 2025r.
Autor skargi zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa tj.:
- - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela i ograniczenie się do badania obszaru podlegającego podziałowi rozumianemu jako numer działki ewidencyjnej zgłoszonej do podziału i jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy organ opiniujący w tym konkretnym postępowaniu, na tym jego etapie winien zbadać czy zaproponowany podział nieruchomości posłuży realizacji przedmiotu decyzji ustalającej warunki zabudowy, a zatem czy jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy;
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonego postanowienia, mimo wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji obarczonego błędami proceduralnymi Burmistrza mającymi istotnym wpływ na wynik sprawy;
- - art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach sprawy i przyjęcie, że projekt podziału obejmujący jedynie nr ewid. [...] o pow. [...] ha, [...] położone w obrębie Z. gmina S., dla których prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w S. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, Księga wieczysta Nr [...] pomijający działkę [...] przesądza o niezgodności tego projektu z decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy nowo powstałe działki pozwalają na realizację inwestycji zgodnie z ustaleniami tej decyzji, a nieobjęcie projektem podziału działki [...] nie przekreśla ustalenia zgodności podziału z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 126), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy(por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 93 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art.
- 94. Przywołany przepis stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:
- 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo
- 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, opiniuje wójt (burmistrz albo prezydent miasta), przy czym w przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.g.n. tj. braku sprzeczności z przepisami odrębnymi albo zgodności z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 93 ust. 4 u.g.n.). Opinię, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.).
Stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać między innymi wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też wydzielane działki powinny przybrać taką konfigurację, która umożliwi zrealizowanie zamierzenia, którego lokalizację określono w tej decyzji.
W dniu 25 lutego 2025 r. Burmistrz S. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] oraz części działki nr [...] w miejscowości Z., gmina S.. Jak wynika z wniosku skarżącego o podział nieruchomości projektowany podział obejmował nieruchomość oznaczoną jako działkę [...] położone w miejscowości Z. i miał on na celu wydzielenie [...] działek. Z kolei działki nr [...] i [...] jest i będą wykorzystywane jako droga wewnętrzna do nowo wydzielonych działek, zgodnie z proponowanym podziałem.
Należy zauważyć, że organ mógł zakwestionować proponowany podział nieruchomości, jeżeli wydzielone działki uniemożliwiałyby realizację budowy 52 domów jednorodzinnych na każdej z nich, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Organ nie wskazuje jakie parametry nie zostaną spełnione aby można było dokonać podziału wnioskowanej nieruchomości i dokonać ich zabudowy w proponowanym kształcie.
Organ w zaskarżonym postanowieniu w żadnym stopniu nie przedstawił argumentacji dlaczego i jakie parametry nie będą pozwalały na budowę budynków na wydzielonych działkach, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Podaje tylko i wyłącznie, że wnioskiem o podział powinien być objęty cały obszar decyzji o warunkach zabudowy oraz, że realizacja decyzji, według proponowanego podziału, wymagałaby budowy dwóch budynków mieszkalnych na trzech nowo wydzielonych działkach, co uniemożliwiałoby realizacje decyzji nr [...]. Należy zauważyć, iż we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż działki nr [...] będą terenem zabudowy, a działki [...] i [...] będą służyły do obsługi komunikacyjnej.
Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 93 ust.3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu.
W sytuacji, gdy część działek nr [...] i [...] będzie przeznaczona na drogę wewnętrzną do nowo wydzielonych działek, a zamierzenie budowlane będzie możliwe do realizacji, to w ocenie Sądu nie zachodzą podstawy aby taki wniosek został negatywnie zaopiniowany z uwagi na sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto Sąd zauważa, iż ponoszone przez organ kwestie dotyczące niemożności realizacja decyzji nr [...], według proponowanego podziału, z uwagi na fakt konieczności budowy dwóch budynków mieszkalnych na trzech nowo wydzielonych działkach, są przedwczesne, gdyż na etapie opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości organ nie ma kompetencji odnośnie do wypowiadania się w zakresie zastosowania przepisów prawa budowlanego. Powyższe będzie procedowane w procedurze udzielania pozwolenia na budowę.
Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) i art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Burmistrz S. z dn. 12 listopada 2025 r.
O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.