Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 lipca 2026 r., sygn. akt VIII SA/Wa 219/26

Uzasadnienie

Pani P. K. (dalej: Skarżąca) wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: Kolegium lub SKO) z 6 lutego 2026 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej Organ I instancji) z 27 października 2025r. znak: [...] w sprawie:

1. 1. zobowiązania Skarżącej do zwrotu należności w kwocie 16 949.45 zł za pobyt prababki Pani J.P.w domu pomocy społecznej w okresie od 1 maja 2018r. do 31 stycznia 2021 r.
2. 2. wskazania, że należność określoną w pkt 1 decyzji należy wpłacić w terminie 7 dnia od daty otrzymania decyzji na podany rachunek bankowy lub do kasy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.,
3. 3. odmowy odstąpienia od żądania zwrotu należności kwoty 16 949.45 zł z tytułu odpłatności za pobyt prababki Pani J.P.w Domu Pomocy Społecznej [...]w R..

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie sprawy:

Organ I instancji wydał oznaczoną wyżej decyzję wskazując, że decyzją nr [...] z 24 sierpnia 2023r., znak [...] ustalono odpłatność Skarżącej za pobyt prababki Pani J.P. w Domu Pomocy Społecznej [...]w R. (dalej dps), uwzględniając dochody i możliwości Zobowiązanej, w okresie od 1 maja 2018r. do 31 stycznia 2021r. w łącznej kwocie 16 949,45 zł.

W dniu 24 kwietnia 2024r. została wydana decyzja nr [...] odmawiająca zwolnienia Skarżącej z opłaty za pobyt prababki w domu pomocy społecznej w wymienionym wyżej okresie. W związku z powyższym, 18 września 2024r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na Skarżącą obowiązku zwrotu należności za pobyt prababki w domu pomocy społecznej, natomiast 18 października 2024r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wniosek Skarżącej o odstąpienie od żądania zwrotu należności z uwagi na fakt, że aktualny stan majątkowy nie pozwala jej na pokrycie tak ogromnej sumy pieniężnej, bowiem prowadziłoby to do dramatycznego pogorszenia jej sytuacji życiowej, jak i do zadłużenia w stopniu przekraczającym możliwości majątkowe i zarobkowe.

Organ pierwszej instancji połączył postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku zwrotu należności i odstąpienia od żądania zwrotu, a następnie zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. [...] W. z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie aktualnej sytuacji rodzinnej, dochodowej i zdrowotnej Skarżącej. W dniu 3 grudnia 2024r. wpłynęła odpowiedź z informacją, że nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego ze Skarżącą.

Pierwsza decyzja odmowna nr [...] z 10 stycznia 2025r. zobowiązująca Skarżącą do zwrotu została uchylona przez SKO decyzją z dnia 18 marca 2025r. znak [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. 23 kwietnia 2025r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy ze Skarżącą, w trakcie którego Zainteresowana oświadczyła, że poszukuje pracy.

W dniu 4 lipca 2025r. organ ustalił, że Skarżąca podjęła zatrudnienie od 16 czerwca 2025 r. Ustalił także z urzędu wysokość uzyskiwanego przez nią dochodu, który w czerwcu 2025 r. wyniósł 2 731,34 zł, a w lipcu 2025 r. 5 134.67 zł. Organ podał, że ze względu na nieprzedstawienie wydatków, o które zwracał się w piśmie z 8 lipca 2025r. organ nie był w stanie ocenić, czy u strony występuje szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym, odmówiono Skarżącej odstąpienia od żądania zwrotu należności.

Od decyzji powyższej Skarżąca złożyła odwołanie zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wniosła również o przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., w zakresie ustalenia faktycznej i aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej poprzez:

1. a) przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego,
2. b) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania rodziców Skarżącej, celem wykazania, że w sprawie zachodzą podstawy do odstąpienia od żądania zwrotu należności w kwocie 16 949,45 zł za pobyt prababki w domu pomocy społecznej,
3. c) ewentualnie na wypadek braku możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków i niedoręczenie świadkom wezwań; Skarżąca wnosi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisemnych oświadczeń świadków z jednoczesnym zakreśleniem stronie na piśmie terminu do złożenia oświadczeń świadków, przypadającym nie wcześniej niż do 31 stycznia 2025r.,
4. d) zwrócenie się do właściwego Urzędu Skarbowego celem uzyskania zeznań podatkowych za lata 2021-2024 w celu ustalenia bieżącej sytuacji materialnej;
5. e) włączenie do niniejszej sprawy wszystkich dowodów przekazanych dotychczas przez stronę w toku wszystkich postępowań związanych z ustalaniem opłat, ich wysokości oraz zwolnieniem z ich ponoszenia.

Kolegium, uzasadniając zaskarżoną decyzję na wstępie wskazało na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2025r., poz.1214, zwanej dalej "ustawą"), w szczególności na treść art.60 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 104 ust. 3 ustawy. Stwierdziło następnie, że obowiązek ponoszenia opłaty przez Skarżącą skonkretyzowany został w decyzji z 24 sierpnia 2023 r. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca nie uiściła ustalonej opłaty, w związku z czym opłatę tą wniosła zastępczo Gmina Miasta R.. W konsekwencji, z mocy art. 61 ust. 3 ustawy Gmina uzyskała prawo dochodzenia od zobowiązanej zwrotu poniesionych na ten cel wydatków i wydania decyzji w tym przedmiocie.

SKO podkreśliło, że charakter tej decyzji powoduje, że nie podlegają badaniu zarówno zasadność ponoszenia opłaty, osoby zobowiązane, jak również wysokość ustalonej opłaty. Wystarczające jest ustalenie, czy istniał obowiązek ponoszenia odpłatności oraz czy strona wywiązywała się z tego obowiązku. Jednakże postępowanie w sprawie zobowiązania do zwrotu należności powinno być poprzedzone rozważeniem czy w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu tych należności na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy. W ocenie SKO, trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie może być automatycznie traktowana jako podstawa do zwolnienia z obowiązku zwrotu świadczenia. Znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w powołanym przepisie.

Ponownie rozpoznając sprawę w dniu 23 kwietnia 2025 r. organ pierwszej instancji przeprowadził wywiad środowiskowy. W trakcie wywiadu Skarżąca oświadczyła, że poszukuje pracy. Jak ustalono, Skarżąca podjęła pracę w dniu 16 czerwca 2025 r. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji, pismem z 8 lipca 2025r. zwrócił się do Skarżącej o przedstawienie zaświadczenia o wysokości miesięcznego wynagrodzenia oraz ponoszonych wydatkach. Pomimo odebrania pisma w tej sprawie w dniu 16 lipca 2025r. Skarżąca nie dostarczyła żądanych dowodów, wobec czego organ ustalił z urzędu wysokość dochodu Skarżącej, który w czerwcu 2025 r. wyniósł 2 731,34 zł, a w lipcu 5 134,67 zł.

Wobec nieprzedstawienia wydatków, o które zwracał się organ brak było możliwości dokonania oceny sytuacji Skarżącej i ustalenia czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ uznał, że dochód Skarżącej przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, w związku z czym jest ona w stanie dokonać spłaty należności, o której mowa w decyzji. Zdaniem organu, Skarżąca jest ona osobą w wieku aktywności zawodowej i ma możliwość uzyskania niezbędnych środków finansowych na pokrycie powstałej należności za pobyt prababki w domu pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, w trakcie całego postępowania Skarżąca nie wykazała żadnych okoliczności uzasadniających wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" przy zaistnieniu którego możliwe byłoby odstąpienie od żądania wobec niej zwrotu należności za pobyt prababki w domu pomocy społecznej. Skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe.

W oświadczeniu z 18 grudnia 2025r. złożonym w Kolegium podała, że aktualnie nie pracuje, gdyż w dniu 15 grudnia 2025r. zakończyła się umowa o pracę.

Zdaniem SKO, zakończenie umowy o pracę nie pozbawia Skarżącej możliwości spłaty należności, gdyż Skarżąca jest osobą w wieku aktywności zawodowej i w związku z tym ma możliwości zarobkowe. Kolegium stwierdziło, że obowiązek organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie zwalnia jej z obowiązku dostarczenia dowodów służących wyjaśnieniu okoliczności sprawy, z których to Skarżąca wywodzi skutki prawne.

Odnosząc się do żądania Skarżącej o przeprowadzenia dowodu z przesłuchania jej rodziców oraz brata, ewentualnie wezwania ich do złożenia oświadczeń celem wykazania, że w sprawie zachodzą podstawy do odstąpienia od żądania zwrotu należności oraz przesłuchania Skarżącej Kolegium stwierdziło, że w trakcie postępowania była wzywana do dostarczenia takich dowodów i przedstawienia swojej sytuacji finansowej. Zawiadomiona została także przez organ o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Mogła także dostarczyć oświadczenia rodziców i brata jeśli uważa, że mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bierna postawa Skarżącej w toku postępowania natomiast, wysuwanie żądań przeprowadzenia dowodów na etapie odwołania mogą w ocenie SKO świadczyć o celowym przedłużaniu postępowania. Skarżąca mogła bowiem przedstawić dowody, o których mowa w odwołaniu już przed organem pierwszej instancji, ale z niewiadomych przyczyn tego nie uczyniła.

SKO, mając na uwadze ustalenia w zakresie stanu majątkowego, rodzinnego i osobistego Skarżącej, stanęło na stanowisku, że brak jest w omawianym stanie faktycznym szczególnych okoliczności dających podstawę do uwzględnienia wniosku. Podkreśliło przy tym, że decyzje wydane na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy mają charakter uznaniowy. Skorzystanie z ulg z art. 104 ust. 4 ustawy możliwe jest tylko w wyjątkowych przypadkach. Zastosowanie jakiejkolwiek ulgi w spłacie należności stanowi wyjątek i jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, materialnej, w tym dochodowej zobowiązanego. Pozostawanie Skarżącej bez pracy od 15 grudnia 2025 r. w ocenie Kolegium nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, nadzwyczajnym nie dającym się przewidzieć. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca miała już nie pierwszy raz przerwy w zatrudnieniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Kolegium, w przypadku Skarżącej nie zaistniał przypadek szczególny, o którym mowa w art. 104 ust.4 ustawy w związku z czym brak jest podstawy do odstąpienia żądania zwrotu należności za pobyt babki w domu pomocy społecznej.

Odnosząc się do odwołania, a w szczególności do podniesionej kwestii pominięcia art. 64 ust.7 ustawy i braku zwolnienia od opłat Kolegium wyjaśniło, że na etapie postępowania w zakresie zwrotu świadczeń ustawa przewiduje odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia (art. 104 ust. 4). Podkreśliło także, iż przesłanki i zakres obu ulg w zapłacie należnych zobowiązań są odmienne. Zgodnie z brzmieniem art. 64 ust. 7 ustawy osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Regulacja ta dotyczy zatem ewentualnego braku obciążenia w postaci opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przy czym należy również wskazać na argumenty natury systemowej. Nie dotyczy natomiast dochodzenia - zwrotu na rzecz organu - ustalonych i poniesionych już kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie, postępowanie prowadzone było w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu wydatków związanych z pobytem prababki Skarżącej w domu pomocy społecznej. Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowił art. 104 ust. 4 ustawy, nie zaś art. 64 ust.7. W tej sytuacji, żądanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów właściwych w sprawie o zwolnienie z opłaty, między innymi przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego psychologa na okoliczność ustalenia negatywnego wpływu prababki na życie Skarżącej nie może być uwzględnione.

Kolegium za nieuzasadnione uznało ponadto powoływanie się przez Skarżącą na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 marca 2025r., sygn. akt. VIII SA/Wa 135/25. celem wykazania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, gdyż wyrok ten zapadł w sprawie dotyczącej odmowy zwolnienia Skarżącej z ponoszenia opłaty oraz obejmował inny okres pobytu prababki w domu pomocy społecznej, tj. od 1 lutego 2021r. do 30 listopada 2023r.

Skarżąca zaskarżyła omówioną decyzję SKO w całości. Zarzuciła tej decyzji:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. a) art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 39 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez uchybienie przez organ regułom opatrywania podpisem decyzji wydawanych w formie elektronicznej oraz sporządzania i doręczania wydruków odzwierciedlających ich treść, powodujące nieusuwalne wątpliwości w zakresie legalności rozstrzygnięcia sprawy w drodze zaskarżonego aktu administracyjnego oraz skuteczności jego wejścia do obrotu prawnego;
3. b) art. 15 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całokształtu sprawy przez organ II instancji i ograniczenie postępowania jedynie do częściowej kontroli orzeczenia wydanego w I instancji przez Prezydenta Miasta R., co jaskrawo narusza podstawowe standardy demokratycznego państwa prawa i zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
4. c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 15 k.p.a. poprzez bezpodstawne pominięcie wszystkich wniosków dowodowych Skarżącej mających na celu wykazanie faktów istotnych dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co ma szczególnie doniosłe znaczenie w obliczu zaprezentowanego stanowiska organu o niesprostaniu ciężarowi dowodzenia przez Zobowiązaną;
5. d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchybienie przez organ naczelnej zasadzie postępowania administracyjnego polegającej na obowiązku zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie i jego wszechstronnego rozpatrzenia, a także dokonanie błędnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, przejawiające się w szczególności:
6. • niewłaściwym uznaniem, że organ nie miał możliwości dokonania oceny sytuacji Skarżącej i ustalenia występowania "szczególnie uzasadnionego przypadku" w obliczu braku przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów wnioskowanych przez Stronę;
7. • chybionym twierdzeniem, że dochód Skarżącej przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, podczas gdy w chwili wydawania decyzji Zobowiązana pozostawała osobą bezrobotną, nieposiadającą jakiegokolwiek źródła dochodu, o czym organ doskonale wiedział;
8. • bezpodstawnym przyjęciem przez organ domniemania, że względnie młody wiek Skarżącej uzasadnia istnienie po jej stronie możliwości zarobkowych oraz szansę na zdobycie w krótkim czasie nowego zatrudnienia, powziętym w oderwaniu od całokształtu okoliczności faktycznych sprawy;
9. • nieracjonalnym stanowiskiem organu o konieczności skrupulatnego dokumentowania przez Skarżącą wszystkich swoich wydatków i możliwości ich wykazania w toku postępowania wyłącznie dowodami z dokumentów;
10. • nieuzasadnionym pominięciem przez organ informacji o trudnej sytuacji majątkowej Strony, przekazywanych przez Skarżącą niejednokrotnie w toku licznych wywiadów środowiskowych;
11. • zupełnym zignorowaniem twierdzeń Skarżącej o wieloletnim braku utrzymywania jakichkolwiek więzi rodzinnych z prababka, a także niepożądanym społecznie zachowaniu byłego już mieszkańca Domu Pomocy Społecznej względem Zobowiązanej, rzutującym na konieczność odstąpienia od żądania zwrotu należności w pełnej wysokości;
12. • dowolnym ustaleniem faktów istotnych dla sprawy, mających współgrać ze z góry przyjętym rozstrzygnięciem, a także orzekaniem na podstawie niepełnego i wręcz wybrakowanego materiału dowodowego;
13. e) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak orzekania przez organ II instancji według z stanu faktycznego z dnia wydawania decyzji, przejawiający się w szczególności nieuwzględnieniem dysponowania przez Skarżącą statusem osoby bezrobotnej, nieposiadającej źródła stałego dochodu, majątku i oszczędności finansowych;
14. f) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji przez organ, sprowadzające się niemal wyłącznie do przywołania opisu stanu faktycznego i szeregu przepisów prawa materialnego, a pomijające jego najważniejszą część czyli merytoryczną ocenę dowodów wr oparciu o którą można poznać motywy wydanego rozstrzygnięcia i przeprowadzenie fachowej interpretacji przepisów prawa przez pryzmat ustalonych w sprawie faktów;
15. g) art. 81a k.p.a. w z art. 7 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości stanu faktycznego na korzyść Skarżącej, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu jej słusznego interesu sprowadzającego się do niemożności ponoszenia opłaty, przede wszystkim w kontekście podnoszonych przez nią okoliczności faktycznych, odnoszących się do braku posiadana zatrudnienia oraz braku występowania jakiejkolwiek więzi rodzinnej z byłą mieszkanką domu pomocy społecznej i odległego stopnia pokrewieństwa;
16. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
17. a) art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie zachodzą ustawowe przesłanki odstąpienia przez organ od żądania zwrotu należności w pełnej wysokości od Skarżącej;
18. b) art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że brak zatrudnienia, majątku i oszczędności przez Zobowiązaną, a także nieutrzymywanie jakichkolwiek relacji rodzinnych z byłym mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej nie wypełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" warunkującego odstąpienie przez organ od żądania zwrotu należności w całości;
19. c) art. 104 ust. 5 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw.

z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania Skarżącej do zwrotu należności w kwocie 16 949,45 zł za pobyt prababki w Domu Pomocy Społecznej w okresie od 1 maja 2018 r. do 31 stycznia 2021 r., podczas gdy decyzja została wydana po upływie aż 5 lat od ostatniego dnia ww. okresu, którego dotyczy opłata, zaś 3-letni termin przedawnienia, o którym mowa w ustawie materialnej należy ocenić jako niekonstytucyjny.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o:

1. 1. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez organ - na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a.,
2. 2. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez Sąd - na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.;
3. 3. przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu dotyczącego oceny, czy termin przedawnienia należności, wynikający z art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zgodny z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w sytuacji kiedy wiąże początek biegu tego terminu z chwilą ostateczności decyzji ustalającej tę należność (która może być wydana w dowolnym czasie) zamiast z okresem, którego bezpośrednio dotyczy opłata za pobyt mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej;
4. 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym - na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
5. 5. uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd w całości - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.,
6. 6. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw - na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyższej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że są one dotknięte wadami uzasadniającymi ich uchylenie. W ocenie Sądu, zasadnicze uchybienie organów obu instancji polegało na tym, że postępowanie dowodowe przeprowadzono w sposób niepozwalający na dokonanie rzetelnej oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Jak wynika z akt administracyjnych, po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, ustalił fakt podjęcia przez skarżącą zatrudnienia oraz – wobec nieprzedłożenia przez nią zaświadczenia o wynagrodzeniu – samodzielnie pozyskał informacje o wysokości osiąganych dochodów. Następnie uznał, że z uwagi na nieprzedstawienie przez stronę dokumentów dotyczących ponoszonych wydatków nie jest możliwa ocena, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy, i z tej przyczyny odmówił zastosowania przewidzianej w tym przepisie ulgi. Stanowisko to zostało następnie zaakceptowane przez organ odwoławczy.

Tak przeprowadzone rozumowanie nie może zostać zaakceptowane.

Nie sposób bowiem utożsamiać nieprzedłożenia przez stronę określonych dokumentów z brakiem możliwości dokonania oceny całokształtu okoliczności sprawy. Obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania pełnego materiału dowodowego. Obowiązek ten nie ulega osłabieniu wyłącznie dlatego, że postępowanie prowadzone jest w sprawie pozostawionej uznaniu administracyjnemu. Przeciwnie, właśnie w tego rodzaju sprawach standard postępowania wyjaśniającego powinien być szczególnie wysoki, skoro dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na wyznaczenie granic dopuszczalnego uznania administracyjnego.

Organ skoncentrował się niemal wyłącznie na bieżącej sytuacji dochodowej skarżącej. Tymczasem, analiza przesłanek z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie może ograniczać się wyłącznie do zestawienia wysokości osiąganego dochodu z wysokością dochodu uprawniającego do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Sam ustawodawca nie zdecydował się na ustanowienie takiego kryterium. Posłużył się natomiast klauzulą generalną "szczególnie uzasadnionego przypadku", nakazującą uwzględnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla oceny, czy dochodzenie należności byłoby zgodne z zasadami słuszności i celami ustawy.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że Kolegium jako organ drugiej instancji jest zobowiązane rozpoznać sprawę ponownie w całokształcie, nie jest zwolnione z obowiązku rozpatrzenia dowodów zgłaszanych w odwołaniu tylko dlatego, że odwołująca się takich dowodów nie przedstawiła w postepowaniu przed organem pierwszej instancji. Nie bez znaczenie jest przy tym, że sytuacja Skarżącej w toku postepowania odwoławczego pogorszyła się znacznie na skutej braku zatrudnienia.

Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że od wielu lat nie utrzymywała żadnych relacji z prababką, nie uczestniczyła w jej życiu, nie otrzymywała od niej wsparcia, a relacje rodzinne były faktycznie zerwane. Wskazywała również na sposób zachowania członka rodziny wobec niej oraz wynikające z tego konsekwencje dla więzi rodzinnych. Okoliczności te nie były przywoływane jedynie na potrzeby niniejszego postępowania, lecz stanowiły element argumentacji prezentowanej już wcześniej, również w postępowaniach dotyczących zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Okoliczności te zostały uznane za istotne przez WSA w sprawie VIII SA/WA 135/25. Fakt, że tamta sprawa dotyczyła odmowy zwolnienia Skarżącej z ponoszenia opłaty oraz obejmowała inny okres pobytu nie może być uznany za niemający znaczenia w sprawie niniejszej. Niektóre z okoliczności wskazywanych jako przesłanki do zwolnienia z opłat w art. 64, w szczególności w art. 67 pkt 7 ustawy mogą stanowić o zaistnieniu szczególnych warunków, o jakich mowa w art. 104 ust. 4 ustawy.

Nie można zatem podzielić stanowiska organów, że okoliczności te pozostawały irrelewantne dla rozstrzygnięcia. W prawomocnym ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż przy stosowaniu przepisów ustawy o pomocy społecznej organy powinny rozważyć nie tylko sytuację materialną zobowiązanego, lecz także rzeczywisty charakter relacji rodzinnych pomiędzy osobą zobowiązaną do ponoszenia kosztów a mieszkańcem domu pomocy społecznej, wskazując, że brak więzi rodzinnych lub ich szczególnie negatywny charakter może stanowić okoliczność wymagającą uwzględnienia przy stosowaniu przepisów przewidujących ulgi w ponoszeniu odpłatności.

Pomimo tego wyraźnego stanowiska sądu administracyjnego organy w niniejszym postępowaniu w istocie nie podjęły próby ustalenia charakteru tych relacji ani nie wyjaśniły, dlaczego okoliczności podnoszone przez skarżącą nie mają ich zdaniem znaczenia dla oceny przesłanek z art. 104 ust. 4 ustawy. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, nie przedstawiając przekonującego wywodu pozwalającego na odtworzenie toku rozumowania organu.

Tak sporządzone uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie pozwala ono bowiem ustalić, czy organ rzeczywiście rozważył wszystkie okoliczności sprawy, czy też część z nich pominął jako niemające znaczenia. W konsekwencji, kontrola sądowa granic uznania administracyjnego staje się iluzoryczna.

Przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie daje organowi prawa do pominięcia określonych faktów tylko dlatego, że nie odnoszą się one bezpośrednio do wysokości osiąganych dochodów. Wręcz przeciwnie, charakter tej regulacji wymaga kompleksowej oceny sytuacji życiowej strony, obejmującej zarówno jej sytuację ekonomiczną, jak i uwarunkowania rodzinne, społeczne oraz moralne, jeżeli mogą one mieć wpływ na ocenę, czy dochodzenie zwrotu należności pozostaje zgodne z zasadami sprawiedliwości i słuszności. To właśnie tego rodzaju oceny zabrakło w zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium będzie zobowiązane do uwzględnienia wyżej wskazanych uwag Sądu, w tym do uzupełnienia materiału dowodowego przez uwzględnienie wniosków dowodowych Skarżącej. Może przy tym rozważyć uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 p.p.s.a.

Końcowo, odnosząc się do zawartego w skardze wniosku strony o przedstawienie pytania prawnego do TK w zakresie oceny, czy termin przedawnienia należności, wynikający z art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zgodny z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej termin przedawnienia liczony jest od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Nie można zatem mówić o biegu przedawnienia, jeżeli nie wydano decyzji w tej sprawie. Ustawodawca ustanowił granicę czasową do wydania decyzji jedynie w stosunku do świadczenia nienależnie pobranego, wskazując, że nie można orzec o jego zwrocie, jeżeli od pobrania takiego świadczenia upłynęło więcej niż 10 lat. W przypadku natomiast zwrotu pozostałych należności organ może wydać decyzję w każdym czasie. Stanowisko takie znajduje poparcie zarówno w piśmiennictwie, jak i ugruntowanej judykaturze (zob. I. Sierpowska (w:) Pomoc społeczna.

Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 104., W. Maciejko (w:) P. Zaborniak, W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2013, art. 104., wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2019 r., II SA/Bd 244/19; II SA/GL 460/21; NSA, I OSK 2339/21; treść wszystkich powołanych wyroków dostępna w internecie pod adresem http://cbois.nsa.gov.pl.

Instytucja pytania prawnego, przewidziana w art. 193 Konstytucji RP, nie daje stronie postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Wyłącznie wątpliwości sądu mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego (por. wyrok III OSK 2257/22). Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to, aby uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA III OSK 2066/23).

Sąd, w realiach rozpoznawanej sprawy tego rodzaju wątpliwości nie powziął, bowiem wykładnia art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie budzi rozbieżności i jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym. Zatem brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej w powyższym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.