Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 stycznia 2026r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2025 r., poz. 1691 dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia W. P. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Burmistrza S. (dalej: organ I instancji, Burmistrz) z dnia 14 listopada 2025r. znak: [...], negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości, działki nr ewid.: [...] o pow. 2,6749 ha, położonej w obrębie J., gm. S., dla których prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w S. IV Wydział Ksiąg Wieczystych Księga wieczysta nr [...], polegający na wydzieleniu projektowanych działek nr: [...]o pow. 0,1221 ha, [...]o pow. 0,1219 ha, [...] o pow. 0,1218, [...] o pow. 0,1216, [...] o pow. 0,1214 ha, [...] o pow. 0,1212 ha, [...] o pow. 0,1210 ha, [...] o pow. 0,1209 ha, [...] o pow. 0,1207 ha, [...] o pow. 0,1205 ha, [...] o pow. 0,1353, [...] o pow. 0,1216, [...] o pow. 0,1215 ha, [...] o pow. 0,1215 ha, [...] o pow. 0,1214 ha, [...] o pow. 0,1214 ha, [...] o pow. 0,1214, [...] o pow. 0,1213 ha, [...] o pow. 0,1213, [...] o pow. 0,1212 ha, [...] o pow. 0,1212 ha, [...] o pow. 0,1127, według wstępnego projektu podziału nieruchomości wykazanego na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w S., zaewidencjonowanej pod nr [...], stanowiącej integralną część postanowienia – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia w całości.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.
Postanowieniem Burmistrza z dnia 14 listopada 2025r. negatywnie zaopiniowano wstępny projekt podziału działki nr ewid [...], położonej w obrębie J. gm. S., polegający na wydzieleniu 22 działek nr ewid od [...] do [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uniemożliwiające dokonanie podziału nieruchomości zgodnie z decyzją Burmistrza S. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...]z dnia 21 lipca 2025r., znak: [...] w zakresie przedmiotu decyzji oraz granicy obszaru inwestycji. Organ podał, że istotą warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy w wyznaczonym obszarze możliwa jest realizacja konkretnego przedsięwzięcia oraz określenie zasad i warunków zagospodarowania terenu, w tym parametrów i wskaźników zabudowy. Opiniując wstępny projekt podziału nieruchomości bierze się pod uwagę w szczególności tożsamość granic terenu inwestycji, przy czym ocenie poddaje się każdą z wydzielonych dziatek adekwatnie, jak w przypadkach dotyczących obszarów objętych planami miejscowymi. Ocena ta dotyczy samodzielnego zagospodarowania każdej z nowo utworzonych działek.
Organ I instancji wskazał, iż skoro zamiar inwestycyjny dotyczy budowy 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych lokalizowanych na działce nr [...] i na części działek nr [...] i [...], to w ramach podziału należy przyjąć taki układ działek, który umożliwi zabudowę każdej z nich z zachowaniem między innymi parametrów takich jak: intensywność zabudowy, powierzchnia zabudowy oraz minimalna powierzchnia biologicznie czynna, które zostały określone dla wyżej wskazanego obszaru, a nie z osobna dla wydzielonych działek. Dlatego, w ocenie organu, podział nieruchomości dokonywany w oparciu o warunki zabudowy powinien swym zakresem obejmować całość terenu inwestycji.
Dalej podniesiono, że przedstawiony wstępny projekt podziału dotyczy części obszaru określonego w decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniając fakt, że Wnioskodawca nie jest jedynym właścicielem działek nr [...] i [...] oraz nie wszyscy spośród grona właścicieli są adresatami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy zaproponowany podział nieruchomości posłuży realizacji przedmiotu powyższej decyzji.
Zażalenie na przedmiotowe postanowienie wywiódł skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości, zgodnie z wnioskiem, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia Kolegium z 26 stycznia 2026r., organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze. zm.; dalej: u.g.n.), który w stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art.
94. Z kolei art. 94 ust. 1 u.g.n. stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: I) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wyjaśniło, że dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dalej SKO wskazało, że w rozpoznawanej sprawie dla obszaru, na którym położone są działki wymienione we wniosku o podział nieruchomości z dnia 29 września 2025r. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obszar ten nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia takiego planu. Nieruchomości znajdują się na terenach rolnych oznaczonych w ewidencji gruntów symbolami PsV, PsVl i R.lVb.
Decyzją Burmistrza S. z dnia 21 lipca 2025r. nr [...]ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na działce nr od [...] oraz na części działek nr [...]i [...], położonych w miejscowości J. gm. S..
Organ I instancji negatywnie zaopiniował złożony projekt podziału nieruchomości wskazując, że zachodzą okoliczności uniemożliwiające podział zgodnie z ww. decyzją o warunkach zabudowy w zakresie możliwości realizacji przedmiotu decyzji oraz granicy obszaru inwestycji. Ponadto nie znaleziono przesłanek umożliwiających wydanie pozytywnej opinii w oparciu o przepisy odrębne. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że podział nieruchomości dokonywany w oparciu o warunki zabudowy powinien swym zakresem obejmować całość terenu inwestycji, zaś przedstawiony wstępny projekt podziału dotyczy części obszaru określonego w decyzji o warunkach zabudowy, przy czym wnioskodawca nie jest jedynym właścicielem działki nr [...]i [...], jak również nie wszyscy właściciele tych działek są adresatami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie niezgodności między proponowanym projektem podziału nieruchomości, a warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy obliguje organy administracji publicznej do wydania postanowienia negatywnie opiniującego proponowany projekt podziału.
SKO wskazało także, iż w rozpoznawanej sprawie decyzja nr [...]z dnia 21 lipca 2025r. ustalająca warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji jest niezgodna z zaproponowanym projektem podziału, który obejmuje wyłącznie działkę nr [...]. Zauważyło, że w zażaleniu skarżący wskazał, że działki nr [...]i [...], które nie są objęte wnioskiem podziałowym, będące we współwłasności kilku osób są i mają być wykorzystywane jako droga dojazdowa do nieruchomości, która może ulec podziałowi, to niezgodność ta, jak słusznie wskazał organ I instancji uniemożliwia ustalenie, czy zaproponowany podział posłuży realizacji inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia dotyczące możliwości zagospodarowania terenu określone w decyzji o warunkach zabudowy powinny być odnoszone do każdej z planowanych działek, mających powstać w wyniku podziału, o ile z treści decyzji o warunkach zabudowy nie wynika co innego.
Kolegium uznało zatem, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka do negatywnego zaopiniowania projektu podziału działki w postaci niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy, która obejmowała również części działek nr [...]i [...], zaś projekt podziału dotyczy wyłącznie działki nr [...].
Skargę na postanowienie Kolegium z 26 stycznia 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie, jak i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza z 14 listopada 2025r.
Autor skargi zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa tj.:
- - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela i ograniczenie się do badania obszaru podlegającego podziałowi rozumianemu jako numer działki ewidencyjnej zgłoszonej do podziału i jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy organ opiniujący w tym konkretnym postępowaniu, na tym jego etapie winien zbadać czy zaproponowany podział nieruchomości posłuży realizacji przedmiotu decyzji ustalającej warunki zabudowy, a zatem czy jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy;
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonego postanowienia, mimo wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji obarczonego błędami proceduralnymi Burmistrza mającymi istotnym wpływ na wynik sprawy;
- - art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach sprawy i przyjęcie, że projekt podziału obejmujący jedynie działkę nr [...] pomijający stanowiącą współwłasność kilku osób (w tym skarżącego) działkę [...]i [...]przeznaczoną pod drogę dojazdową do działki nr [...] przesądza o niezgodności tego projektu z decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy jej nieobjęcie projektem podziału działki nr [...]i [...]nie uniemożliwia ustalenia zgodności podziału z decyzją o warunkach zabudowy oraz działka nr [...]i [...]nie ulega jakiemukolwiek podziałowi w myśl art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli (w tym skarżący) jest uprawniony do jej współposiadania oraz korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z niej przez pozostałych współwłaścicieli.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 126), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy(por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 93 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art.
- 94. Przywołany przepis stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:
- 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo
- 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, opiniuje wójt (burmistrz albo prezydent miasta), przy czym w przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.g.n. tj. braku sprzeczności z przepisami odrębnymi albo zgodności z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 93 ust. 4 u.g.n.). Opinię, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.).
Stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać między innymi wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też wydzielane działki powinny przybrać taką konfigurację, która umożliwi zrealizowanie zamierzenia, którego lokalizację określono w tej decyzji.
W dniu 21 lipca 2025 r. Burmistrz S. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą budowy 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na działce nr [...] i na części działek nr [...]i [...]. Jak wynika ze stanowiska skarżącego wnioskiem o podział nieruchomości objęto tylko działkę nr [...] ponieważ działka nr [...]i [...]jest i będzie wykorzystywana jako droga dojazdowa do nowo wydzielonych działek zgodnie z proponowanym podziałem.
Należy zauważyć, że organ mógł zakwestionować proponowany podział nieruchomości, jeżeli wydzielone działki uniemożliwiałyby realizację budowy 22 domów jednorodzinnych na każdej z nich, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Organ nie wskazuje jakie parametry nie zostaną spełnione aby można było dokonać podziału wnioskowanej nieruchomości i dokonać ich zabudowy w proponowanym kształcie.
Organ w zaskarżonym postanowieniu w żadnym stopniu nie przedstawił argumentacji dlaczego i jakie parametry nie będą pozwalały na budowę budynków na wydzielonych działkach zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Podaje tylko i wyłącznie, że wnioskiem o podział powinien być objęty cały obszar decyzji o warunkach zabudowy. Należy zauważyć, iż we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż to działka nr [...] będzie terenem zabudowy, a działki [...]i [...]będą służyły do obsługi komunikacyjnej działki nr [...].
Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 93 ust.3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu.
W sytuacji gdy część działek nr [...]i [...]będzie przeznaczona na drogę dojazdową do nowo wydzielonych działek, a zamierzenie budowlane będzie możliwe do realizacji, to w ocenie Sądu nie zachodzą podstawy aby taki wniosek został negatywnie zaopiniowany z uwagi na sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy.
Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) i art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Burmistrz S. z dn. 14 listopada 2025 r.
O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.