Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez F. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...], znak: [...], odmawiającej wznowienia na wniosek F. W. postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...], nakazującą rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w S. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w S. przy ul. [...].
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [....
Skarga F. W. na ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2003 została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lipca 2004 r., sygn. akt 2 IV SA 340/03.
Pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. uzupełnionym pismami z dnia 27 grudnia 2010 r. oraz 10 stycznia 2011 r. F. W. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania administracyjnego wskazując na niezachowanie ustawowego terminu określonego w art. 148 kpa.
Po rozpoznaniu odwołania F. W. GINB wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., którą utrzymał w mocy ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę na nadzwyczajny charakter wznowieniowego postępowania administracyjnego i konieczność zbadania przez organ rozpatrujący wniosek czy jest on dopuszczalny pod względem formalnym, w tym zachowania miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie (art. 148 kpa) liczonego od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania.
GINB zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 10 stycznia 2011 r. F. W. stwierdził, iż o podstawie wzruszenia decyzji dowiedział się 6 grudnia 2010r. z pisma WSA Olsztyn z dnia [...] grudnia 2010r. znak [...]. Podniósł, że w piśmie tym Sąd wskazał jedynie na organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wzruszenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2002 r. W konsekwencji uznał, że – skoro pismo Sądu w żadnej mierze nie odnosi się do kwestii sfałszowania dowodów w sprawie zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...], ani też do kwestii wydania ww. decyzji w wyniku przestępstwa – to miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 kpa nie można liczyć od daty otrzymania ww. pisma WSA w Olsztynie przez F. W. Na marginesie GINB zauważył, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż F. W. w licznych pismach kierowanych do organów administracji publicznej, jak i sądów administracyjnych podnosił już zarzut sfałszowania materiału dowodowego, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie oraz wydania rozstrzygnięć w sprawie w wyniku przestępstwa. W konsekwencji o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania F. W. dowiedział się dużo wcześniej niż wskazuje to w swoim wniosku o wznowienie postępowania.
Powyższa decyzja GINB z dnia [...] lutego 2011 r. stała się przedmiotem skargi F. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W uzasadnieniu skarżący zawarł szereg zarzutów dotyczących prowadzonego dotychczas postępowania w sprawie samowolnie nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w S. przy ul. [...] i poszczególnych pracowników prowadzących to postępowanie. Wskazał m. in., że uzasadnienie decyzji GINB z dnia: [...] lutego 2001 r. nie zawiera opisu prawdziwych okolicznościach faktycznych sprawy i ma na celu ochronę pracownika [...] Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] oraz zatajenie nieprawidłowości i przypadków naruszania przepisów prawa.
Skarżący podniósł, że pozyskiwanie i fałszowanie materiału dowodowego odbywało się, gdy jego niesprawność fizyczna i psychiczna nie pozwalała mu na właściwą obronę praw i wykazanie niezasadności stawianych zarzutów. Podał, że będąc z małżonką obłożnie chorym w dniu 14 lutego 2001 roku przekazał część majątku swym następcom tj. B. i D. W., zobowiązując ich do przeprowadzenia remontów obiektów zagrażających bezpieczeństwu rodziny i sąsiadów. W rezultacie D. W. wraz z rodziną podjęli się remontów budynków, które nie wymagały zezwolenia na budowę. Zwrócił uwagę, że budynek mieszkalny, którego dotyczyły prace remontowe, został wybudowany w latach 1979-1986 zgodnie z obowiązującym prawem i zatwierdzoną dokumentacją.
F. W. zarzucił również Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S., że pominął innych uczestników postępowania, którzy są współwłaścicielami działki nr [...], w tym żonę skarżącego- T. U. F. W. zawarł również zarzuty dotyczące pracy funkcjonariuszy Policji, prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. oraz sędziów Sądu Rejonowego w S. W ocenie skarżącego zgromadzone przez niego informacje dowodzą istnienia zorganizowanej grupy przestępczej wyłudzającej pieniądze za wydanie decyzji i wyrażenie zgody na prowadzenie prac remontowych. Ocenił, że w niniejszej sprawie popełnione zostały czyny zabronione, które uznał za zbiorową zemstę z powodu odmowy zapłaty żądanych pieniędzy za rozpoczęte prace remontowe obiektów posadowionych na działce nr [...].
Zdaniem skarżącego powyższe okoliczności świadczą o wyjątkowości sprawy, co uzasadnia konieczność wznowienia postępowania. W związku z tym wniósł o rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o dołączony do skargi materiał dowodowy, który – w jego ocenie - bezspornie dowodzi, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2002 r. została wydana w wyniku przestępstwa, a dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna ulec oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem.
W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma ocena prawidłowego zastosowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 148 kpa.
Postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie, natomiast odmowa wznowienia postępowania, w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, następowała w formie decyzji (w obecnym stanie prawnym w formie postanowienia). Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
To właściwe postępowanie może – stosownie do treści art. 151 zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa).
Przede wszystkim jednak – jak wskazano wyżej – organ zobowiązany jest dokonać wstępnej oceny dopuszczalności wznowienia postępowania. Organ przede wszystkim powinien mieć na uwadze treść art. 148 § 1 kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa). W konsekwencji organ powinien zbadać wskazaną w tym przepisie przesłankę dopuszczalności wznowienia i wyjaśnić okoliczności związane z zachowaniem terminu określonego przedmiotowym przepisem.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że wniosek F. W. dotyczył wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...], nakazującą rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w S. przy ul. [...].
Jako podstawę wznowienia F. W. wskazał art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, co wynika bezspornie z treści pisma skarżącego z dnia 27 grudnia 2010 r. precyzującego – na wezwanie organu - wniosek o wznowienie postępowania. W rezultacie obowiązkiem organu rozpatrującego to podanie było w pierwszej kolejności ustalenie, czy strona występująca z tym żądaniem zachowała termin określony w art. 148 kpa. Termin ten – jak słusznie zauważył GINB – wynosił miesiąc od momentu, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a zatem w niniejszej sprawie od powzięcia wiadomości, że materiał dowodowy, na podstawie którego wydano decyzję okazał się fałszywy, a decyzja została wydana w wyniku przestępstwa.
W odpowiedzi na wezwanie organu do jednoznacznego wskazania daty powzięcia wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania i przedłożenia odpowiednich dowodów na ich poparcie, F. W. w piśmie z dnia 10 stycznia 2011 r. poinformował, że o podstawie wzruszenia decyzji dowiedział się w dniu 6 grudnia 2010 r. z treści pisma Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], którego kserokopię załączył do wniosku o wznowienie postępowania.
Z analizy treści ww. pisma Sądu wynika, że jest to pismo o charakterze informacyjnym wskazujące stronie organ właściwy do wzruszenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2002 r. W konsekwencji należy zgodzić się z twierdzeniem organu, że pismo to nie odnosi się w żadnym stopniu do przesłanek wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa. W szczególności z treści tego pisma skarżący nie mógł się dowiedzieć, że materiał dowodowy, na podstawie którego wydano decyzję okazał się fałszywy, jak również, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa.
Jednocześnie należy zauważyć, że F. W. wielokrotnie podnosił zarzuty fałszowania dokumentów oraz popełnienia przestępstwa we wcześniejszych pismach składanych w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego dotyczących samowolnie nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w S. przy ul. [...]. Zarzut sfałszowania materiału dowodowego zawarł chociażby w zażaleniu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2004 r., sygn. akt 2 IV SA 340/03 odmawiające przyznania prawa pomocy oraz w piśmie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2008 r. Analogiczne zarzuty F. W. powtarza również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z treści skargi oraz akt postępowania wynika, że w niniejszej sprawie nie zaistniało zdarzenie, w wyniku którego skarżący mógł powziąć wiadomość o tym, że dowody, na których oparł się organ zostały sfałszowane lub, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa.
Zarzuty te wynikają bowiem w istocie z subiektywnej oceny skarżącego i były już wielokrotnie formułowane także w pismach składanych przez stronę znacznie wcześniej (zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zostało złożone 6 lat przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania).
W związku z powyższym należy uznać, że w niniejszej sprawie strona uchybiła miesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 kpa, a zatem w niniejszej sprawie prawidłowo odmówiono F. W. wznowienia postępowania w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa.
Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze należy zauważyć, że dotyczą one merytorycznych kwestii zawiązanych z postępowaniem zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. w przedmiocie rozbiórki. Zarzuty te jednak nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej do Sądu decyzji GINB z dnia [...] lutego 2011 r. oraz decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. Jak bowiem wyjaśniono ocena ta sprowadzała się przede wszystkim do kontroli prawidłowości zastosowania art. 148 kpa, czyli wyłącznie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny formalnej polegającej na przekroczeniu ustawowego terminu. Dlatego organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie zajmowały się prawidłowością wspomnianej decyzji i poprzedzającym je postępowaniem, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalne prowadzenie postępowania pomimo niezachowania terminu do złożenia podania przez stronę.
Również Sąd nie badał podnoszonych przez skarżącego kwestii dotyczących merytorycznej treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. w świetle szeregu zaprezentowanych przez skarżącego dokumentów. Zarzuty te bowiem wykraczają poza granice niniejszej sprawy i nie mają wpływu na ocenę zachowania przez stronę terminu określonego w art. 148 kpa. Na marginesie należy jednak podkreślić, że bardzo poważne zarzuty kierowane przez F. W. w stosunku do poszczególnych pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S., [...] Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], funkcjonariuszy Policji, pracowników Prokuratury Rejonowej w S. oraz sędziów Sądu Rejonowego w S. sugerujące popełnianie przestępstw i udział w zorganizowanej grupie przestępczej nie mogą być formułowane bez co najmniej wysokiego stopnia ich uprawdopodobnienia w postaci prowadzonych postępowań prokuratorskich oraz orzeczeń sądowych.
Dodatkowo Sąd badając z urzędu zaskarżoną decyzję pod kątem wystąpienia ewentualnych innych uchybień nie dostrzegł naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, które stanowiłyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało – w ocenie Sądu – przeprowadzone prawidłowo i z zachowaniem obowiązujących reguł określonych w kpa, w szczególności zgodnie z przepisami art. 7, 77 i 80 tej ustawy, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.