Uzasadnienie
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 88 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] ([...]) J. – K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi, odc. L. – G. w km [...] do km [...]" dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. na wymienionych w postanowieniu działkach.
W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zwrócił się o przeprowadzenie oceny oddziaływania powyższego przedsięwzięcia na środowisko. Organ podał, iż zgodnie z art. 88 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 3 października 2008 r., organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji do czasu zakończenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazał, że wynik oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko ma wpływ na decyzję w sprawie pozwolenia na budowę, a właściwym do jej przeprowadzenia jest inny organ, tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zdaniem organu, powyższe okoliczności wyczerpują przesłanki wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadnia zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., w związku z przeprowadzeniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ponownej oceny oddziaływania na środowisko, podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ zauważył, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R., w związku z powtórną oceną oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, uzgodnił warunki realizacji ww. inwestycji drogowej. W ocenie organu, ustąpiła zatem przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania.
Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia E. G. na powyższe postanowienie, umorzył postępowanie zażaleniowe.
W uzasadnieniu organ wskazał, że kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych wobec rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji jest bowiem obowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie od dnia wydania orzeczenia przez organ pierwszej instancji.
Minister podał, iż organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Organ odwoławczy stwierdził, iż stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Minister zauważył, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej toczące się przed organem pierwszej instancji zakończyło się wydaniem w dniu [...] września 2010 r. decyzji znak [...], w związku z czym orzekanie przez organ odwoławczy w przedmiocie ewentualnego zawieszenia postępowania byłoby, w świetle zaistniałych okoliczności, bezprzedmiotowe. Skoro w przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowosć wynikła przed organem drugiej instancji, obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie tego stanu i wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania zażaleniowego jako bezprzedmiotowego.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. G. Skarżąca zarzuciła, że Minister Infrastruktury nie podjął stosownych czynności na podstawie art. 37 i 38 k.p.a. oraz stwierdziła, iż zostały w sposób rażący naruszone jej dobra osobiste i obywatelskie. Podała, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej nie usunęła rażących błędów proceduralnych. Stwierdziła, iż decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. wskazała rażące uchybienia prawa. Skarżąca zarzuciła również, że jej zażalenie nie zostało rozpatrzone przez organ w ustawowym terminie.
Skarżąca podała, że postanowienie Wojewody [...] w R. z dnia [...] lipca 2010 r. o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego zamieszczono na stronie internetowej w sposób niepełny, gdyż nie zawierało pouczenia. Zarzuciła także, iż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym pominięto ją jako stronę, choć w obwieszczeniu o postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wskazane były w wykazie działek wchodzących w całości pod inwestycję numery jej posesji, tj. nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącej, zostały rażąco naruszone przepisy nakładające obowiązek powiadomienia o wywłaszczeniu, z uwagi na indywidualny charakter sprawy.
Skarżąca podała, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. znak [...] nie zawierała wymaganego kompletu dokumentów, gdyż brak było mapek i wykazu stron postępowaniu. Braki w niedopatrzeniach formalnych stanowią, w ocenie skarżącej, przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżąca podała, że nie zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom nieruchomości objetych wnioskiem o wydanie tej decyzji, zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 72, poz. 620). Zarzuciła również brak decyzji dotyczącej wysokości odszkodowania za nieruchomość.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.
Sąd kontrolował postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] umarzające postępowanie zażaleniowe od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] ([...]) J. – K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi, odc. L. – G. w km [...] do km [...]".
Na wstępie zauważyć należy, iż podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie przesłanka ta została wyczerpana z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ, tj. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o której mowa w art. 88 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Wynik tej oceny miał bowiem wpływ na treść decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
Stosownie do art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R., w związku z powtórną oceną oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, uzgodnił warunki realizacji ww. inwestycji drogowej. Ustała zatem przyczyna zawieszenia postępowania i dlatego obowiązkiem organu pierwszej instancji było podjęcie postępowania administracyjnego.
Zauważyć jednak również należy, iż już po wydaniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej zakończyło się wydaniem w dniu [...] września 2010 r. decyzji znak [...], co wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Okoliczność ta spowodowała, iż postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe. Badanie prawidłowości podjęcia postępowania administracyjnego, które następnie zostało zakończone, nie byłoby zasadne.
Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., będący podstawą prawna zaskarżonego postanowienia, nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego. Należy więc poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.
Ponieważ w rozpatrywanej sprawie postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe z uwagi na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji umarzające to postępowanie jest zgodne z prawem. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w konsekwencji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., ustalenia faktyczne ma dokonywać zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. W rozpatrywanej sprawie Minister Infrastruktury dopełnił tego obowiązku, uwzględniając zmianę stanu faktycznego sprawy w związku z wydaniem ww. decyzji z dnia [...] września 2010 r.
W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż kwestia prawidłowości wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie podlegała badaniu w przedmiotowej sprawie. Zarzuty dotyczące tej decyzji - w szczególności odnoszące się do braku wymaganej dokumentacji oraz braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji - skarżąca może podnieść przed właściwym organem w odrębnym postępowaniu, mającym na celu kontrolę zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.