Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 1 lipca 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 2944/25

Uzasadnienie

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 18 września 2025 r., po rozpatrzeniu odwołania M. R. i J. O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 24 czerwca 2025 r. o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego otoczenia zabytkowej willi drewnianej wraz z zielenią leśną, położonych w C. przy ul. [...] i wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych decyzją z 6 października 1983 r pod nr rej. [...] (dz. ew. nr [...], [...], część dz. ew. nr [...], [...], [...] (d. [...] i [...]).

Postępowanie administracyjne w tej sprawie prowadzone było z urzędu, a objęto nim: działkę nr [...] z obrębu C. (część pasa drogowego ul. [...]), część działki nr [...] z obrębu C. (fragment przyległego pasa gruntu linii kolejowej) oraz część działek nr [...] i [...] z obrębu C.(część pasa drogowego ul. [...]). Obszar strefy otoczenia, obejmujący fragmenty ww. działek oraz część działki nr [...], został oznaczony na załączniku graficznym do zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 18 grudnia 2020 r. wpisał do rejestru zabytków województwa mazowieckiego otoczenie zabytkowej willi drewnianej wraz z zielenią leśną, położoną w C. przy ul. św. [...], obejmujące: część działki nr [...] z obrębu [...] (obszar kolejowy, stanowiący przyległy pas gruntu linii kolejowej), część działki nr [...] i [...] z obrębu [...] (pas drogowy ul. [...] do zachodniej granicy jezdni) oraz części działek nr [...] i [...] z obrębu [...] (pas drogowy ul. [...] do południowej granicy jezdni).

Jednocześnie organ konserwatorski orzekł o odstąpieniu od wpisania do rejestru pozostałych części działek nr [...], [...], [...] i [...], położonych poza zewnętrzną granicą jezdni ulic [...] i [...]. Zakres ochrony konserwatorskiej został oznaczony na załączniku graficznym, będącym integralną częścią ww. decyzji.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 21 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego.

Po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez Gminę C., Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1060/21 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 24 marca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 18 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organy nie zbadały kluczowych okoliczności: nie wykazały realnych zagrożeń, wynikających z planowanej budowy tunelu. Wskazane w zaskarżonych decyzjach potencjalne naruszenie stosunków wodnych, korzeni drzew oraz cieku wodnego, nie zostały uprawdopodobnione odpowiednimi dokumentami ani inwentaryzacjami. Zignorowano przy tym istniejące rozstrzygnięcia dotyczące ww. inwestycji (tj. decyzja o warunkach zabudowy, nakładająca obowiązek m.in. ochrony stosunków wodnych), opierając się na bezpodstawnym domniemaniu, że inwestor ich nie dotrzyma.

W ocenie Sądu doszło w omawianej sprawie do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie, art. 10 k.p.a., z uwagi na brak wskazania działki ewid. nr [...] w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a także art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 października 2021 r. stwierdził ponadto, że organy ochrony zabytków naruszyły zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji, bowiem nie wykazano konieczności i adekwatności wpisu otoczenia wobec ww. zagrożeń, a także nie zważono właściwie sprzecznych interesów publicznych – ochrony zabytków i bezpieczeństwa ruchu drogowego. W uzasadnieniu wyroku wskazano ponadto, że działanie organów naruszyło zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), bowiem Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił wcześniej decyzję o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, a następnie wydając decyzję o wpisie do rejestru zabytków otoczenia willi inwestycję tę zablokował.

W związku z powyższym wskazano na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, w którym organy konserwatorskie winny ustalić wszystkie istotne fakty, rzetelnie zważyć interesy społeczne, a następnie uzasadnić rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 327/22, oddalił wniesioną przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od opisanego wyżej wyroku skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wpis otoczenia zabytku do rejestru zabytków nie może być arbitralny, a w omawianym postępowaniu nie udowodniono realnych zagrożeń dla willi wraz z zielenią, położonych w C. przy ul. [...] - tj. wpływu inwestycji drogowej na wody gruntowe i korzenie drzew. Podkreślono przy tym, że wpisu otoczenia do rejestru zabytków dokonano w związku z planowaną przebudową przejazdu kolejowego (budowa tunelu pod torami), co doprowadziło do zablokowania inwestycji - pomimo, że wcześniej uzgodniono dla niej decyzję o warunkach zabudowy. Organ konserwatorski oparł się na ogólnych hipotezach, ignorując decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe z [...] czerwca 2020 r., w której przewidziano środki mające przeciwdziałać naruszeniu stosunków wodnych i zanieczyszczeniu wód gruntowych, a także mające zabezpieczyć korony, pnie i korzenie drzew.

Podkreślono przy tym, że "decyzja o wpisie do rejestru zabytków nie może pozostawać w sprzeczności z innymi decyzjami podjętymi przez właściwe organy administracji, w szczególności przyjmując za swoją podstawę faktyczną zagrożenie dla zabytku łączące się z takim oddziaływaniem zamierzenia inwestycyjnego, które nie występuje w świetle decyzji wydanych w procesie inwestycyjnym".

W toku ponownego rozpoznania sprawy Mazowiecki Wojewódzki Konserwator

Zabytków, przeanalizował zebrany materiał dowodowy i pismem z 3 sierpnia 2023 r. zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o "pomoc w ocenie wartości zabytkowych oraz ustosunkowanie się co do zasadności wpisu do rejestru zabytków nieruchomych: otoczenia zabytkowej willi drewnianej wraz z zielenią leśną, położoną w C. przy ul. [...] (na terenie obejmującym część działki [...] z obrębu [...], część działki nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz część działek nr [...] i [...] z obrębu j.w.)". Z uwagi na fakt, że na rozprawie w dniu 18 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w postępowaniu M. R. i J. O. (współwłaścicielki willi) organ pierwszej instancji zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 24 czerwca 2025 r., orzekł o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego otoczenia zabytkowej willi drewnianej wraz z zielenią leśną, położonych w C. przy ul. [...] i wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych decyzją z 6 października 1983 r pod nr rej. [...] (dz. ew. nr [...], [...], część dz. ew. nr [...], [...], [...] (d. [...] i [...]). Organ wyjaśnił, że przedmiotowa willa wraz z zielenią leśną została wpisana do rejestru zabytków i przedstawił historię powstania tego obiektu, a także opisał historyczny sposób zagospodarowania parceli. Opisał też teren objęty przedmiotowym postępowaniem wyjaśniając, że działka ewid. nr [...] stanowi pas drogowy ul. [...], na działce ewid. nr [...] znajduje się trawnik, objęta postępowaniem część działki ewid. nr [...] stanowi fragment terenów kolejowych, natomiast na części działki ewid. nr [...] i [...] znajduje się skrzyżowanie ul. [...] i ul. [...] oraz fragment ul. [...].

Mając na uwadze definicję otoczenia zabytku zawartą w art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024, poz. 1292) wyjaśniono, że teren będący przedmiotem postępowania nie wypełnia przesłanek tej definicji. Aby otoczenie zabytku mogło zostać wpisane do rejestru zabytków musi zachodzić potrzeba ochrony wartości widokowych zabytku. W związku z powyższym omówiono sposób zagospodarowania działki wpisanej do rejestru zabytków i stwierdzono, że "zieleń znajdująca się na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w C. widoczna jest z terenu dz. ew. nr [...], [...] oraz części dz. ew. nr [...], [...], [...] (d. [...] i [...], obr. [...] będących przedmiotem postępowania. Wskazano jednocześnie, że "analogiczny widok dostępny jest także z sąsiednich działek, jednakże każdorazowo ogranicza się on do widoku na zieleń leśną", natomiast najistotniejszy element zabytku "tj. drewniana willa jest niewidoczny, co jest zgodne z charakterem zagospodarowania działki".

Odnosząc się natomiast do drugiej przesłanki warunkującej wpisanie do rejestru zabytków otoczenie zabytku, tj. do ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych wyjaśniono, że inwestycja polegająca na budowie tunelu została w 2019 r. uzgodniona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a decyzją Wójta Gminy C. określono dla niej w 2020 r. uwarunkowania środowiskowe, dotyczące m.in. nadzoru przyrodniczego, ochrony drzew, zakazu składowania odpadów w zasięgu koron drzew, a także sporządzenia w fazie projektowej inwestycji "ekspertyzy hydrologicznogeologicznej, określającej m.in. wpływ prac budowlanych na poziom wód gruntowych na sąsiedniej nieruchomości z opisem dla zagrożeń dla zieleni zlokalizowanej w granicy między nią a terenem inwestycji".

W ocenie organu pierwszej instancji zastosowane w decyzji środowiskowej obostrzenia ograniczają do minimum negatywne skutki planowanej inwestycji". Wyjaśniono przy tym, że ewentualne problemy wodnoprawne podlegają nadzorowi na podstawie ustawy Prawo wodne, a w przypadku szczególnych okazów zieleni właściciel może wnioskować o ustanowienie pomników przyrody na działce ewid. nr [...], stanowiącej teren pisany do rejestru zabytków. Odnosząc się do opinii przygotowanej w tej sprawie przez Narodowy Instytut Dziedzictwa wskazano, że opracowanie to potwierdza wysoką wartość zabytkową willi wraz z zielenią, natomiast wskazane zagrożenia są zbyt ogólne i niepowiązane z konkretnymi działkami. W opinii tej nie wykazano także, aby wpis do rejestru zabytków ww. otoczenia w rzeczywistości chronił widok na zabytek.

Od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odwołanie wniosły M. R. i J. O. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśniał, że stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przewiduje, iż decyzja w przedmiocie wpisania otoczenia zabytku do rejestru wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Definicję otoczenia formułuje art. 3 pkt 15 ww. ustawy. Zawiera ona dwie przesłanki wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków. Pierwszą z nich jest ochrona wartości widokowych zabytku, drugą natomiast ochrona przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione. Teren otoczenia zgodnie z przywołaną definicją nie posiada cech zabytku, a wpisanie go do rejestru zabytków ma na celu jedynie ochronę wartości zabytku, wokół którego utworzono strefę otoczenia.

Po analizie całego materiału dowodowego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest prawidłowa pod względem formalno-prawnym, a także zasadna merytorycznie, zabytek wpisany do rejestru zabytków, czyli willa drewniana wraz z zielenią leśną, położone w C. przy ul. [...] nie wymagają bowiem dodatkowej ochrony, w postaci wpisu do rejestru zabytków terenu działek ewidencyjnych nr [...],[...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] (d. [...] i [...]) obręb [...] jako ich otoczenia. Dla ww. obiektu ochrona wartości widokowych we wskazanym zakresie nie jest konieczna, ewentualne zaś ryzyko wystąpienia szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych w wyniku prowadzenia inwestycji polegającej na budowie bezkolizyjnego skrzyżowania z linią kolejową nr [...] wraz z budową przyległego układu drogowego zostało zminimalizowane za pomocą nałożonych dodatkowych obowiązków, mających na celu ochronę zasobu przyrodniczego.

Jak zaznaczał organ, obszar objęty postępowaniem o wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytkowej willi wraz z zielenią leśną stanowią działki o funkcji pasa drogowego lub tzw. tereny kolejowe, na których znajdują się tory kolejowe i lina trakcyjna. Planowana inwestycja polegać natomiast będzie na budowie bezkolizyjnego skrzyżowania drogi powiatowej z linią kolejową nr [...] w ciągu ul. [...] wraz z budową przyległego układu drogowego. Inwestycja ta, w części realizowanej na terenie działek ewidencyjnych będących przedmiotem postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków otoczenia zabytku polegać będzie na przebudowie układu drogowego, w tym na budowie pod torami kolejowymi tunelu w ciągu ul. [...]. A zatem, w wyniku przeprowadzenia tej inwestycji nie powstaną nowe obiekty kubaturowe przesłaniające widok na zabytek. Sposób przeznaczenia tych działek ewidencyjnych także nie ulegnie zmianie - pozostaną przeznaczone na drogi lub utrzymają funkcję terenów kolejowych. A zatem, zarówno czynna jak i bierna ekspozycja zabytku - tj. willi drewnianej wraz z zielenią leśną, położonej w C. przy ul. [...] nie zostanie zakłócona.

Odnosząc się do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Minister zauważał, że akcentowano w niej "potencjalny negatywny wpływ inwestycji na powiązania widokowe z zabytku (ekspozycja czynna)" w kontekście odczytanych przez autorów opinii "osi kompozycyjno-widokowych", które łączą "kompozycję ogrodu z jego otoczeniem poprzez widoki na nie, zarówno od frontu, jak i od ogrodu". W opinii tej wskazano, że planowana inwestycja "wpłynie negatywnie na lokalny kontekst przestrzenny zabytkowej posesji i charakter jej otoczenia, zarówno w sposób bezpośredni - poprzez wprowadzenie nowych, trwałych elementów zagospodarowania, również wysokich, lub wyniesionych ponad obecny poziom ulic, więc widocznych z terenu zabytkowej posesji, jak i pośrednio". W opinii tej całkowicie pominięto szerszy kontekst przestrzenny omawianego zabytku. Jak bowiem wynika z analizy ogólnodostępnych map i planów w sąsiedztwie ww. zabytku - po przeciwnej stronie ul. [...] na osi budynku przedmiotowej willi drewnianej oraz częściowo w osiach widokowych zidentyfikowanych przez autorów opinii znajdują się budynki magazynowo-produkcyjne, wraz z przewyższającym wysokością niektóre pobliskie drzewa metalowym silosem.

Podobnie po przeciwnej stronie ulicy [...] w narożniku ul. [...] zlokalizowano budynki zakładów piekarskich, których kubatura znacząco przekracza rozmiary okolicznej zabudowy willowej. W związku z powyższym Minister uznał, że inwestycja polegająca na budowie bezkolizyjnego skrzyżowania drogi powiatowej z linią kolejową nr [...] w ciągu ul. [...] wraz z budową przyległego układu drogowego w granicach działek drogowych nie zakłóci wskazanych przez Narodowy Instytut Dziedzictwa powiązań widokowych z otoczeniem.

Odnosząc się natomiast do terenu objętego postępowaniem położonego na obszarze części działki ewid. nr [...] (tereny kolejowe) Minister wskazywał, że planowana inwestycja nie obejmuje części tej działki w otoczeniu zabytkowej willi, bowiem jak wynika z dostępnej dokumentacji inwestycja ta ma przebiegać poza objętym niniejszym postępowaniem obszarem (por. Koncepcja programowo-przestrzenna bezkolizyjnego rozwiązania problemu komunikacyjnego przejazdu przez tory linii kolejowej nr [...] w C., dostępnej na stronie internetowej https://ceie5tvnow.logintrade.net/zapvtania). W związku z powyższym Minister stwierdził, że planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia dla wartości widokowych zabytku objętego prawną ochroną konserwatorską i nie rodzi potrzeby wyznaczania dodatkowej ochrony w postaci wpisania do rejestru zabytków otoczenia.

Minister wyjaśniał, że na wartość zabytku składa się m.in. walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy i przestrzenny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, czyli sposób, w jaki można go oglądać. Związek między oglądanym obiektem a miejscem, z którego może być oglądany, ma zatem bardzo istotne znaczenie dla percepcji zabytku. W omawianej sprawie nie zachodzi przesłanka wpisania do rejestru zabytków otoczenia z uwagi na ochronę wartości widokowych zabytku. Willa drewniana wraz z zielenią parkową położona w C. przy ul. [...] od strony południowej i zachodniej graniczy z działkami drogowymi (działki ewid. nr [...],[...], części dz. ew. nr [...],[...] - d. [...] i [...]), a od strony północnej z częścią działki ewid. nr [...]. Po analizie zarówno aktualnego sposobu zagospodarowania ww. terenu jak i planowanej do przeprowadzenia inwestycji drogowej Minister stwierdził, że nie występuje przesłanka do wpisania ich do rejestru zabytków jako otoczenia zabytkowego obiektu, bowiem nie istnieje ryzyko negatywnego wpływu na wartości widokowe ww. zabytku (zarówno czynne jak i bierne).

Określony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania obszar stanowi jedynie wąski pas terenu, stanowiący sąsiadujące z obiektem działki drogowe, natomiast nie odpowiada wyznaczonym w opinii NID pierwotnym osiom kompozycyjnym i otwarciom widokowym. Istniejące w przeszłości otwarcia widokowe, umożliwiające swobodną obserwację przestrzeni poza granicami działki zostały zatarte poprzez wzniesienie po przeciwnej stronie ul. [...] i ul. [...] zabudowy o charakterze przemysłowym. Natomiast, na terenie otoczenia, wyznaczonym od strony północnej (treny kolejowe) planowana inwestycja nie przewiduje działań, które mogłyby wpłynąć na walory widokowe tego zabytku.

Jednocześnie odnosząc się do drugiej przesłanki warunkującej wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytku, tj. wystąpienia szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych, Minister wskazując na wiążący charakter wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2023 r. podkreślał, że podważając skuteczność nałożonego w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych obowiązku sporządzenia w fazie projektowej inwestycji ekspertyzy hydrologiczno-geologicznej, określającej m.in, wpływ prac budowlanych na poziom wód gruntowych na sąsiedniej nieruchomości zabytkowej, oraz inwentaryzacji stanu zieleni na tej nieruchomości, z opisem zagrożeń dla zieleni zlokalizowanej w granicy między nią a terenem inwestycji, tj. środków, jakie podjęto dla uniknięcia zagrożeń, "organy konserwatorskie wychodzą niejako poza zakres swoich kompetencji, a jednocześnie negują kompetencję organów, które są w tych kwestiach właściwe".

Decyzja o wpisie do rejestru zabytków nie może pozostawać w sprzeczności z innymi decyzjami podjętymi przez właściwe organy administracji. Minister uznał więc za uzasadnioną konstatację organu wojewódzkiego, który biorąc pod uwagę treść pow. wyroku uznał, że "na podstawie posiadanego materiału dowodowego MWKZ nie jest w stanie w żaden sposób uprawdopodobnić zaistnienia na dz. ew. nr nr [...], [...] oraz części dz. ew. nr [...], [...], [...] (d. [...] i [...]), obr. [...] ww. czynników szkodliwych, ponadto zagadnienie to pozostaje poza zakresem kompetencji organów konserwatorskich". W odniesieniu zaś do przesłanki negatywnego wpływu na wartości widokowe ww. zabytku (zarówno czynne jak i bierne) prawidłowo wskazał, że istniejące w przeszłości otwarcia widokowe, umożliwiające swobodną obserwację przestrzeni poza granicami działki zostały zatarte poprzez wzniesienie po przeciwnej stronie ul. [...] i ul. [...] zabudowy o charakterze przemysłowym.

Natomiast, na terenie otoczenia, wyznaczonym od strony północnej (treny kolejowe) planowana inwestycja nie przewiduje działań, które mogłyby wpłynąć na walory widokowe tego zabytku. W omawianej sprawie zebrany materiał dowodowy potwierdza, że wyznaczenie strefy otoczenia wokół budynku drewnianej willi wraz z zielenią parkową nie jest zasadne z uwagi na brak wystąpienia obu przesłanek, uzasadniających wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków otoczenia zabytku.

Reasumując, organ odwoławczy podzielił stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i uznał na podstawie analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że wpis do rejestru zabytków omawianego terenu, jako otoczenia zabytkowej willi drewniane] wraz z zielenią leśną, położonych w C. przy ul. [...] i wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych decyzją z 6 października 1983 r. pod nr rej. [...], nie jest konieczny.

W skardze złożonej na powyższą decyzję M. R. i J. O., reprezentowane przez adwokata, podniosły zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego przez organ odwoławczy oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności:

1. • błędne przyjęcie, że teren objęty postępowaniem nie spełnia definicji otoczenia określonego w art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co warunkuje brak przesłanek uzasadniających jego wpis;
2. • błędne przyjęcie, że zmiany dokonane przez inwestora sąsiedniej względem terenu objętego postępowaniem inwestycji tj. budowy skrzyżowania bezkolizyjnego z linią kolejową nr [...] (dalej: inwestycja), nie pozbawią parku cennego komponentu krajobrazowego, obniżając tym samym jego walory kompozycyjne, bowiem teren dz. [...] nie ma charakteru parkowego;
3. • błędne ustalenie, że zagrożenia wynikające z ewentualnej realizacji projektu przebudowy drogi i wykonania skrzyżowania bezkolizyjnego nie mają bezpośredniego powiązania z działkami objętymi przedmiotem postępowania;
4. • zanegowanie tego, że ochrona wartości widokowych względem strefy otoczenia zabytku nie jest konieczna oraz że nie istnieje ewentualne ryzyko wystąpienia szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych w wyniku prowadzenia inwestycji polegającej na budowie bezkolizyjnego skrzyżowania z linią kolejową nr [...] wraz z budową przyległego układu drogowego, zostało zminimalizowane za pomocą nałożonych dodatkowych obowiązków mających na celu ochronę zasobu przyrodniczego;
5. • wadliwe ustalenia, że w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 7 marca 2024 r. całkowicie pominięto szerszy kontekst przestrzenny zabytku,
6. • dowolne ustalenie, że inwestycja polegająca na budowie bezkolizyjnego skrzyżowania z linią kolejową nr [...] wraz z budową przyległego układu drogowego nie zakłóci wskazanych przez NID powiązań widokowych z otoczeniem;
7. • przedwczesne ustalenie, że planowana inwestycja polegająca na budowie bezkolizyjnego skrzyżowania z linią kolejową nr [...] wraz z budową przyległego układu drogowego nie stanowi zagrożenia dla wartości widokowych zabytku objętego prawną ochroną konserwatorską i nie rodzi potrzeby wyznaczania dodatkowej ochrony w postaci wpisania do rejestru zabytków otoczenia, podczas gdy taka konieczność wynika, co potwierdza opinia NID;
8. • dowolne ustalenie, że w sprawie nie występuje przesłanka do wpisu otoczenia willi do otoczenia zabytkowego obiektu, bowiem nie istnieje ryzyko negatywnego wpływu na wartości widokowe zabytku (zarówno czynne, jak i bierne);
9. • wadliwe ustalenie, że obszar objęty postępowaniem stanowi jedynie wąski pas terenu stanowiący sąsiadujące z obiektem działki drogowe i nie odpowiada wyznaczonym w opinii NID pierwotnym osiom kompozycyjnym i otwarciom widokowym, podczas gdy powinien on uwzględniać cały obszar, o którym mowa w opinii NID;
10. • nieuwzględnienie oraz zanegowanie przy rekonstrukcji stanu faktycznego opinii NID, z której wynika, że wartości historyczne, artystyczne i naukowe zabytku oraz zagrożenia rozpatrywane w kontekście planowanej inwestycji stanowią okoliczności spełniające przesłanki uzasadniające ochronę otoczenia zabytku poprzez wpis do rejestru zabytków w granicach zgodnie z załącznikiem do decyzji MWKZ z 18 grudnia 2020 r., nr 110/2020;
11. • nieuwzględnienie oraz zanegowanie przy rekonstrukcji stanu faktycznego opinii NID odnośnie tego, że obecnie czytelne są osie kompozycyjno-widokowe zapewniające widoki prześwitowe pomiędzy drzewami nieruchomości objętej przedmiotem postępowania jako zaprojektowane w ramach kompozycji ogrodowej;
12. • nieuwzględnienie oraz zanegowanie przy rekonstrukcji stanu faktycznego opinii NID tego, że zagrożenia wynikające z ewentualnej realizacji projektu przebudowy drogi i wykonania skrzyżowania bezkolizyjnego rzekomo nie mają bezpośredniego powiązania z działkami będącymi przedmiotem postępowania;
13. • nieuwzględnienie oraz zanegowanie przy rekonstrukcji stanu faktycznego opinii NID relacji między wpisem do rejestru zabytków otoczenia a możliwością ochrony widoku na zabytek, podczas gdy organ nie zlecił uzupełnienia opinii NID, wobec czego zawarte w niej wnioski winny zostać uwzględnione w decyzji bowiem jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów obiekt wraz z zielenią leśną posiada wartości historyczne, artystyczne i naukowe jako świadectwo rozwoju urbanistycznego i społecznego podmiejskich miejscowości W. i jako komponent struktury przestrzennej miejscowości C.. Jest rzadkim przykładem zabytku o zachowanej ciągłości własności i użytkowania. Zabytek ten posiada czytelne i zachowane wartości artystyczne wynikające zarówno z zachowania budynku, jak i ogrodu. Ogród zaś posiada charakter kompozycji projektowanej (nie lasu) łączącej funkcje ozdobne z użytkowymi. Jest zatem - wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji - reprezentatywnym dla okresu jego założenia typem kompozycji, której powstanie wiąże się z postacią E. J. (botanika). W zakresie architektury tak willa, jak i kompozycja ogrodu posiada znaczny potencjał naukowy. Zabytek cechuje się wysokim stopniem autentyczności i integralności, rozumianymi co istotne jako całość (kompletność oraz spójność architektury z otaczającym ogrodem oraz szerszym kontekstem urbanistycznym miejscowości).

Następnie podniesione zostały następujące zarzuty:

1. - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego niezgodnie z wymaganiami wskazanymi w tym przepisie, w sposób zbyt lakoniczny i niewyczerpujący, a w konsekwencji uniemożliwiający kontrolę decyzji oraz zbadanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, odmawiając wpisu otoczenia do rejestru zabytków oraz brak odniesienia się do opinii NID z 7 marca 2024 r., jak i do zarzutów odwołania strony w tej mierze;

3- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierespektujący zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażające się w jawnej sprzeczności między stanowiskiem opinii NID a treścią zaskarżonej decyzji, polegającą na orzeczeniu o niewpisaniu do rejestru zabytków otoczenia zabytkowej willi drewnianej wraz z zielenią leśną w oderwaniu od materiału dowodowego;

1. - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, polegający na braku rzetelnego i spełniającego wymogi procedury uzasadnienia okoliczności dowodowych stanowiących podstawę do wydania decyzji opartej na art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż skutkuje jego dowolnością i przekroczeniem granic uznania administracyjnego;
2. - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 77 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii NID (w toku uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem odwoławczym) na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego;
3. - naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 89 k.p.a. poprzez bezpodstawne pominięcie przez organ rozpoznający sprawę w II instancji wniosków dowodowych skarżącej, w postaci konieczności dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z uzupełniającej opinii NID na okoliczność prawidłowego zrekonstruowania stanu faktycznego w sprawie co było konieczne i niezbędne dla prawidłowego rozpoznania istoty sprawy.

Zdaniem skargi w sprawie doszło również do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.:

1. 1) art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających wpis do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego, tj. otoczenia zabytkowej willi drewnianej wraz z zielenią leśną, podczas gdy przesłanki te - co wynika z opinii NID - występują;
2. 2) art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 15 ww. ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających wpis do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego, tj. otoczenia zabytkowej willi drewnianej wraz z zielenią leśną, co stoi w sprzeczności z uznaniowym charakterem tej decyzji oraz możliwościami organów w kształtowaniu treści zezwolenia, a także obowiązującą praktyką oraz uzasadnionymi potrzebami i zasadami doświadczenia życiowego.

Wskazując na powyższe skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jak również zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstw procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie naruszenia takie nie wystąpiły, skarga podlegała zatem oddaleniu.

W warunkach tej sprawy istotne pozostaje zauważenie, że kwestia wpisu otoczenia zabytkowej willi drewnianej wraz z zielenią leśną położonych w C. przy ul. [...] i wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych decyzją z 6 października 1983 r pod nr rej. [...] (dz. ew. nr [...], [...], część dz. ew. nr [...], [...], [...] (d. [...] i [...]), poddawana była ocenie organów konserwatorskich w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 24 marca 2021 r. Decyzja ta wraz z poprzedzającą ją decyzją MWKZ z 18 grudnia 2020 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1060/21, od którego wywiedziona skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 327/22.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, red. W. Siedlecki, s. 319, za: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., wyd. IX, WKP 2024).

Wypada zatem zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 327/22, akcentował, że zasadniczym i jedynym motywem działań organu konserwatorskiego było zablokowanie konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, w stosunku do którego uprzednio wyraził opinię w granicach jego kompetencji i zadań mających na celu ochronę zabytków. Działania te mogą świadczyć o dowolnym, wręcz instrumentalnym korzystaniu z kompetencji przyznanych organom konserwatorskim. NSA zauważył również, że organy konserwatorskie bezzasadnie odmawiają znaczenia wszystkim rozstrzygnięciom dotyczącym zwalczanej przez nie inwestycji, z góry, bez dostatecznych ku temu powodów zakładając nieskuteczność wszystkich tych środków, jakie podjęto dla uniknięcia zagrożeń, które w ich ocenie uzasadniają wpis do rejestru zabytków. W tym kontekście istotne jest zaznaczenie, że dla planowanej inwestycji na etapie procedowania o ustalenie warunków zabudowy określone zostały uwarunkowania środowiskowe.

Decyzją Wójta Gminy C. z [...] czerwca 2020 r. zobowiązano inwestora do zachowania środków czy rozwiązań, m.in. przeciwdziałających zagrożeniom dla zabytku. W decyzji tej mowa jest również o nadzorze przyrodniczym, pod którym należy dokonać kontroli inwestycji pod kątem występowania gatunków chronionych oraz zabezpieczyć zgodnie ze sztuką ogrodniczą korony, pnie i korzenie drzew przeznaczonych do zachowania, w związku z czym ustanowiono zakaz składowania urobku, kruszyw i materiałów budowlanych i odpadów w zasięgu korony drzew. Zadbano zatem o to, by inwestycja nie spowodowała szkód w drzewostanie na samym terenie inwestycji, wobec czego trudno zakładać, iż będzie miała tego rodzaju wpływ na drzewostan znajdujący się poza tym terenem, na sąsiedniej nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, zwłaszcza jeżeli zważyć na odgrodzenie obu wspomnianych przestrzeni. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przewidziano zarazem cały szereg środków mających przeciwdziałać naruszeniu stosunków wodnych i zanieczyszczeniu wód gruntowych, które, wedle organów konserwatorskich, stanowią zagrożenie dla zabytkowego otoczenia parkowego, podlegającego już ochronie poprzez wpis do rejestru zabytków.

Nakazano w niej tak przygotować zaplecze budowy, w szczególności miejsce postoju pojazdów i maszyn, oraz miejsce zbiórki odpadów, by żadne substancje nie przedostały się do wód gruntowych. Decyzja ta odnosi się również do kwestii odprowadzania ścieków bytowych oraz wód opadowych i roztopowych, a także odwodnienia wykopów, kładąc nacisk na szczelność urządzeń wykonanych i użytkowanych w tym zakresie. Z decyzji tej wynika również, że Dyrektor Zarządu Zlewni w W., jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. stwierdzili brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Wreszcie, zgodnie zresztą ze stanowiskiem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora, wyrażonym w piśmie z 30 października 2019 r., nałożono nią obowiązek sporządzenia w fazie projektowej inwestycji ekspertyzy hydrologiczno-geologicznej, określającej m.in. wpływ prac budowlanych na poziom wód gruntowych na sąsiedniej nieruchomości zabytkowej, oraz inwentaryzacji stanu zieleni na tej nieruchomości, z opisem zagrożeń dla zieleni zlokalizowanej w granicy między nią a terenem inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku wskazywał również, że w końcowej części uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podkreślono lokalny zasięg oddziaływania inwestycji, w związku ze skoncentrowaniem prac w granicach istniejącego pasa drogowego i częściowo pasa nowowytyczanego oraz brakiem ponadnormatywnych emisji, ograniczających się nadto do hałasu i zanieczyszczeń powietrza. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków nie może zaś pozostawać w sprzeczności z innymi decyzjami podjętymi przez właściwe organy administracji, w szczególności przyjmując za swoją podstawę faktyczną zagrożenie dla zabytku łączące się z takim oddziaływaniem zamierzenia inwestycyjnego, które nie występuje w świetle decyzji wydanych w procesie inwestycyjnym.

Powyższe spostrzeżenia stanowiły podstawę dla dokonywanych ponownie przez organy konserwatorskie czynności i ich oceny w sprawie mającej za swój przedmiot wpis otoczenia przedmiotowej zabytkowej willi w aspekcie planowanej inwestycji polegającej na budowie bezkolizyjnego skrzyżowania drogi powiatowej – ul. [...] – z linią kolejową nr [...], położonego w C., pow. o.

Należy zatem zaznaczyć, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 ww. ustawy). Przyznana organowi konserwatorskiemu kompetencja, na mocy której do rejestru "może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru" oznacza, iż podejmowana na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami decyzja administracyjna jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Uznanie to pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, niemniej zakres tej kontroli jest inaczej ukształtowany, albowiem kontrola sądowa decyzji w takim przypadku zmierza do ustalenia, czy w świetle przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, aby uznać, że przyjęta przez organ ocena konkretyzująca zakres uprawnień lub obowiązków adresata aktu nie jest dowolna ani arbitralna (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 905/19; wyrok NSA z 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2837/17; wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 954/17, CBOSA). Wymaga równocześnie podkreślenia, że przedmiotem uznania nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, ale wyłącznie określenie skutku prawnego (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63).

Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 411/23 (CBOSA) należy podkreślić, że wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytku, na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ma charakter akcesoryjny, tj. zawsze jest związany z wpisem zabytku nieruchomego. Może on być dokonany razem z wpisem zabytku nieruchomego, jak i w osobnej decyzji. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków otoczenia zabytku może zostać zatem wydana po wydaniu decyzji o wpisie do zabytku samego zabytku, w późniejszym czasie. Taki wpis może mieć charakter prewencyjny, a działania organu mogą być podejmowane w związku z planowaną w najbliższym sąsiedztwie zabytku konkretną inwestycją. W takiej sytuacji znaczenie w sprawie może mieć charakter planowanej inwestycji, jej skala i wpływ na otoczenie, w tym na sąsiadujący z nią zabytek. Organ w toku postępowania dotyczącego wpisu do rejestru zabytków otoczenia zabytku ma wówczas obowiązek zbadać przesłanki, o których mowa w art. 3 pkt 15 tej ustawy, w odniesieniu do konkretnego stanu rzeczy na gruncie i konkretnych zamierzeń inwestora (jeżeli takie istnieją na dzień wydania decyzji).

W myśl ustalonej tym przepisem definicji ustawowej otoczeniem jest teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Warunkiem koniecznym wpisu otoczenia zabytku do rejestru jest kumulatywne wykazanie obu przesłanek wymienionych w art. 3 pkt 15 powołanej ustawy. Przesłanki te mają jednak charakter nieostry i pozostają ze sobą w związku treściowym. Zwrócić trzeba uwagę na różnorodność czynników, które mogą wpływać negatywnie na zabytek. Jak stwierdza się w orzecznictwie, należy je interpretować jako oddziaływanie, które w sposób niekorzystny, destrukcyjny, bezpośrednio lub pośrednio, może wpływać na wartości zabytku, które podlegają ochronie (por. wyrok NSA z 3 października 2024 r, sygn. akt II OSK 1404/24, wyrok NSA z 6 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 596/21, CBOSA), w tym np. na ekspozycję zabytku (co ma ścisły związek z ochroną wartości widokowych). Organ powinien wziąć to pod uwagę i zbadać sprawę w sposób szeroki, uwzględniając cele i funkcje wprowadzenia przez ustawodawcę instytucji ochrony otoczenia zabytku.

Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1923/21 (CBOSA), niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia zabytku ma negatywny wpływ na jego ekspozycję, a tym samym przyczynia się do obniżenia jego wartości, na którą składa się także walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy czy urbanistyczny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, a więc sposób, w jaki można go oglądać. Związek między oglądanym obiektem a miejscem, z którego może być oglądany, ma zatem bardzo istotne znaczenie dla percepcji zabytku. Konieczna jest także ochrona zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

W warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że na aprobatę zasługuje ocena organów, według której, brak wpisania do rejestru zabytków spornych części działek ewidencyjnych nie może nieść ze sobą zagrożenia dla zabytkowej willi i otaczającej ją zabytkowej zieleni leśnej, których otoczenie te działki stanowią. Wartość wynikająca z utrwalenia się historycznej sylwetki willi drewnianej wraz z zielenią leśną położonych w C. przy ul. [...], wymaga oczywiście odpowiedniej ekspozycji i jej ochrony, jednakże planowana inwestycja nie będzie niweczyć aspektu widokowego zabytku. Poprowadzenie nowej drogi w obrębie pasa drogowego ulicy [...] oraz tunelu pod torowiskiem i dalej wzdłuż torów kolejowych nie wpłynie na wartości krajobrazowe, wynikające z zachowanej, utrwalonej i historycznej panoramy zabudowań. Planowana inwestycja nie polega bowiem na wzniesieniu budynków, czy infrastruktury o znacznych gabarytach, które mogłyby panoramę tę zniszczyć.

Ustanowienie strefy otoczenia wokół ww. zabytku nie może być usprawiedliwione ochroną przed szkodliwym oddziaływaniem na zabytki czynników zewnętrznych. Kwestia czynników szkodliwych dla ochrony wartości zabytku została już ustalona w odpowiednich trybach, na co wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 2023 r. Oceny tej nie mogła podważyć opinia NID, w której wskazywano na wpływ inwestycji na stosunki wodne, a co za tym idzie na substancję przyrodniczą zabytku, która składa się na jego wartości artystyczne. Na uwagę zasługuje również, że w pozytywnej opinii konserwatorskiej dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z 14 marca 2019 r. Mazowiecki WKZ wskazywał, że poprowadzenie drogi pod tunelem nie wpłynie negatywnie na krajobraz kulturowy C. oraz na znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy [...] willę wraz z zielenią w granicach działki – ul. [...]. Poczyniono przy tym zastrzeżenie, że prace budowlane należy wykonać w taki sposób aby nie doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia ww. obiektu, a w szczególności drzewostanu.

Powyższe okoliczności pozwalają przyjąć, że podjęta przez Ministra decyzja została oparta na rzetelnej ocenie materiału dowodowego. Nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Organ wyjaśnił dlaczego zajął odmienne stanowisko od opinii przedstawionej przez NID. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. wyrok NSA z 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1018/22, CBOSA) wynika, że organ, rozstrzygając sprawę, nie jest związany opinią NID-u. Może on zatem podjąć decyzję inną niż wynikająca z zawartych w niej wniosków. Opinii takiej nie może jednak zignorować, stąd też organ zobowiązany jest dokonać rzetelnej oceny zajętego przez NID stanowiska z uwzględnieniem wszystkich dowodów i informacji w sprawie.

Należy podkreślić, że sama opinia NID-u nie ma charakteru dowodu ani z dokumentu urzędowego (art. 76 k.p.a.) ani z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Jest ona natomiast opinią naukową stanowiącą dowód nienazwany, którego dopuszczalność przeprowadzenia uregulowana jest w art. 75 § 1 k.p.a.

Z jego treści wynika, że organ prowadzący postępowanie powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Opinia NID-u odpowiada dowodowi z opinii biegłego tylko w tym znaczeniu, że swoim przedmiotem może obejmować określony zespół faktów stanowiących wiadomość specjalną w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Opracowana jest jednak zespołowo i wyraża stanowisko nie tyle osoby biegłego, co instytutu jako całości, w imieniu którego działa upoważniona do tego osoba (por. wyroki NSA z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2496/21; 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1848/19; 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2979/18; dostępne w CBOSA).

W przypadku gdy organ nie zgadza się z wnioskami zawartymi w opinii powinien odnieść się do poczynionych przez NID ustaleń oraz wyjaśnić, dlaczego przyjmuje odmienne stanowisko (por. powoływane wyżej wyroki NSA). W rozpatrywanej sprawie organy dopełniły tego obowiązku. Odniosły się do treści opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 7 marca 2024 r. (patrz: strona 8 zaskarżonej decyzji), wyjaśniając, że pominięto w niej szerszy kontekst przestrzenny omawianego zabytku. Odwołano się więc do ogólnodostępnych map i planów, wskazano na występujące w otoczeniu zabytku budynki, których parametry i charakter nie nawiązują do zabytku.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organy w wystarczający sposób usprawiedliwiły odmienną ocenę powiązań widokowych zabytku z otoczeniem. Powyższe nie stanowiło podstawy do uzupełnienia materiału dowodowego o nowe dowody. Podkreślić trzeba, że organy konserwatorskie jak wyspecjalizowane w tej dziedzinie dysponują wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów. Materiał zgromadzony w aktach świadczy o tym, że ocena organów pod kątem istnienia przesłanek uzasadniających włączenie analizowanego terenu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego jako otoczenia zabytkowej willi drewnianej wraz z zielenią leśną nie była dowolna. Minister wyjaśnił powody, dla których nie podzielił argumentacji oraz wniosków końcowych zawartych w opinii NID-u. Z tych względów Minister nie naruszył art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które uznał do udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Minister nie zaniechał też skonfrontowania rozbieżnych stanowisk ujawnionych w toku postępowania administracyjnego, wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji uwypuklone w odwołaniu wątpliwości i poddając pod rozwagę podnoszone argumenty.

Podsumowując, zdaniem Sądu, ocena dokonana przez Ministra jest uprawniona, oparta na ustaleniach znajdujących odzwierciedlenie w aktach, nadto - na właściwej interpretacji przesłanek uregulowanych w art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uwzględniającej zarówno ogólny cel tej ustawy, jak i brzmienie art. 3 pkt 15. Sąd powyższą ocenę podziela jako mieszczącą się w granicach dozwolonego uznania organu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.