Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja Nr [...] z dnia [...] września 2010r., po rozpatrzeniu odwołania J. G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru budowlanego w N. Nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. nakazującą J. G. rozbiórkę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr Ew. [...] w miejscowości W. gm. C..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w związku z pismem dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia 18 lipca 2008r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...] w miejscowości W., gm..C.
W dniu 29 października 2008r. przeprowadzono oględziny na terenie działek nr ew. [...] w miejscowości W., w wyniku których ustalono, iż inwestor realizuje budowę budynku mieszkalnego o wymiarach 13,80 m x 6,64 m i wysokości 6,64 m. Stwierdzono, że ściany wykonywane są z gazobetonu, więźba dachowa jest drewniana, natomiast pokrycie dachowe wykonane zostało z papy. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono ponadto, iż inwestor w dniu 17 grudnia 2007r. dokonał w Starostwie N. zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegąjących na wymianie pokrycia dachu, dociepleniu ścian styropianem oraz wymianie stolarki okiennej. W trakcie kontroli nieruchomości PINB w N. stwierdził jednakże, iż prowadzone roboty budowlane nie są zgodne ze zgłoszeniem, ponieważ na działkach nr ew. [...] w miejscowości W. trwa budowa nowego obiektu budowlanego.
W dniu 9 marca 2010r. organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości podczas których ustalono, iż inwestor od czasu poprzedniej kontroli w dalszym ciągu prowadził roboty budowlane. Stwierdzono, iż inwestor wykonał tynki zewnętrzne, założone zostały drewniane otwory okienne, zaś dach pokryto gontem. Wewnątrz budynku została wykonana instalacja elektryczna, tynki wewnętrzne oraz szlichty podłogowe.
Wobec powyższego powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2010r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku i zobowiązał J. G. do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób niepowołanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia odpowiednich dokumentów. Mając na uwadze, iż J. G. nie zastosowała się do w/w postanowienia PINB w N., gdyż nie złożyła w terminie wszystkich wymaganych dokumentów, organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. nakazał na podstawie art. 48 ust 1 i 4 Prawa budowlanego, rozbiórkę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości W., gm. C..
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 28 Prawa budowlanego. Słusznie również uznał, iż nie można traktować spornej inwestycji jako remontu obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 8 w/w ustawy przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiqcych bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wobec ustalenia, iż roboty wykonane przez inwestora przy budynku zlokalizowanym na działkach nr ew. [...] w miejscowości W. znacznie przekraczają zakres robót określonych w zgłoszeniu, jakie zostało dokonane w Starostwie N. w dniu 17 grudnia 2007r., organ II instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Dowodem wskazującym na powyższe jest również, zdaniem organu, wskazana przez organ I instancji okoliczność, iż z mapy sytuacyjno — wysokościowej dla celów projektowych, sporządzonej w dniu 19 listopada 2001r., wykonanej w skali 1:500 wynika, iż przedmiotowy budynek posiada wymiary 10 m x 5 m, tymczasem w trakcie oględzin nieruchomości ustalono, iż rzeczywiste wymiary spornego obiektu to 13,80 m 6,64 m. W toku prowadzonego postępowania stwierdzono, iż inwestor wybudował w miejsce wyburzonego budynku gospodarczego - nowy budynek, który posiada nowe fundamenty, ściany, więźbę dachową oraz pokrycie dachowe.
Okolicznością przemawiającą za faktem, iż wykonane roboty budowlane należy uznać za samowolę budowlaną a nie remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego jest również to, iż inwestor nie przedstawił organowi nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę spornej nieruchomości. Organ I instancji wzywał inwestora do przedstawienia dokumentów potwierdząjących legalność wykonanych robót przy przedmiotowym budynku mieszkalnym, jednakże inwestor przedstawił jedynie zgłoszenie robót budowlanych niewymagąjących pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, inwestor - dokonując zgłoszenia robót polegających na "remoncie istniejącego obiektu budowlanego", zmierzał do ominięcia przepisów prawa. zgodnie z którymi roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym bardziej jest to prawdopodobne biorąc pod uwagę zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., które wyraźnie wskazują, iż na terenie na którym znajduje się sporny obiekt obowiązuje zakaz budowy nowych budynków z wyjątkiem istniejących obiektów związanych z gospodarką leśną.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną dokonanej samowoli budowlanej, albowiem postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca.2010r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku i zobowiązał J. G. do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób niepowołanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia odpowiednich dokumentów. Inwestor jednakże nie zastosował się do w/w postanowienia organu I instancji. Jakkolwiek J. G. przedłożyła organowi I instancji dokumenty to wskazać należy, iż przedstawiona dokumentacja nie odpowiada w pełni tej, do której przedłożenia inwestor został zobowiązany. Jak słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji PINB w N. obowiązkiem inwestorki było przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego a nie inwentaryzacji domu jednorodzinnego.
Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje przesłanka, określona w art. 48 ust. 2 pkt 1a, której istnienie jest niezbędne, aby móc przeprowadzić legalizację spornej inwestycji. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie podziela zdania strony skarżącej, wskazującej, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego powinien ocenić zgodność wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C.., bowiem z literalnego brzmienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. wynika, że właściwy organ administracji publicznej na obszarach, na którym obowiązuje plan miejscowy, jest obowiązany ocenić daną inwestycję pod względem jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, czy decyzji o warunkach zabudowy).
Ustosunkowując się do zarzutu, iż organ I instancji nie przeprowadził dowodu z przesłuchania Pana J. G. jako świadka, pomimo złożonego w tym zakresie wniosku dowodowego, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 78 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Organ wyjaśnił, iż z pisma strony z dnia 18 lutego 2010r. wynika, iż przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka (będącego małżonkiem inwestorki) miało na celu udowodnienie, iż roboty budowlane prowadzone przy spornym budynku były jedynie pracami remontowymi. Organ odwoławczy wskazał, iż nie dostrzegł uchybienia organu I instancji w zakresie nieuwzględnienia w/w wniosku dowodowego, gdyż zawarte w nim żądanie dotyczyło okoliczności stwierdzonych już za pomocą innych dowodów..
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 Kpa organ podniósł, iż jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu I instancji nie przedstawia szczegółowo okoliczności faktycznych, które doprowadziły do podjęcia takiego rozstrzygnięcia to stwierdzić należy, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla organu Ił instancji, aby dokonać oceny przedmiotowego rozstrzygnięcia
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. G. zarzucając organowi:
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. przepisu art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez wadliwa interpretację organu odwoławczego polegająca na błędnym przyjęciu,iż organ I instancji nie uchybił tym przepisom;
- 2. przepisu art. 9 kpa poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez organ odwoławczy, że samo pouczenie zawarte w postanowieniu Nr [...] z [...] marca 2010r. wyczerpuje obowiązek organu informowania stron, w konsekwencji czego uznano za nieuzasadniony zarzut braku wezwania inwestora do uzupełnienia braków złożonej na podstawie art. 48 ust 3 Prawa budowlanego dokumentacji;
- 3. przepisu art. 10 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa poprzez bezpodstawne uznanie zasadności nie przeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z przesłuchania J. G.;
- 4. przepisu art. 80 kpa poprzez dowolne ustalenie,iż skarżąca w ramach samowoli budowlanej wzniosła na terenie działek [...] budynek wymiarach 13,80 m x 6,64 m;
- 5. przepisu art. 64 § 2 kpa poprzez nie wezwanie przez organ inwestora do uzupełnienia dokumentacji, pomimo, iż jej złożenie należy traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, a nadto art. 107 § 3 kpa poprzez nierzetelne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie;
- 1. art. 3 pkt 6 i pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku — Prawo budowlane,poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie skutkujące przyjęciem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż prace podjęte na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] w miejscowości W. w Gminie C. stanowiły budowę a nie remont;
- 2. art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 I 1 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, iż wykonywane przez inwestora prace remontowe istniejącego obiektu budowlanego nie powinny zostać zakwalifikowanie jako wykonanie przez inwestora nałożonego na niego z mocy przepisów prawa budowlanego obowiązku należytego utrzymania obiektu budowlanego,
- 3. art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 50 i 51 prawa budowlanego poprzez wydanie postanowienia Nr [...], a następnie orzeczenie nakazu rozbiórki w stosunku do robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem,
- 4. art. 35 ust. 3 prawa budowlanego poprzez brak zastosowania w celu usunięcia ewentualnych nieprawidłowości dokumentacji złożonej przez J. G..
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa).
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 w zw. z art. 79 i 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie w ocenie Sądu organy nie dopuściły się pozostałych zarzucanych w skardze naruszeń przepisów prawa procesowego zaś uwzględnienie zarzutu naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz art. 80 kpa czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 48 ust 1 i ust 4 praw budowlanego. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego a ich podniesienie w skardze świadczy o braku zrozumienia instytucji legalizacji samowoli budowlanej przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego.
Dokonując kontroli legalności decyzji będącej przedmiotem skargi w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, gdyż kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym, określić można prawa i obowiązki stron. W ocenie Sądu, postępowanie na podstawie, którego wydano zaskarżoną decyzję jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).
Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Dziale II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji w toku postępowania administracyjnego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych.
Z wykładni językowej przepisu art. 79 § 1 wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych i oględzin.
Zawiadamiając strony (uczestników postępowania na prawach strony) o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze, że strona powinna być o tym zawiadomiona przynajmniej na siedem dni przed tym terminem.
Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnienie im czynnego w nim udziału. Zadaniem organu jest więc zawiadamiać strony o wszelkich dokonywanych czynnościach, w tym o zamiarze przeprowadzenia poszczególnych dowodów (art. 79 § 1 k.p.a.). Określona okoliczność faktyczna może być bowiem uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
Zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż ustalenia faktyczne co do zakresu robót budowlanych, zostały przez organ I instancji ustalone(a w pełni zaakceptowane prze organ odwoławczy) na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 29 października 2008r. pod nieobecność inwestorski J. G., która (co bezwzględnie wynika z protokołu tej czynności) nie została powiadomiona o terminie oględzin. Przy czym bez znaczenia pozostaje okoliczność trudności w uzyskaniu adresu korespondencyjnego skarżącej skoro w toku dalszego postępowania administracyjnego przeszkoda ta została usunięta i istniała obiektywna możliwość przeprowadzenia ponownych oględzin z udziałem inwestorski zgodnie z brzmieniem art. art. 79 § 1 k.p.a.
Naruszenie to czyni przedwczesnym stwierdzenie o wybudowaniu nowego obiektu budowlanego o większych rozmiarach w stosunku do poprzedniego usytuowanego w tym miejscu, a opisanego na mapie sytuacyjno — wysokościowej dla celów projektowych, sporządzonej w dniu 19 listopada 2001r., wykonanej w skali 1:500.
W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy także podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy korzystając z dyspozycji art. 136 kpa przeprowadzi postępowanie wyjaśniające korzystając z wszelkich możliwości dowodowych, w tym także z opinii biegłego- jeśli taki dowód okaże się koniecznym, w celu ustalenia zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestorski, a następnie dokona oceny czy na ich realizację wymagane było pozwolenie na budowę a w konsekwencji czy pozwalał na nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem jak słusznie wskazał organ II instancji, Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., nie ma waloru prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r.
Jednocześnie Sąd zauważą, iż procedura legalizacyjna ma charakter dobrowolny i stanowi uprawnienie strony a nie jej obowiązek, skoro więc zainteresowana strona nie wykonuje obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego, nie można konsekwencji braku działania przerzucać na organ administracji. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do żądania od organu dodatkowego wezwania strony do dopełnienia obowiązków w sytuacji w której postanowienie zaopatrzone jest w stosowne pouczenie i z tych względów zarzut naruszenia art. 9 kpa należy uznać za chybiony.
Na uwagę również zasługuje fakt, iż w sprawie niniejszej skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, który pismem z dnia 23 kwietnia 2010r. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o przedłużenie terminu na przedłożenie żądanych dokumentów o 45 dni, na co organ wyraził zgodę ustalając nowy termin na dzień 30 czerwca 2010r.
Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, ze względu na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa w związku z art. 79 § 1 k.p.a. i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku, rozstrzygniecie w pkt II i III wyroku opierając na treści art. 152 i 200 przywołanej ustawy.