Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku E. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B., R. i S. M. pozwolenia na budowę wiaty na maszyny na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...]- utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...].
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B., R. i S. M. pozwolenia na budowę wiaty.
Na skutek wszczętego, na wniosek E. S., postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [..] Wojewoda [...] – umorzył postępowanie.
Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...] listopada 2004 r., Starosta [...], decyzją znak: [...], która z kolei utrzymana została w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...] - uchylił opisana wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, w tych okolicznościach, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001, stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 k.p.a.
Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zapadły na skutek rozpoznania wniosku E. S. o stwierdzenie nieważności, opisanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] nie jest dotknięta wadami opisanymi w przepisie art. 156 k.p.a.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r, zasadnie umarzała postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji o pozwoleniu na budowę, stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 k.p.a. bowiem decyzja ta została wcześniej uchylona - decyzją z dnia [...] listopada 2004r, Starosty [...], znak: [...] utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak decyzji kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności skutkował bezprzedmiotowością postępowania, która stworzyła po stronie organu obowiązek zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie z uwagi na fakt, iż nie było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.
Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że dla oceny prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. nie ma znaczenia fakt, że postępowanie zakończone decyzja Wojewody zostało wszczęte przed dniem uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. S. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności bądź jej uchylenie w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 9 k.p.a. oraz naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził, iż rozpatrując przedmiotową sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie uwzględnił przy wydawaniu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy. Zdaniem skarżącego organ dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 k.p.a.
Skarżący wskazał ponadto, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., zostało wszczęte wcześniej niż postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, które następnie doprowadziło do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Tryb postępowania nieważnościowy powinien znaleźć pierwszeństwo przed trybem wznowieniowym, bowiem stwierdzenie nieważności wywołuje dalej idące skutki.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga E. S. nie jest zasadna.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa).
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. odpowiadają przepisom prawa.
Wymienione decyzje zostały wydane w trybie niewżnościowym, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Stanowi on wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a przesłanki jego zastosowania, zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.
Wskazać należy, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa - rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami praw procesowego, zgodnego z przepisami głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygniecie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. Decyzja podjęta w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza o bycie prawnym decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym, a więc obowiązywaniu jej w obrocie prawnym.
Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ związany jest wyznaczonym przedmiotem tego nadzwyczajnego postępowania. Obowiązany jest rozpoznać, czy decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Wynik postępowania jest podstawą rozstrzygnięcia sprawy procesowej - sprawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (zob. szerzej na ten temat B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, PiP 2001, Nr 8, s. 31).
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zagadnienie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., odnieść należy do kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była ocena decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r, umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 6 sierpnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę.
W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego zauważa się, iż sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozpoznawana i rozstrzygana jest w trybie postępowania nadzwyczajnego, przy czym fragmentaryczna regulacja tego trybu postępowania powoduje, że w zakresie nieuregulowanym postanowieniami art. 156 k.p.a. – art. 159 k.p.a. mają do niego zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykłe.
W trybie postępowania nieważnościowego zastosowanie ma zatem również art. 105 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (zob. szerzej na ten temat B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, PiP 2001, Nr 8, s. 33).
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507; wyrok WSA z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3439/02, LEX nr 156962).
Podnieść trzeba, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce, gdy brak jest obowiązującej w obrocie prawnym decyzji lub wyłączona zostanie dopuszczalność weryfikacji decyzji w tym nadzwyczajnym trybie postępowania. Jeżeli zatem w wyniku wadliwej interpretacji organ podejmie postępowanie, w którym wyłączona została dopuszczalność weryfikacji decyzji winien on zakończyć prowadzone postępowanie decyzją o jego umorzeniu. Tak też powinien postąpić, gdy ustali, że żądanie dotyczy wprawdzie decyzji ale nie obowiązującej w obrocie prawnym, bo została ona w przewidzianym trybie prawnym wyeliminowana z niego (decyzje uchylone w postępowaniu odwoławczym, uchylone w trybie wznowienia postępowania) (zob. szerzej na ten temat B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, PiP 2001, Nr 8, s. 35; zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1616/05, LEX nr 187383 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1086/06, LEX nr 328603).
Sąd podziela pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., którą umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, wypełnienia którejkolwiek z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż E. S. zwrócił się z wnioskiem do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wójta Gminy [...]. Ponadto, w dniu [...] listopada 2004 r. Starosta [...] decyzją nr [...] uchylił wymienioną decyzję o pozwoleniu na budowę i odmówił B., R. i S. M. wydania pozwolenia na budowę wiaty. Wymieniona decyzja Starosty [...] utrzymana została w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...].
Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie na to, że decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która miała stanowić przedmiot oceny w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez Wojewodę [...], nie było w obiegu prawnym, w dniu wydawania przez Wojewodę [...] decyzji znak: [...] tj. dnia [...] kwietnia 2005 r.
Skoro nie istniał przedmiot postępowania, trafnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stało się bezprzedmiotowe i należało, tak jak uczynił to Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w tym przedmiocie.
Zdaniem Sądu, w świetle powyższej argumentacji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., gdyż nie była ona obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w trybie nadzoru, zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego zebranego materiału dowodowego, uzasadniając rozstrzygnniecie zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd podziela ponadto pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie z, którym dla oceny prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie ma znaczenia fakt, że postępowanie zakończone decyzją Wojewody zostało wszczęte przed dniem uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r.
Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).