Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wspólnego wniosku [...] Stacja Tankowania Samochodów Gazem Płynnym Propan-Butan A. B. i [...] Pasze oraz Koncentraty Artykuły do Produkcji Rolnej K. B. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...], o pozwoleniu na budowę dla przedsięwzięcia pn.: "Przebudowa drogi powiatowej Nr [...] [...] - [...] - [...] - odcinek od km [...] do km [...] - kat. obiektu XXV - wg proj. budowlanego opracowania indywidualnego na działkach nr ewid.: [...], [...], [...] w obrębie [...], [...] w obrębie [...] [...], [...] w obrębie [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]".
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że wnioskodawcy prowadzą działalność gospodarczą na działce o numerze ewidencyjnym [...], która nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi powiatowej nr [...]. Dostęp do drogi powiatowej zapewniony jest poprzez sąsiadującą działkę o numerze ewid. [...] oraz poprzez wydzieloną, gminną drogę gruntową stanowiącą działki o numerach ewid.: [...] i [...], przebiegającą równolegle do dłuższej krawędzi działki o numerze ewidencyjnym [...]. Na działce [...]ustanowiona jest służebności przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego działki nr [...], co potwierdza zapis w księdze wieczystej nr [...]. W Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], działka o numerze ewidencyjnym [...]zawiera się w obszarze oznaczonym symbolem - 1KU, co zostało wyjaśnione w treści Planu jako "tereny przeznaczone na cele obsługi komunikacji KU, w tym: a) stacje paliw oznaczone symbolami 1KU". Z analizy akt sprawy wynika, że na tej działce nie istnieje stacja paliw, ani nie występują inne obiekty użyteczności publicznej.
W opinii organu I instancji niesłuszny jest argument skarżących, że w ich przypadku powinien mieć zastosowanie § 55 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 ze zm.), gdzie w ustępie 1 punkcie 3 podana jest definicja zjazdu publicznego.
Z wyjaśnień projektanta (pismo z dnia 16 sierpnia 2011r) i dokumentacji projektowej wynika, że istniejący zjazd nie spełniał warunków technicznych, aby zakwalifikować go jako zjazd publiczny. Dodatkowo, działka o numerze ewidencyjnym [...] ma szerokość ok 10 m co jest niewystarczające do zaprojektowania zjazdu publicznego o określonych parametrach. Chcąc utrzymać parametry zjazdu określone w § 78 ust 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, działka musiałaby mieć szerokość co najmniej 13,5m, przy założeniu, że przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone będzie łukiem kołowym o promieniu 5 metrów i jezdnia będzie miała szerokość nie mniejszą niż 3,5 metra.
Inwestor przyjął więc, że jest to zjazd indywidualny. Ustalono, że zjazd ten będzie miał szerokość 5 metrów, natomiast przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi nastąpi poprzez zastosowanie skosów, co jest zgodne z przywołanym wcześniej rozporządzeniem.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...], o pozwoleniu na przebudowę drogi powiatowej Nr [...]wystąpili K. B. i A. B. – użytkownicy wieczyści działki nr ew [...], na której prowadzą działalność gospodarczą.
Działka nr ew [...] należąca do K. B. i A. B. nie ma bezpośredniego dostępu do objętej przebudową drogi powiatowej Nr [...]. Od południowej strony działka nr ew [...] graniczy z działką nr ew [...], która przylega do przebudowywanej drogi powiatowej i obciążona jest służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego działki nr [...].
Odwołujący się twierdzą, że w decyzji o pozwoleniu na przebudowę drogi powiatowej został wadliwie zaprojektowany zjazd na działkę nr ew [...], który zamiast zjazdu publicznego jest zjazdem indywidualnym.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy wskazał, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona żądną wadą prawną, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że sporna inwestycja obejmuje m.in. zjazd o szerokości 5 m zlokalizowany na działce nr ew. [...]poprzez którą działka nr ew. [...] ma zapewniony dostęp do drogi Nr [...].
Z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997r. Prawo budowlane (t.j Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118, ze zm.) wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez zjazd rozumie się część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze, przy czym zjazd nie jest skrzyżowaniem. Zjazdem publicznym jest natomiast określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego (§ 55 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia).
Zgodnie z § 78 ust. 2 pkt 1 lit a, zjazd publiczny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze. Z przedstawionych przez K.B. i A. B. zaświadczeń o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] października 2010 r. wynika, że ww. osoby na działce nr ew. [...] prowadzą działalność gospodarczą polegającą m.in. na sprzedaży detalicznej gotowej paszy dla zwierząt, kwiatów, nasion, nawozów oraz innych artykułów, a także sprzedaż detaliczną paliw.
Natomiast wjazd na działce nr ew. [...], przez którą działka nr ew. [...] ma dostęp do drogi publicznej spełnia wymóg minimalnej szerokości 5 m, a więc jest zjazdem publicznym. Zatem roszczenia odwołujących się względem zapewnienia przez inwestora większej niż 5 m szerokości są bezpodstawne.
Organ odwoławczy pokreślił ponadto, że inwestor nie miał obowiązku uzgadniać rozmiarów zjazdu ze skarżącymi. Realizacja inwestycji z uwagi na rodzaj przewidzianych robót nie ma także wpływu na jakiekolwiek ograniczenie dostępu do działki nr ew. [...]. Ponadto zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę. Nie ma więc przeszkód aby skarżący wystąpili o zgodę do zarządcy drogi na ewentualną przebudowę zjazdu na działce nr ew. [...]stosownie do swoich potrzeb.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r wnieśli K. B. oraz A. B. Skarżący wskazali, że twierdzenia zawarte w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do publicznego charakteru zaprojektowanego zjazdu pozostają w sprzeczności z wyjaśnieniami projektanta, zarządcy drogi i dyrektora Wydziału Infrastruktury w [...].
Z wyjaśnień tych wynika, że zjazd został zaprojektowany jako zjazd gospodarczy w chodniku i tak został wykonany.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola według wskazanych zasad wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r, znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez organ pierwszej instancji.
Organ odwoławczy odmiennie od organu pierwszej instancji ustalił, że zaprojektowany zjazd jest zjazdem publicznym z uwagi na spełnienie wymogu minimalnej szerokości 5 metrów przewidzianej dla zjazdów publicznych.
W tej sytuacji stwierdzić należy, iż osnowa decyzji organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z jej uzasadnieniem.
Skoro organ odwoławczy nie zgodził się z organem pierwszej instancji co do charakteru zaprojektowanego zjazdu jako zjazdu indywidualnego to nie powinien utrzymywać w mocy zaskarżonej decyzji lecz orzec merytoryczno-reformacyjnie.
Przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma zastosowanie wówczas gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji.
Zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem jak i pod względem celowości.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] o pozwoleniu na przebudowę drogi powiatowej podnieśli zarzut niezgodności opracowania projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że zjazd z przebudowywanej drogi został nieprawidłowo zaprojektowany jako zjazd gospodarczy w chodniku zamiast zjazdu publicznego.
Organ odwoławczy prowadząc postępowanie nadzwyczajne powinien na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji ustalić jakiego rodzaju zjazd został zaprojektowany. Z pisma wyjaśniającego projektanta (pismo z dnia 16 sierpnia 2011 r.) wynika, że jest to zjazd indywidualny o szerokości 5 metrów.
Następnie należy odnieść się do zarzutu niezgodności opracowania projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mając na uwadze, że działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy, niż w trybie zwykłym.
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, a także art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a wobec czego należało ją uchylić stosownie do art. 145§1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).
Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 w/w ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w oparciu o art. 250 powołanej wyżej ustawy w związku z Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm).