Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1-3 w związku z art. 55 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), po rozpatrzeniu wniosku W. i Z. G., udzielił pozwolenia na użytkowanie kiosków gastronomicznych po wykonanej przebudowie i rozbudowie zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w W., z wyłączeniem wiaty od strony podwórza, pod warunkiem przystosowania pomieszczenia WC dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich zgodnie z warunkami technicznymi w terminie do [...] września 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...], na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., działając z urzędu, stwierdził nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Starosta C. udzielił W. i Z. G. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejących kiosków gastronomicznych, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w W. oraz zatwierdził projekt ich przebudowy i rozbudowy.
Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2007 r. inwestorzy zwrócili się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, zawiadamiając o zakończeniu robót budowlanych. Organ powiatowy w dniu 6 lipca 2007 r. przeprowadził kontrolę budowy, zgodnie z art. 59a Prawa budowlanego. Z treści protokołu wynika, iż obiekt nie posiadał warunków niezbędnych do korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne (brak pomieszczenia WC oraz podjazdu). Jednocześnie nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Organ podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zgłosił sprzeciw w sprawie odbioru do użytkowania przebudowanych i rozbudowanych kiosków gastronomicznych, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] udzielił pozwolenia na ich użytkowanie, w związku z dostarczonym przez inwestora w dniu 20 lipca 2007 r. oświadczeniem o wykonaniu podjazdu i pomieszczenia WC dla osób niepełnosprawnych. Organ zauważył, iż z protokołu z obowiązkowej kontroli wynika, że w przedmiotowym obiekcie będącym obiektem użyteczności publicznej (kategoria obiektu XVII) nie zapewniono warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich,co stanowi naruszenie przepisu art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f Prawa budowlanego, w związku z czym organ winien był zastosować przepis art. 59f Prawa budowlanego i nałożywszy karę, o której mowa w tym przepisie, odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie oraz przeprowadzić w odpowiednim zakresie postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
Ponadto organ wskazał, iż decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy przewiduje, że odprowadzanie ścieków będzie następowało do kanalizacji sanitarnej miejskiej, natomiast w trakcie kontroli stwierdzono wykonanie osadnika wraz z przyłączem do budynku, co potwierdza oświadczenie kierownika budowy z dnia 12 czerwca 2007 r. oraz wniosek inwestorów z dnia [...] czerwca 2007 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zdaniem organu, dokonano zatem odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie dotyczącym ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. i Z. G., utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], gdyż jest ona obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleniu na budowę. Podał, iż Starosta C. w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany przebudowy i rozbudowy kiosków gastronomicznych nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania obiektu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Organ zauważył, iż podczas kontroli w dniu 6 lipca 2007 r. stwierdzono nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. zmiany w układzie ścianek działowych oraz schodów wejściowych na poddasze. Stwierdzono również, że obiekt w dniu przeprowadzenia kontroli nie posiadał warunków niezbędnych do korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne (brak pomieszczenia WC oraz podjazdu), a więc do zakończenia budowy pozostały roboty budowlane związane z wykonaniem podjazdu dla osób niepełnosprawnych. Ponadto, w punkcie 8.2 lit. d protokołu dotyczącego wykonania urządzeń budowlanych stwierdzono, że został wykonany osadnik wraz z przyłączem do budynku, podczas gdy z projektu architektoniczno-budowlanego będącego załącznikiem do decyzji Starosty C. z dnia [...] lipca 2006 r. o pozwoleniu na budowę wynika, że w obiekcie powstają ścieki bytowo-gospodarcze i powinny być odprowadzane do miejskiej kanalizacji sanitarnej. Z projektu zagospodarowania działki wynika również, że odprowadzanie ścieków sanitarnych zostało zaprojektowane przyłączem kanalizacyjnym do kanału sanitarnego wybudowanego w ul. [...].
W ocenie organu odwoławczego, odstąpienia od projektu budowlanego, jak: niewykonanie pomieszczenia WC dla osób niepełnosprawnych oraz podjazdu, a przede wszystkim wykonanie osadnika na ścieki wraz z przyłączem do budynku zamiast projektowanego przyłącza kanalizacyjnego, w świetle art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. jest zatem obarczona wadą rażącego naruszenia przepisu art. 59 a ust. 2 pkt 2 lit. d i f.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. i Z. G., zarzucając naruszenie:
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i bezzasadne oparcie na nim ustalenia, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
- - art. 7 i art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zawartymi w dyspozycji tych przepisów zasadami procedury administracyjnej.
Zdaniem skarżących, w zaistniałym stanie faktycznym nie można mówić o znacznych odstępstwach od projektu budowlanego. Skarżący wskazali, iż w dniu udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiekt wymagał wyłącznie przeprowadzenia prac o charakterze wykończeniowym.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.
Artykuł 16 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, od której ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Wśród przesłanek wymienionych w ww. przepisie w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone, nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa.
W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 737/84).
Tak więc, o rażącym naruszeniu prawa co do zasady można mówić wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji nie jest do pogodzenia z porządkiem prawnym i wobec tego musi być ona wyeliminowana w takim celu, ażeby możliwe było przywrócenie porządku publicznego zakłóconego tą decyzją, a więc nie chodzi tylko o pozbawienie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji bytu prawnego, lecz o podjęcie po jej wyeliminowaniu koniecznych czynności lub aktów prawnych naprawczych.
Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zostało wszczęte na wniosek W. i Z. G. z dnia [...] czerwca 2007r.Organ administracji zobligowany był więc przeprowadzić postępowanie zgodnie ze złożonym wnioskiem.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1w związku z art. 59 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, właściwy organ wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w celu stwierdzeniu prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, miedzy innymi zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Z art. 59 ust. 5 tej ustawy wynika natomiast, iż organ ma obowiązek odmówić pozwolenia na użytkowanie w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, art. 57ust 1-4.
Wskazać należy, iż pomiędzy wybudowanym obiektem, a przedmiotem decyzji określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę powinna istnieć tożsamość przedmiotu, co do parametrów technicznych i innych warunków jakie obiekt ma spełniać. Wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu, który wybudowany został ze znacznymi odstępstwami od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, rażąco narusza prawo.
Kontrolując z takiego właśnie punktu widzenia decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] udzielajacą pozwolenia na użytkowanie należy zauważyć,iż protokół obowiązkowej kontroli z dnia 6 lipca 2007r., poprzedzającej wydanie tej decyzji stwierdza wykonanie osadnika wraz z przyłączem do budynku tymczasem projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę przewidywał odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych do miejskiej kanalizacji sanitarnej.
Prawidłowo, w ocenie Sadu organ nadzorczy zakwalifikował powyższe odstępstwo od pozwolenia na budowę jako istotne bowiem obejmuje ono swoim zakresem odmienne zagospodarowanie działki czym wypełnia dyspozycję art. 36a ust 5 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc na realizację tej zmiany inwestor winien uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę.
W tym stanie rzeczy prawidłowo organy uznały, iż decyzja pozwalająca na użytkowanie innego obiektu niż ten, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, rażąco narusza prawo z tym, że zdaniem Sądu dotyczy to przepisu art. 59 a ust 2 pkt 1 i 2 lit.d Prawa budowlanego, wyczerpując tym samym dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wbrew twierdzeniom skargi rażąca wadliwość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] nie wynika z błędnej interpretacji przepisów, a z ich niezastosowania przez organ pomimo niebudzącej wątpliwości ich treści.
Brak jest także podstaw do przyjęcia, w ocenie Sadu, iż organy przeprowadziły postępowanie nadzorcze " z naruszeniem fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego". Fakt,iż wynik tego postępowania jest odmienny niż strona oczekiwała nie przesadza o jego wadliwości.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak na wstępie.