Uzasadnienie
11.01.2026 r. [...] Sp. z o.o. Sp. z siedzibą w W.(dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody M. (dalej jako organ) oraz niezałatwienie sprawy w terminie w postępowaniu wszczętym z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla J. M. C. A..
Stan sprawy przedstawia się następująco:
28.11.2025 r. do Wojewody M., za pośrednictwem systemu [...].gov.pl, wpłynął wniosek pracodawcy – skarżącej - o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca J. M. C. A.. 1.12.2025r., 15.12.2025r. oraz 16.12.2025r. wpłynęły korekty wniosku.
3.02.2026 r. organ, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku.
W skardze z 11.01.2026 r. skarżąca, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, wniosła o:
- 1. zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
- 2. przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł;
- 3. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie, nie poinformował strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, nie wskazał terminu i tym samym zaistniała w sprawie bezczynność. Skarżąca powołała, że w prawie zaistniała również przewlekłość, albowiem podejmowane czynności miały charakter pozorny, nieistotny dla załatwienia sprawy. Z uwagi na wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ strona wniosła o przyjęcie rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wskazano, że przyznana suma zrekompensuje dolegliwości jakie dotknęły stronę w następstwie naruszenia prawa przez organ i będzie pełniło funkcję prewencyjno-dyscyplinującą. Powołano, że brak decyzji w sprawie zezwolenia na pracę uniemożliwia rozpoczęcie realizacji zawartych kontraktów handlowych, co naraża przedsiębiorcę na utratę przychodów, ryzyko naliczenia kar umownych oraz utratę wiarygodności wobec kontrahentów. Przedsiębiorca ponosi koszty zamrożenia zasobów i przesuwania harmonogramów a dodatkowo przewlekłość generuje realne ryzyko rezygnacji kandydata - cudzoziemca z proponowanego zatrudnienia.
W odniesieniu do żądanych kosztów skarżąca wskazała, że jej pełnomocnik jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług, a ciężar podatku VAT od wynagrodzenia pełnomocnika obciąża skarżącą. W konsekwencji koszty zastępstwa procesowego powinny zostać zasądzone według stawek minimalnych przewidzianych w przepisach wykonawczych, z doliczeniem należnego podatku VAT oraz niezbędnych opłat, tak aby rozstrzygnięcie o kosztach realnie kompensowało wydatki poniesione przez stronę na profesjonalną pomoc prawną.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie w razie uznania skargi za częściowo zasadną miarkowanie kosztów. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie miała miejsce bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania a wniosek o wydanie zezwolenia został rozpatrzony przez organ w najszybszym możliwym terminie. Ponadto organ zwrócił uwagę na znaczny wzrost ilości wpływających spraw, konieczność rozpoznawania ich zgodnie z kolejnością wpływu oraz specyfikę procedury rozpoznawanych spraw. Organ powołał kwestie ograniczonych możliwości kadrowych i technicznych.
Odnosząc się do kwestii wniosku skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej, Wojewoda wskazał, że jest on całkowicie bezzasadny, albowiem skarżąca nie wykazała poniesienia jakiejkolwiek straty ani uszczerbku.
Wojewoda M. wniósł także o niezasądzanie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na podstawie art. 206 p.p.s.a. powołując, że pełnomocnik skarżącej wiele skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców i wszystkie są analogicznej treści.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych.
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 §5 k.p.a.).
Według art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 37 § 1 k.p.a.: bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (pkt 1), natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).
Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt I OPS 5/19: "Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód".
Z akt sprawy wynika, że Wojewoda nie załatwił sprawy w terminie ustawowym. Wniosek wpłynął do organu w dniu 28.11.2025 r., a więc Wojewoda zobowiązany był do załatwienia sprawy w terminie miesiąca. W tym terminie organ również nie poinformował skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Dopiero w dniu 3.02.2026 r., a więc już po wniesieniu skargi, organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Tym samym w sprawie zaistniała bezczynność a nie przewlekłość, o czym Sąd orzekł w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wskazać należy, że w niniejszej sprawie zaniechanie organu nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r. I OSK 521/24, Lex nr 3765424) za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Nie można zatem całkowicie wykluczyć sytuacji, w których trudna sytuacja organizacyjna w organie, skutkująca brakiem możliwości bezzwłocznego załatwienia sprawy, winna być oceniona jako okoliczność nie naruszająca rażąco terminów do załatwienia sprawy.
Zdaniem Sądu bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Okres bezczynności nie był wyjątkowo długi, organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku po ponad dwóch miesiącach od daty wpływu wniosku. Również znaczna liczba wniosków o udzielenie zezwolenia na pracę, rozpoznawanie ich zgodnie z kolejnością wpływu oraz problemy kadrowe i techniczne przemawiały za stwierdzeniem braku rażącego charakteru naruszenia prawa. Z tych powodów Sąd orzekł jak w pkt III. wyroku na podstawie art. art. 149 § 1a p.p.s.a.
Sądowi z urzędu znana jest sytuacja organu związana z trudnościami kadrowymi oraz znaczącą liczbą wpływających spraw. Okoliczności te nie mogą co prawda usprawiedliwiać zaistniałej w sprawie bezczynność, niemniej są jednak obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, jak również i na ocenę zasadności przyznania od organu sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, wymierzenia grzywny i ich miarkowania. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok NSA z 12 września 2024 r. I OSK 978/24, Lex nr 3763765), przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy.
W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że nie ma podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej W sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do zasady szybkości prowadzenia postępowania a na dzień wydawania wyroku organ zakończył prowadzone przez siebie postępowanie. Dodatkowo skarżąca nie wykazała poniesienia straty w związku z czasem prowadzenia postępowania przez organ. Wobec czego Sąd nie dostrzegł konieczności zastosowania środka rekompensującego i sankcyjnego. Z tych względów w tej części skarga została oddalona na podstawie 151 p.p.s.a. (pkt IV. sentencji wyroku).
Z uwagi na fakt, że postępowanie prowadzone przed Wojewodą M. nie zostało zakończone wydaniem decyzji w pkt I. wyroku zobowiązano Wojewodę M. do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z odpisem prawomocnego wyroku do organu.
O kosztach postępowania w punkcie V. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się uiszczony przez nią wpis od skargi (100 zł) – ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 535) i wynagrodzenie występującego w sprawie radcy prawnego w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Zgodnie z art. 206 p.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W orzecznictwie podkreśla się, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.
Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu zachodzą podstawy do miarkowania wysokości kosztów zastępstwa procesowego należnych stronie. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że do tutejszego Wydziału wpłynęło w tym samym okresie kilkadziesiąt skarg stron reprezentowanych przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, treść tych skarg jest w istocie tożsama. Biorąc pod uwagę nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika przy przygotowaniu przedmiotowej skargi – jako jednej z wielu tożsamych oraz fakt, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, co wiązało się z brakiem konieczności stawiennictwa pełnomocnika przez sądem, zachodzą okoliczności uzasadniające ustalenie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 100 zł.