Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 9 lipca 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 467/25

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 czerwca 2025 r., nr P0.0123.147.2025 Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu (dalej: organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), art. 1 ust. 1 art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), po rozpoznaniu odwołania R. S. (dalej: Strona, Skarżący wnioskodawca) utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Świdnicy (dalej: organ I instancji) z dnia 29 kwietnia 2025 r., nr A.0123.51.2025 w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia 19 marca 2025 r. (data wpływu do organu 24 marca 2025 r.) Skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w Świdnicy o udostępnienie informacji publicznej, pismem o następującej treści.:

"1.Na jakiej podstawie prawnej sędzia Sądu Okręgowego w Świdnicy, pan T. W., otrzymywał w 2023 i 2024 r. zwrot kosztów dojazdów do pracy w sądzie?

1. 2. Proszę o podanie szczegółów dotyczących podstawy obliczenia zwrotu kosztów dojazdów, w tym:
2. - Liczby dni, za które przyznano zwrot w 2023 r. i w 2024 r.,
3. - Odległości między miejscem zamieszkania sędziego a siedzibą sądu,
4. - Stawki za 1 km przebiegu stosowanej w obliczeniach,
5. - Łącznej kwoty zwrotu przyznanej w 2023 r. i w 2024 r.
6. 3. Czy w 2023 i 2024 r. lub w b.r. przeprowadzono jakiekolwiek kontrole lub weryfikacje faktycznie przejechanych kilometrów przez sędziego T. W. w związku z wnioskowanymi zwrotami kosztów dojazdów? Jeśli tak, proszę o podanie:
7. - Daty i zakresu takiej kontroli, Organu lub osoby przeprowadzającej kontrolę,
8. - Wyników lub ustaleń kontroli
9. 4. Jakie konkretnie procedury wewnętrzne obowiązują w Sądzie Okręgowym w Świdnicy w zakresie weryfikacji i kontroli deklarowanej liczby kilometrów oraz dni dojazdów sędziów ubiegających się o zwrot kosztów? Kto, kiedy i na jakiej podstawie prawnej je wprowadził? ".

Nadto w dalszej części pisma Skarżący wniósł także o "(...) wskazanie miejscowości, z której dojeżdża w/w sędzia "

Skarżący wskazał, że odpowiedź należy przesłać bez zbędnej zwłoki w dwójnasób, tj. na adres do doręczeń listem poleconym tudzież drogą elektroniczną na adres poczty e-mail.

W odpowiedzi na wniosek organ I instancji pismem z dnia 31 marca 2025 r. w zakresie punktu pierwszego poinformował Skarżącego, że żądanie wskazania podstawy prawnej podejmowanych przez Sąd działań, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, gdyż odbywa się na podstawie ogólnodostępnych przepisów obowiązującego prawa.

W zakresie punktu drugiego organ I instancji wskazał, że pytanie w części dotyczącej liczby dni, za które przyznano zwrot kosztów w 2023 i 2024 r., obejmuje obowiązek przetworzenia informacji zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wezwał Skarżącego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego dla pozyskania tych danych, pod rygorem odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie. W pozostałym zakresie punktu drugiego przekazał wnioskowane informacje.

Informacje przekazane zostały także co do punktu trzeciego oraz czwartego wniosku. W odpowiedzi na zapytanie o miejsce zamieszczania sędziego Prezes Sądu Okręgowego, poinformował wnioskodawcę, że "miejscowość zamieszkania sędziego, nie posiada charakteru informacji publicznej".

Skarżący pismem z dnia 18 kwietnia 2025 r. zatytułowanym "ponaglenie" wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia 19 marca 2025 r.

W uzasadnieniu wskazał, że "1. W odpowiedzi odmówiono mojej skromnej i ubogiej osobie wskazania podstawy prawnej wypłaty zwrotu kosztów dojazdów sędziemu, twierdząc, że nie stanowi to informacji publicznej. Uważam to stanowisko za błędne, ponieważ informacje o zasadach wypłaty środków publicznych, w tym zwrotów dla sędziów, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Potwierdza to orzecznictwo, np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. I OSK 1380/12.

2. W odpowiedzi wskazano, że podanie szczegółów dotyczących zwrotów kosztów wymaga "przetworzenia" danych. Uważam, że dane te powinny być dostępne w dokumentacji sądu (np. w ewidencji zwrotów kosztów), a ich udostępnienie nie wymaga tworzenia nowych dokumentów, co zgodnie z orzecznictwem nie stanowi przeszkody w ich przekazaniu.

3. Odmówiono przekazania dokumentów z kontroli, twierdząc, że takie dokumenty nie są tworzone. Proszę o wskazanie, na jakiej podstawie prawnej sąd przeprowadza kontrole bez dokumentowania ich wyników, co może naruszać zasady prowadzenia dokumentacji administracyjnej.

4. Wnoszę o przekazanie szczegółów dotyczących obliczenia kwot zwrotów (22 176 zł w 2023 r. i 18 576 zł w 2024 r.), w tym liczby dni, w których sędzia pobierał zwrot, oraz szczegółowego sposobu obliczenia tych kwot.

5. Aby móc zweryfikować czy ilość kilometrów pomiędzy sądem a miejscem zamieszkania sędziego jest uczciwie wskazywana do rozliczeń każdy obywatel ma prawo zweryfikować informacje podawane przez sędziego. Zatem czy, kiedym jak oraz kto z S.O. w Świdnicy weryfikował odległość podawaną przez sędziego W.?".

Skarżący wskazał, że odpowiedź należy przesłać bez zbędnej zwłoki w dwójnasób, tj. na adres do doręczeń listem poleconym tudzież drogą elektroniczną na adres poczty e-mail.

Organ I instancji pismem z dnia 29 kwietnia 2025 r. (w odpowiedzi na pismo Skarżącego z dnia 18 kwietnia 2025 r.) poinformował Skarżącego, że:

1. 1. zarządzenie Prezesa i Dyrektora Sądu Okręgowego w Świdnicy A-0212-10/2022 obowiązuje od 1 stycznia 2023 r., zostało wprowadzone na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa - ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce strefy budżetowej z tytułu podróży służbowej,
2. 2. zwrot kosztów obliczany jest poprzez iloczyn liczby przejechanych kilometrów oraz stawkę za 1 km przebiegu (wartości wskazano w piśmie z dnia 31 marca 2025 r.).

Odnosząc się do kwestii weryfikacji odległości od miejsca zamieszkania sędziego do siedziby sądu poinformował, że ilość kilometrów wskazywana jest przez sędziego we wniosku, który następnie jest akceptowany przez Prezesa Sądu.

W pozostałym zakresie podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi z dnia 31 marca 2025 r.

Jednocześnie organ I instancji przekazał Skarżącemu decyzję administracyjną z dnia 29 kwietnia 2025 r., nr A.0123.51.2025 w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Wskazaną decyzją z dnia 29 kwietnia 2025 r. organ I instancji działając na podstawie art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. w związku art. 104 k.p.a. odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zauważył, że zazwyczaj o tym, aby zakwalifikować określoną informację publiczną jako przetworzoną decydują okoliczności związane z działaniami, do jakich ma dojść na zbiorze danych, z którego żądana informacja ma zostać wyodrębniona. W wyniku tych działań powstaje jakościowo nowa informacja - nieistniejąca w chwili złożenia wniosku. Najczęściej do takiej kwalifikacji dochodzi przy żądaniu udostępnienia informacji w ściśle określony przez zainteresowanego sposób, poprzez żądanie odpowiedniego posegregowania danej informacji, albo jej wyszukania z wielu danych będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia.

Organ I instancji wskazał, że na potrzeby realizacji danych w ramach punktu 2 wniosku, dotyczących ilości dni, za które wskazany we wniosku sędzia otrzymywał zwrot kosztów, należy dokonać przeglądu wniosków o zwrot kosztów dojazdu za każdy miesiąc osobno w okresie lat 2023 i 2024. Z informacji uzyskanych od Głównego Księgowego tut. Sadu, na potrzeby przygotowania takich danych należałoby zaangażować doświadczonego pracownika Oddziału Finansowego, posiadającego dostęp do konkretnych danych. Zaznaczył również, że dokumenty zawierające informacje będące przedmiotem wniosku, pomimo ich digitalizacji, wymagają przeprowadzenia analizy oraz ich opracowania.

Wskazał, że powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych "Nawet jeśli organ posiada cząstkowe informacje, ale w celu zaspokojenia żądania wniosku musi je opracować choćby poprzez ich łączne zebranie, ewentualną selekcję, weryfikację, analizę, poprzez wnikanie do źródłowych dokumentów (w wersji elektronicznej lub sporządzonych na piśmie), ustalanie czy i które z nich kwalifikują się według kryteriów przytoczonych przez wnioskodawcę - bez względu na to, czy tych czynności dokona organ przy wykorzystaniu technik komputerowych, czy też metodą tradycyjną, to wypadkową takich dodatkowych czynności jest już informacją przetworzoną" (wyrok WSA z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 300/21), "jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu pracy środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona" (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OS K, 977/11).

Organ I instancji podkreślił, że sądy zostały powołane do - sprawowania wymiaru sprawiedliwości - i to jest ich główne zadanie. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprowadził kryterium szczególnej istotności dla interesu publicznego. - "Kryterium to ma charakter niedookreślony, zostało sformułowane bardzo ogólnie i pozostawia duży margines interpretacyjny podmiotowi dysponującemu informacją. Ma to stanowić swego rodzaju ochronę podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich komórek organizacyjnych, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom w celach prywatnych" (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz Ustawa o dostępie do informacji publicznej - Komentarz2. Wydanie s. 38).

Organ I instancji stwierdził, że analiza przepisów i stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, iż żądane przez Wnioskodawcę informacje w zakresie wskazania ilości dnia, za które sędzia pobierał zwrot kosztów dojazdu, posiada charakter informacji przetworzonych. W tej sytuacji konieczne jest rozważenie, czy udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, czy będzie służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, czy też służy tylko i wyłącznie realizacji celów indywidualnych Wnioskodawcy. W związku z brakiem wykazanie przez Wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego przemawiającego za przetworzeniem wnioskowanych informacji, w zakreślonym terminie należało orzec jak w sentencji.

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 czerwca 2025 r. Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, utrzymał w mocy decyzje organu I instancji z dnia 29 kwietnia 2025 r.

Organ II instancji przytoczył treść art. 1 ust. 1, art. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p. oraz wskazał, że na Prezesie Sądu Okręgowego w Świdnicy, jako na organie władzy publicznej, spoczywa w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązek udzielania informacji publicznej.

Podkreślił, że w niniejszej sprawie ważnym natomiast było wyjaśnienie, czy żądana informacja stanowi informację przetworzoną, w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na dwa aspekty "przetworzenia" informacji prostych. Pierwsze rozumienie "przetworzenia" uwzględnia zmiany jakościowe informacji prostych, drugie podkreśla aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. Funkcjonują zatem dwa kryteria uznawania informacji publicznej za informację przetworzoną.

W pierwszym znaczeniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w wymaganej treści i postaci, a jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych i intelektualnych w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następnie zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała.

Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, skierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2020r., sygn. IV SA/Wr 385/20).

Organ II instancji wskazał, że organ I instancji wskazał w niniejszej sprawie na to drugie rozumienie "przetworzenia" informacji publicznej. Organ II podkreślił, że przyjęte przez organ rozumienie informacji przetworzonej wymaga uwzględnienia okoliczności danego przypadku i ich oceny przez pryzmat zakresu i rodzaju czynności koniecznych do przygotowania informacji o treści i zakresie żądanym przez wnioskodawcę.

W ocenie organu II instancji Prezes Sądu Okręgowego wykazał, że na potrzeby realizacji punktu 2, co do liczby dni, za które przyznano zwrot kosztów dojazdu w latach 2023-2024 należy dokonać przeglądu wniosków o zwrot kosztów dojazdu za każdy miesiąc osobno, w okresie lat 2023 i 2024. Czynności te wiążą się z koniecznością zaangażowania w pozyskanie informacji doświadczonego pracownika Oddziału Finansowego, posiadającego dostęp do konkretnych danych. Natomiast dokumenty zawierające informacje będące przedmiotem wniosku, pomimo ich digitalizacji, wymagają przeprowadzenia analizy oraz ich opracowania. Organ II instancji stwierdził, że organ I instancji, na dzień złożenia wniosku przez Skarżącego, nie dysponował gotową informacją w postaci zbioru danych gotowych do przekazania. Dlatego organ II instancji podziela stanowisko zajęte przez Prezesa Sądu Okręgowego o zakwalifikowaniu wnioskowanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej. Słuszne więc było wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, którego istnienia nie wykazał.

Wskazał, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu, a nie jedynie interesy indywidualne. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości.

Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa wart. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji.

W związku z tym brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku" (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13).

Organ II instancji wskazał, że nie widzi podstaw, aby uznać, że informacje, które pozyskałby Wnioskodawca, miałyby znaczenie z punktu widzenia efektywności funkcjonowania państwa, czy też jednostki, jaką jest Sąd Okręgowy w Świdnicy. Trudno też zakładać, że pozyskanie informacji mogłyby się realnie przełożyć na poprawę funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Dlatego w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., trudno jest znaleźć podstawy do zakwalifikowania wnioskowanych informacji, jako szczególnie istotnych dla interesu publicznego. Udostępnienie powyższych danych wnioskodawcy, który nie przedstawia udokumentowanych, a przez to realnych sposobów ich wykorzystania, nie wpłynie, w ocenie organu, na poprawę usprawnienia wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego, także nie będzie miało znaczenia dla funkcjonowania struktur publicznych.

Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Nadto wniósł o doręczenia pełnej informacji publicznej czyli w zakresie opisanym w jego pierwotnym wniosku - listem poleconym na adres do korespondencji podany w petitum, drogą elektroniczną na adres e-mail.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zapytanie dotyczy funkcjonowania tzw. wymiaru sprawiedliwości, który także winien uczciwie rozliczać się z pieniędzy podatników. Z uzyskanych dotychczas informacji wynika, że nikt nie sprawuje rzetelnego nadzoru nad koniecznością precyzyjnego rozliczania środków publicznych. Panuje samowola. Nadmienił, że w skali całego kraju to potężne środki i obowiązkiem każdego funkcjonariusza jest szanowanie dorobku podatników a skoro ktoś pobiera państwowe pieniądze to musi być kontrolowany przez uprawnione organy. Końcowo wniósł o zwolnienie z opłat sądowych oraz ustanowienie pełnomocnika z urzędu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Przy piśmie z dnia 6 października 2025 r. Skarżący złożył dokumenty (k: 14- 27).

Pismem z dnia 29 czerwca 2026 r. pełnomocnik Skarżącego ustanowiony z urzędu, w związku z wyznaczeniem rozprawy w niniejszej sprawie, podtrzymał w całości skargę oraz wszystkie zawarte w niej zarzuty i wnioski, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Ponadto wniósł o przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu w wysokości czterokrotności stawki minimalnej za czynności radcy prawnego, powiększonej o należny podatek VAT.

W uzasadnieniu szeroko uzasadnił zarzuty skargi. W ocenie Skarżącego organ nie wykazał istnienia przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej. Przyjęta przez organ kwalifikacja żądanej informacji jako informacji przetworzonej została oparta na ogólnych założeniach, bez dokonania szczegółowej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy. W konsekwencji doszło do błędnego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz naruszenia wynikającej z art. 61 Konstytucji RP zasady jawności działania organów władzy publicznej (k: 33 - 36 akt sprawy sądowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W związku z tym wskazać należy, że nie ma sporu miedzy stronami, że wniosek z dnia 19 marca 2025 r. dotyczy informacji publicznej, a Prezes Sądu Okręgowego jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Spór sprowadza się zasadniczo do kwestii charakteru wnioskowanej informacji publicznej - czy jest to informacja publiczna prosta (jak podnosi Skarżący) czy też przetworzona (jak twierdzi podmiot zobowiązany), której udostępnienie wymaga wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Ustawodawca, wprowadzając pojęcie "informacji przetworzonej" w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ograniczającym prawo dostępu do informacji publicznej przez konieczność wykazania istotności uzyskania informacji dla interesu publicznego, nie zdefiniował tego pojęcia w ustawie. Brak definicji legalnej oznacza, że ustawodawca godzi się na przyjmowanie znaczenia danego pojęcia w oparciu o rozumienie nadawane w języku potocznym, a więc dopuszcza również jego wieloznaczność i akceptuje pewien zakres nieostrości. W ustaleniu jednolitego rozumienia kryterium "przetworzenia" istotna jest rola orzecznictwa sądów administracyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na dwa aspekty "przetworzenia" informacji prostych. Pierwsze rozumienie "przetworzenia" uwzględnia zmiany jakościowe informacji prostych, drugie podkreśla aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. Funkcjonują zatem dwa kryteria uznawania informacji publicznej za informację przetworzoną.

W pierwszym znaczeniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w wymaganej treści i postaci, a jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych i intelektualnych w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następnie zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, skierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe.

W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącego się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładu koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona (tak wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1362/17; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1056/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4369/18, oraz I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 3, teza 1).

Takie stanowisko zostało wyrażone także w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., I OSK 315/14 (publ. Lex nr 1683050), w którym zawarto tezę, że "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstała w wyniku wskazanych wyżej działań. Zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej."

Przywołać także należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 977/11, w którym Sąd podkreślił, że: "jeżeli jednak utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona."

Należy jednak zauważyć, że organy obu instancji nie wyjaśniły w uzasadnieniach decyzjach wydanych w niniejszej sprawie, z jakich względów uznały informację żądaną przez Skarżącego za informację przetworzoną. Organ I instancji wskazał na treść art. 3 ust. 1 u.d.i.p. oraz na rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej w orzecznictwie i wskazał, że na potrzeby realizacji danych w ramach punktu 2 wniosku, dotyczących ilości dni, za które wskazany we wniosku sędzia otrzymywał zwrot kosztów, należy dokonać przeglądu wniosków o zwrot kosztów dojazdu za każdy miesiąc osobno w okresie lat 2023 i 2024. Z informacji uzyskanych od Głównego Księgowego Sadu, na potrzeby przygotowania takich danych należałoby zaangażować doświadczonego pracownika Oddziału Finansowego, posiadającego dostęp do konkretnych danych. Zaznaczył również, że dokumenty zawierające informacje będące przedmiotem wniosku, pomimo ich digitalizacji, wymagają przeprowadzenia analizy oraz ich opracowania.

Organ II instancji wskazał na dwa aspekty rozumienia pojęcia "informacja przetworzona" i przedstawił oba kryteria uznawania informacji publicznej za przetworzoną. Następnie wskazał, że organ pierwszej instancji przyjął drugą definicję przetworzenia informacji publicznej.W ocenie organu II instancji Prezes Sądu Okręgowego wykazał, że na potrzeby realizacji punktu 2, co do liczby dni, za które przyznano zwrot kosztów dojazdu w latach 2023-2024 należy dokonać przeglądu wniosków o zwrot kosztów dojazdu za każdy miesiąc osobno, w okresie lat 2023 i 2024. Czynności te wiążą się z koniecznością zaangażowania w pozyskanie informacji doświadczonego pracownika Oddziału Finansowego, posiadającego dostęp do konkretnych danych.

Natomiast dokumenty zawierające informacje będące przedmiotem wniosku, pomimo ich digitalizacji, wymagają przeprowadzenia analizy oraz ich opracowania. Organ II instancji stwierdził, że organ I instancji, na dzień złożenia wniosku przez Skarżącego, nie dysponował gotową informacją w postaci zbioru danych gotowych do przekazania. Dlatego organ II instancji podzielił stanowisko zajęte przez organ I instancji o zakwalifikowaniu wnioskowanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej. Słuszne więc było, w ocenie organu II instancji, wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, którego istnienia nie wykazał.

Podkreślić zatem należy, że przy odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu, organy obu instancji rozpoznając wniosek Skarżącego o udzielenie informacji publicznej nie sprostały wymogom, o których mowa w art.107 § 3 k.p.a. i nie uzasadniły, z jakich względów żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną.

Przyjęte przez organ rozumienie informacji przetworzonej wymaga uwzględnienia okoliczności danego przypadku i ich oceny przez pryzmat zakresu i rodzaju czynności koniecznych do przygotowania informacji o treści i zakresie żądanym przez wnioskodawcę. Należy wskazać na wyrok NSA z dnia 5 marca 2015r., sygn. akt I OSK 866/14, w którym Sąd akcentuje, że organy muszą liczyć się z tym, że każdy zainteresowany podmiot ma prawo uzyskać odpowiedź na interesujące go kwestie ze sfery spraw publicznych, a organ zobowiązany jest temu uczynić zadość. Nie zmienia to jednak okoliczności, że konkretne żądanie może w istocie zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Taką okoliczność należy jednak wykazać w uzasadnieniu decyzji. Podobny pogląd został zaprezentowany również np. w wyrokach NSA z 18 września 2014 r., I OSK 60/14 i WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 940/14.

Zauważyć należy, że takie czynności organu, jak przejrzenie stosownych dokumentów i odszukanie w nich żądanej informacji są zwykłymi czynnościami, które organ winien wykonać przy udostępnianiu informacji publicznej. Sam fakt odnajdywania czy też porządkowania informacji na podstawie posiadanej dokumentacji nie stanowi o przetworzeniu informacji prostej i wytworzeniu nowej informacji. Również proste podliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej.

Natomiast mając na uwadze dużą ilość i szeroki zakres żądanych informacji, organ winien wykazać dokładnie zakres nakładów, jakie musiał ponieść w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek, ich czasochłonność, liczbę zaangażowanych pracowników, konkretną ilość koniecznych do przeanalizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogące zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniające wykonywanie przypisanych mu zadań.

W ocenie Sądu, przedstawiona w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji argumentacja, nie jest dostatecznie szczegółowa i wyczerpująca, a przez to i przekonywująca, jeśli chodzi o wykazanie, że w sprawie istotnie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Organy obu instancji wydając decyzję ograniczyły się bowiem de facto do ogólnych sformułowań odnoszących się do rozumienia pojęcia "informacja przetworzona" i wskazania jedynie, że na potrzeby realizacji punktu 2 (co do liczby dni, za które przyznano zwrot kosztów dojazdu) należy dokonać przeglądu wniosków o zwrot kosztów dojazdu za każdy miesiąc osobo, w okresie lat 2023 i 2024. Czynności te wiążą się z koniecznością zaangażowania doświadczonego pracownika Oddziału Finansowego.

Natomiast organ winien przedstawić konkretne, weryfikowalne argumenty wskazujące na zakres czynności związanych z realizacją indywidualnego wniosku, które to czynności mogą zakłócić czy wręcz uniemożliwić normalne funkcjonowanie organu – czego nie uczynił w zaskarżonej decyzji. Chodzi więc o podanie takich danych jak: czas niezbędny do realizacji wniosku, liczba pracowników zaangażowanych w ten proces w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, konkretna bądź choćby przybliżona ilość dokumentów podlegających selekcji, analizie czy anonimizacji, konieczność pozyskania dokumentów ze zbiorów znajdujących w różnych komórkach organizacyjnych, administrowanych przez różnych pracowników oraz każda inna okoliczność potwierdzająca wymóg ponadstandardowego zaangażowania w przygotowanie wnioskowanych informacji do udostępnienia.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie podkreśla się, że "w każdym przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. (...) Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 314/22, CBOSA). Dlatego też uznanie danej informacji za przetworzoną wymaga uzasadnienia odnoszącego się do konkretnej sprawy. Niewystarczające jest zatem samo przywołanie rozumienia "pojęcia" informacji przetworzonej oraz ogólnikowych twierdzeń, mogących mieć zastosowanie w każdej innej sprawie.

Jeżeli podmiot zobowiązany chce prawidłowo wykazać zasadność swojej kwalifikacji musi podać konkretne argumenty, które będą tę ocenę potwierdza. Konieczne jest odniesienie się do treści wniosku, tj. do żądanej w nim informacji oraz wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi itd.

Takich informacji w zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji zabrakło. Organy obu instancji nie wskazały nawet ilu dokumentów dotyczy żądanie, jaka jest ich objętość, jaki czas byłby konieczny do ich przeanalizowania przez zaangażowanego pracownika, jakie są zasoby kadrowe Oddziału Finansowego, jakie czynności miałyby charakter analityczny, a nie wyłącznie techniczny.

Wskazane braki uniemożliwiają ocenę, czy nakład pracy związany z realizacją wniosku oznacza konieczność ponadstandardowego zaangażowania, zakłócającego bieżący tryb funkcjonowania Sądu, a w konsekwencji kwalifikację żądanych informacji.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że stanowisko organu co do kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej nie zostało należycie umotywowane.

Skutkowało to naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji jako co najmniej przedwczesnej.

Odnośnie stanowiska podmiotu zobowiązanego, iż Skarżący nie wykazał w toku postępowania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji wskazać należy, że na obecnym etapie kwestia ta nie miała przesądzającego znaczenia dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Kluczowe pozostaje bowiem wyjaśnienie charakteru żądanej informacji publicznej (prosta czy przetworzona). Natomiast wykazanie (bądź nie) kwalifikowanego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będzie istotne w przypadku jednoznacznego wykazania przez podmiot zobowiązany, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona.

Ponownie rozpatrując sprawę podmiot zobowiązany uwzględni dokonaną ocenę prawną. Nadto poczyni niezbędne ustalenia faktyczne w celu wyjaśnienia czy wnioskowana informacja publiczna ma charakter prosty czy przetworzony. W zależności od poczynionych ustaleń podejmie stosowne czynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy - a takowy został złożony w piśmie z dnia 29 czerwca 2026 r. - zostanie rozpoznany w odrębnym postanowieniu przez referendarza sądowego (art. 258 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a.) a stosowne postanowienie zostanie pełnomocnikowi doręczone.