Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w Trzebnicy z dnia 11 grudnia 2025 r. odmawiające K. P. naliczenia i wypłacenia wyrównania uposażenia zasadniczego za okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 24 lutego 2023r. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.
Jak wynikało z akt sprawy skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 3 lutego 2023 r. Pismem z dnia 24 listopada 2025 r. skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił z przedsądowym wezwaniem do zapłaty kwoty 1075 zł tytułem waloryzacji kwoty bazowej za okres służby w 2023 r. (uposażenie zasadnicze, dodatek za wysługę lat) wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia 9 maja 2023 r. do dnia zapłaty oraz wyrównania pozostałych świadczeń pochodnych od kwoty bazowej wypłacanych w 2023 r. Skarżący wywodził, że przepis art. 41 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666 ze zm. dalej ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r.), w zakresie w jakim różnicuje sytuację prawną funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r. dyskryminując tych pierwszych – w sposób oczywisty narusza art. 2, art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP, tj. zasadę zaufania obywatela do państwa, zasadę równości obywateli wobec prawa, a także równego dostępu do służby publicznej. Końcowo wskazał, że brak zapłaty żądanej kwoty w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego.
Powołaną na wstępie decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Trzebnicy odmówiono stronie naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. W uzasadnieniu organ odwołał się do art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. wywodząc, że do obliczenia uposażenia należnego od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty ustalone w ustawie Budżetowej z dnia 17 grudnia 2021 r. na rok 2022 (Dz.U. z 2022 r., poz. 270). Wskazane przepisy spowodowały zamrożenie uposażeń funkcjonariuszy na poziomie ustalonym w ustawie budżetowej na rok 2022 r. Skarżący wg tych zasad, zgodnie ze stawką zaszeregowania, otrzymał uposażenie na styczeń i luty 2023 r.
Końcowo organ wskazał, że nie jest uprawniony do pomijania treści przepisów rangi ustawowej i nie ma możliwości dokonania żądanej waloryzacji.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania podnoszących bezprzedmiotowość postępowania i brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej organ wskazał, że stosunek służbowy policjantów ma charakter administracyjnoprawny, zatem roszczenia obecnych jak i byłych funkcjonariuszy Policji wynikające ze stosunku służbowego mogą być dochodzone na drodze administracyjnoprawnej, a wydane w tym zakresie rozstrzygnięcia podlegają kontroli sądów administracyjnych, co potwierdza orzecznictwo.
Dalej organ wyjaśniał, że żądanie skarżącego dotyczące wypłaty zawarte w piśmie z dnia 24 listopada 2025 r. było precyzyjne, co uchylało potrzebę wzywania do jego sprecyzowania. Dotyczyło ono wypłaty tytułem wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., co mogło skutkować albo realizacją żądania, gdy organ uznałby je za zasadne albo odmową, co musiałoby przybrać formę decyzji. Mając na uwadze, że żądane przez stronę roszczenia podlegają rozpoznaniu w trybie administracyjnoprawnym, zadaniem organu nieuznającego zasadności roszczenia skarżącego było wydanie decyzji odmownej.
Analizując sprawę z punktu widzenia podstaw materialnoprawnych organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Przywołał art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. wskazując, że do obliczenia uposażenia za styczeń i luty 2023 r. stosuje się kwoty bazowe przewidziane w ustawie budżetowej za 2022 r. Skarżący otrzymał uposażenie zgodnie z tymi przepisami, wg przewidzianych w tych regulacjach stawek zaszeregowania. Organ podzielił także stanowisko organu I instancji co do braku kompetencji w zakresie oceny zgodności z Konstytucją, zasadami słuszności sprawiedliwości powszechnie obowiązującymi przepisami.
W skardze strona, zaskarżając decyzję w całości, zarzucała naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z "art. 61 ust. 1 i ust. 3" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 527 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, kiedy skarżący nie występował z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r. i mimo to wydania decyzji merytorycznej w sprawie;
2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji oraz nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji, w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącym relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, iż nie był on w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie już od 2 lat funkcjonariuszem;
3) art. 64 § 2 k.p.a.w. zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewystąpienie do strony o sprecyzowania żądania zawartego w wezwaniu do zapłaty, o ile organ miał wątpliwości, co do jego treści, co doprowadziło do nieuprawnionego wszczęcia postępowania administracyjnego, wbrew woli strony i wydania decyzji merytorycznej przez organ;
4) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Gdyby sąd nie podzielił wskazanych powyżej zarzutów, z ostrożności procesowej dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie: 5) art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. w zw. z art. 2, art. 32 oraz art. 60 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., mimo iż w okresie styczeń-luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej, skutkującą pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres, w którym pozostawali w służbie w 2023 r. w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r.
Wobec przedstawionych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją orzeczenia, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje ocenę procesu stosowania prawa - czy organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych, w tym w zakresie obowiązywania i wykładni właściwych w sprawie norm prawnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Spór dotyczy zasadności wszczęcia i prowadzenia przez organy postępowania administracyjnego w zakresie przeliczenia i wypłacenia skarżącemu wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. ze składowymi zobowiązań finansowych przysługujących przy przejściu na emeryturę wraz z zaległymi odsetkami ustawowymi. Strona nie zgadzała się z poglądem organu, że sprawa winna być rozpoznawana w trybie administracyjnym. W toku całego postępowania, jak i w skardze, konsekwentnie wywodziła brak podstaw do wydania decyzji. Zaznaczała, że jej intencją było skierowanie sprawy na drogę postępowania cywilnego. Taki charakter miało pismo z dnia 24 listopada 2024 r. Stanowiło ono przedsądowe wezwanie do zapłaty, co jasno wynikało z jego treści, a zatem spór nie powinien być rozpoznawany na ścieżce administracyjnoprawnej, lecz w postępowaniu cywilnym, tj. przed sądem powszechnym.
W samej skardze strona formułowała zarzuty procesowe odnoszące się do błędnego procedowania przez organy, jedynie z ostrożności procesowej zarzucała naruszenie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. w zw. z art. 2, art. 32 i art. 60 Konstytucji RP. Zasadniczym zarzutem skargi było naruszenie przepisów prawa procesowego i arbitralne przyjęcie przez organ, że intencją skarżącego było podjęcie rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym, podczas gdy zmierzał on do skierowania sprawy do sądu powszechnego, a pismo z dnia 24 listopada 2025 r. stanowiło bezsprzecznie przedsądowe wezwanie do zapłaty.
Organy zgodnie przyjmowały, że drogą do rozpoznania sprawy jest droga administracyjna, co uzasadniały odwołaniem do poglądów orzecznictwa. Wobec tego pismo skarżącego z dnia 24 listopada 2025 r. potraktowały jako wniosek o wszczęcia postępowania w sprawie waloryzacji uposażenia wypłaconego skarżącemu za styczeń i luty 2023 r.
W opinii Sądu zgłaszane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego są w pełni uzasadnione, gdyż wobec jednoznacznej treści pisma skarżącego z dnia 24 listopada 2025 r. – składanego przez profesjonalnego pełnomocnika - organ nie był upoważniony do procedowania sprawy w drodze administracyjnej. Zasadniczo postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu przez uprawnione organy. W tej sprawie organ nie wszczął żadnego postępowania z urzędu uzasadnienie dla podjętych w sprawie czynności wywodząc z treści powoływanego już pisma z dnia 24 listopada 2025 r.
Jednakże jego treść, co także podkreślano, wyraźnie wskazywała, że intencją strony jest przedsądowe wezwanie do zapłaty. Pismo zatem nie stanowiło podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, bez względu na ocenę organu odnoszącą się do właściwości w zakresie tego typu sporów. Pismo wnioskodawcy może wszcząć postępowanie, jeśli istotnie stanowi żądanie i nakierowane jest na wywołanie skutku w postaci podjęcia przez organy właściwych czynności procesowych. Intencji strony nie można jednak domniemywać, jeśli są one artykułowane w sposób niewątpliwy, jasny i precyzyjny, to zadaniem organu jest podążanie za treścią pisma. Jeśli zaś organ poweźmie jakiekolwiek wątpliwości, co do charakteru pisma i zawartych w nich żądań jest wyposażony w środki umożliwiające ustalenie intencji strony poprzez wezwanie jej do jednoznacznego określenia charakteru żądania. Wnioski te wynikają z treści art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika w sposób jasny i precyzyjny wskazał, że wzywa organ do zapłaty, co jest etapem poprzedzającym skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego. Żaden z elementów pisma, jego sformułowanie, nie wskazywało, że strona domaga się rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym. Zatem postępowanie organu miało charakter arbitralny, niezgodny z żądaniem skarżącego, które nie mogło stanowić podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyklucza to treść pisma i zaniechanie organu zmierzające do ewentualnego wezwania strony celem ustalenia, czy być może wolą strony jest skierowanie sprawy na drogę administracyjną, choć nie wynika to z treści pisma, ale przekonania organu – niepodlegającego ocenie w ramach tej sprawie – że właściwa jest droga administracyjna.
Jest to o tyle istotne, że sprawy dotyczące waloryzacji wyrównania uposażenia funkcjonariuszy policji za styczeń i luty 2023 r. są w orzecznictwie rozstrzyganie niejednolicie, rozbieżność ta występuje nie tylko na poziomie samych sądów administracyjnych i ale także sądów powszechnych. W tych okolicznościach, jak już wskazano, uznanie przedsądowego wezwania do zapłaty za wniosek wszczynający postępowanie stanowiło arbitralną decyzję organu, jak wynika z akt, sprzeczną z wolą strony, której zamiarem było skierowane sprawy do sądu powszechnego. W takiej sytuacji nawet jeśli organ nie zgadza się z poglądem strony co do właściwości sądu powszechnego, powinien postąpić zgodnie z wolą wnioskodawcy, gdyż w tych sprawach postępowanie jest wszczynane na wniosek nie z urzędu. Zatem to po stronie wnioskodawcy leży decyzja o wyborze drogi procesowej i wszczęcia postępowania administracyjnego.
Pogląd ten wynika wprost z powołanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne, ale na tle spraw o zbliżonych okolicznościach faktycznych ma także umocowanie w poglądach orzecznictwa. Zgodnie z wypowiadanymi tam tezami nie jest rolą organu administracyjnego dostosowywanie oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie, w szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje. Przyjęta przez organ ocena co do tego, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty "uzupełnienia" uposażenia za styczeń i luty 2023 r. właściwa jest droga administracyjna nie mogła mieć wpływu na wolę skarżącego co do tego, że oczekuje on rozwiązania tego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Organ nie był upoważniony do wszczęcia postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję, z urzędu.
Oceny tej nie zmienia okoliczność, że skarżący wniósł odwołanie, ponieważ aktywność skarżącego podjęta na etapie postępowania odwoławczego nie może wstecznie uzupełniać przesłanek determinujących dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a konkretnie wpływać na wykładnię oświadczenia woli wyartykułowanego w wezwaniu do zapłaty. Organ przekonany o właściwości drogi administracyjnej samodzielnie dokonał oceny pisma, bez udziału strony co narusza zasadę zaufania i wszczynania postępowania na wniosek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2026 r. sygn. akt III OSK 718/26 oraz z dnia 17 lipca 2026 r. sygn. akt III OSK 401/26, orzeczenia dostępne w CBOSA).
Uznając zatem, że wniosek skarżącego zmierzał do dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym, a nie stanowił wniosku o wszczęcie postępowania podjęcie przez organ czynności w tym zakresie i wydanie decyzji stanowi naruszenie art. 61 § 1, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ale także art. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również art. 61 § 2 k.p.a., gdyż organ wydał decyzję administracyjną bez wymaganej prawem aktywności procesowej jej adresata, in concreto - bez koniecznego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, jak również bez następczej zgody na jego prowadzenie po wszczęciu postępowania z urzędu. Stwierdzone naruszenie prawa przez organ, jego charakter, oznacza, że Sąd nie miał podstaw do odnoszenia się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Konieczne zatem stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego go aktu oraz umorzenie postępowania administracyjnego, co nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach wsparto na art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.