Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 732/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S.: uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2025 r., nr 44/2025 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 18 czerwca 2025 r., nr 17/2025 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wyrównania uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia do 8 lutego 2023 r. (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
A.S., pismem z dnia 27 maja 2025 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, niezwłocznie przekazanym Komendantowi Miejskiemu Policji [...] z wnioskiem (wezwanie do zapłaty) o wyrównanie uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz wyrównanie wszystkich składowych zobowiązań finansowych przysługujących przy przejściu na emeryturę wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Komendant Miejski Policji [...], decyzją z dnia 18 czerwca 2025 r., nr 17/2025 odmówił stronie przyznania prawa do wyrównania uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia 2023 r. do 8 lutego 2023 r. ustalonego w oparciu o kwotę bazową określoną w ustawie budżetowej na rok 2023 w wysokości 1740,64 zł, składowych zobowiązań finansowych przysługujących w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wraz z ustawowymi odsetkami.
Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 5 sierpnia 2025 r., nr 44/2025 uchylił decyzję z dnia 18 czerwca 2025 r., w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i postępowanie w tym zakresie umorzył oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że strona została zwolniona ze służby w Policji 8 lutego 2023 r. i otrzymała uposażenie za styczeń i luty 2023 r. oraz świadczenia pieniężne przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby, naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie jego wypłaty.
Następnie organ wyjaśnił, że problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w 2023 r. reguluje ustawa budżetowa na rok 2023 oraz ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadziły nową kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia ich uposażeń od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń stosuje się kwotę bazową w wysokości 1614,69 zł, ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270). Zdaniem organu odwoławczego brzmienie powołanych przepisów oraz czas wejścia w życie ustaw nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia przysługującego policjantom za styczeń i luty 2023 r. Uposażenie strony wypłacone za styczeń i luty 2023 r. zostało naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji.
Odnosząc się do żądania wypłaty odsetek za opóźnienie, organ odwoławczy stwierdził, że ustawa o Policji nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę do żądania wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie uposażenia. Brak natomiast przepisu na gruncie ustawy o Policji, jak również w Kodeksie postępowania administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę do orzekania w tej kwestii, powoduje, ze żądanie dotyczące wypłaty odsetek nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Rozpoznanie sprawy o odsetki od uposażenia (również w przypadku jego przyznania) nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez organy administracji publicznej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej. Dlatego też decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygająca sprawę w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek, wykraczała poza kompetencje ustawowe tego organu.
Zatem decyzja w tej części powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a podstępowanie w tym przedmiocie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Z tych względów organ uchylił decyzji w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i umorzył w tym zakresie postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z 18 czerwca 2025 r.
Z powyższą decyzją organu nie zgodziła się strona, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu I instancji spór w sprawie dotyczył kwestii przeliczenia i wypłacenia skarżącemu wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. ze składowymi zobowiązań finansowych przysługujących przy przejściu na emeryturę wraz z zaległymi odsetkami ustawowymi. Przy czym strona skarżąca stała na stanowisku, że ów spór nie powinien być rozpoznawany na ścieżce administracyjnoprawnej, lecz w postępowaniu cywilnym, tj. przed sądem powszechnym.
Oceniając skargę WSA w Łodzi zauważył, że zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi określają przepisy rozdziału 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"). Stosownie do treści art. 99 ust. 2 ustawy o Policji policjant otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu pełnienia służby. Przepis art. 100 ustawy o Policji zawiera wyliczenie składników uposażenia policjanta, stanowiąc, że uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia.
Następnie WSA w Łodzi podał, że przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 ustawy o Policji). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (art. 99 ust. 3a ustawy o Policji). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99 ust. 4 ustawy o Policji). Zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy o Policji uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym są płatne miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat.
Ustawa okołobudżetowa na rok 2023 weszła w życie z dniem 1 stycznia 2023 r., przewidując w art. 41 ust. 1, że kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej będzie stosować się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Na mocy wskazanego przepisu do uposażeń od dnia 1 marca 2023 r. zastosowanie miały więc podwyższone kwoty bazowe ustalone na mocy art. 9 ustawy budżetowej na rok 2023 (która weszła w życie w dniu 8 lutego 2023 r. z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r.) w wysokości 1740, 64 zł dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy (art. 9 ust 1 pkt 2 lit. c ustawy budżetowej na rok 2023).
Natomiast w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 przewidziano zasadę, że do obliczania uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270). Na mocy wskazanego przepisu do uposażeń za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. zastosowanie miały więc kwoty bazowe jeszcze niepodwyższone, to jest ustalone na mocy art. 9 ustawy budżetowej na rok 2023 w wysokości 1614, 69 zł dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy (art. 9 ust 1 pkt 2 lit. c ustawy budżetowej na rok 2023).
W ocenie Sądu I instancji, kwestia szeroko rozumianej regulacji uposażeń – w tym także ewentualnego wyrównania ich wysokości – odnosi się wyłącznie do funkcjonariuszy Policji, a więc osób pozostających w tej formacji w służbie czynnej. Szczególnie dobitnie wyraża się to w treści art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji. W myśl pierwszego, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Stosownie zaś do art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Przepisy te jednoznacznie określają cezurę czasową, w ramach której istnieje prawna możliwość kształtowania stosunku służbowego policjanta, w tym co do jego uposażenia, w ramach form władczych związanych z wydawaniem wobec niego decyzji, w tym w postępowaniu administracyjnym.
Ramy te ograniczają się zatem do okresu czynnej służby policjanta, tj. od mianowania na stanowisko służbowe do dnia zwolnienia ze służby (por. m.in. wyrok NSA z 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13). Z chwilą zwolnienia ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, czy powiązanych z tym świadczeń, o jakich mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji, ale ich rozpoznanie nie następuje w ramach postępowania administracyjnego, lecz przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 26 stycznia 2006 r. sygn. III PZP 1/05; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1293/14). W konkluzji WSA w Łodzi stwierdził, że skoro stosunek służbowy wygasł wraz ze zwolnieniem ze służby, to w istocie brak jest po stronie organów Policji niezbędnych podstaw prawnych, aby kwestie związane z uposażeniem i świadczeniami pochodnymi móc kształtować wobec byłego policjanta na ścieżce administracyjnoprawnej.
Ta powiązana jest z bowiem z trwaniem stosunku służbowego, a ten w niniejszej sprawie wygasł – skarżący przeszedł na emeryturę z dniem 8 lutego 2023 r. Formy takiej nie można zatem domniemywać, zwłaszcza że ilekroć ustawodawca chce, aby właśnie na drodze administracyjnej wpływać na relacje odnoszące się wprost do uprawnień/obowiązków byłego policjanta, czyni tak wprost.
Mając powyższe na względzie, organy obu instancji błędnie przyjęły, że pismo skarżącego z dnia 26 maja 2025 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia 2023 r. do 8 lutego 2023 r. Treść samego pisma nie wskazuje na tego rodzaju intencję jego autora, niemniej jednak, jeśli organy Policji miały wątpliwości lub uważały inaczej, to z uwagi na fakt, że miały do czynienia z żądaniem osoby, która od ponad dwóch lat nie pozostawała w służbie, powinny były ewentualnie wezwać skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do sprecyzowanie istoty wniesionego żądania. Tymczasem organy zadziałały z urzędu, mimo braku ku temu niezbędnej podstawy prawnej. Nawet gdyby skarżący wprost domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego, to powinnością organu Policji było wydanie postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zdaniem WSA w Łodzi w sprawie właściwy jest sąd powszechny, jako że dotyczy ona uposażenia byłego funkcjonariusza.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy organ zasadnie wszczął i prowadził postępowanie administracyjne, słusznie traktując wezwanie strony jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, w związku z czym nie zaistniała podstawa do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, iż właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny, a organ administracji nie był uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji. administracyjnej, podczas gdy sprawa dotyczy stosunku administracyjnoprawnego, w konsekwencji czego należy do właściwości organu administracyjnego i winna zakończyć się indywidualnym rozstrzygnięciem (decyzją administracyjną);
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 99 oraz art. 100, art. 101 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, iż z przepisów tych nie wynikała kompetencja organu do rozpoznania żądania strony na drodze administracyjnej, podczas gdy funkcjonariusza Policji łączy z przełożonym w sprawach osobowych stosunek administracyjnoprawny i wszelkie kwestie związane ze zmianą uposażenia funkcjonariusza winny być rozstrzygane na drodze administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę strona wniosła o jej oddalenie w całości, jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, przy czym faktycznie zarzuty te oscylują wokół uznania przez Sąd I instancji, że w sprawie organy błędne przyjęły administracyjny tryb załatwienia wniosku o wypłatę wyrównania uposażenia. W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie organ wskazał, że w istocie złożone przez skarżącego pismo-wezwanie do zapłaty, zmierzało do uzyskania od organu wyrównania uposażenia, a więc podstawą prawną żądania strony był administracyjnoprawny stosunek prawny (stosunek służbowy funkcjonariusza Policji z jego przełożonym w sprawach osobowych – Komendantem Miejskim Policji w Łodzi).
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że sprawy dotyczące odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku wejściem w życie przepisów ustawy okołobudżetowej, nie były jednolicie rozstrzygane przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak również przez sądy powszechne. Podkreślenia jednak wymaga, że rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wynikała przede wszystkim z różnic w stanach faktycznych poszczególnych spraw, a nie z różnego postrzegania właściwej drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Wszystkie te sprawy wszczynane były na podstawie różnie formułowanych wniosków byłych funkcjonariuszy Policji. Niektóre wnioski zostały sformułowane jako wnioski o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych.
Natomiast w innych sprawach funkcjonariusze składali przedsądowe wezwania do zapłaty, jednoznacznie wskazując w toku postępowania przed organem, że ich intencją było dochodzenie roszczeń przed sądem cywilnym. W tych sprawach decyzje organów były uchylane bądź też była stwierdzana ich nieważność, jako skutek braku jednoznacznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz ze wskazaniem na konieczność wyjaśnienia intencji strony w tym zakresie. W niniejszej sprawie, z pisma skarżącego z dnia 25 maja 2025 r., którego adresatem był Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi (k. 2 akt administracyjnych) wynika, że skarżący wystosował przedsądowe wezwanie do zapłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. We wniosku wskazał, że żądanie dotyczy dobrowolnego wypłacenia przez organ wyrównania uposażenia we wskazanej wysokości. Z pisma tego wynika, że skarżący zmierzał do dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym.
Przesądzające znaczenie ma w tym konkretnym przypadku sam tytuł pisma (wezwanie do zapłaty), jak i jego treść, w której skarżący nie domaga się wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, lecz "wypłaty uzupełnienia uposażenia za wskazane okresy na moje konto". W tej konkretnej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że pismo skarżącego nie stanowiło żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Z treści pisma wynika, że intencją skarżącego było rozwiązanie zaistniałego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Okoliczność ta uszła uwadze organu, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego bez stosownego wniosku.
Nie jest rolą organu administracyjnego "dostosowywanie" oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie. W szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje. Przyjęta przez organ ocena co do tego, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty "uzupełnienia" uposażenia za styczeń i luty 2023 r. właściwa jest droga administracyjna nie mogła mieć wpływu na wolę skarżącego co do tego, że oczekuje on rozwiązania tego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Organ nie był upoważniony do wszczęcia postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję, z urzędu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że skarżący wniósł odwołanie, ponieważ aktywność skarżącego podjęta na etapie postępowania odwoławczego nie może wstecznie uzupełniać przesłanek determinujących dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a konkretnie wpływać na wykładnię oświadczenia woli wyartykułowanego w wezwaniu do zapłaty.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.