Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. S. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 kwietnia 2024 r. uchylającą prawo do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2022/2023 na dziecko H. S. Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o prawo do świadczenia na dwójkę dzieci H. i S. Do wniosku załączył wizę typu D cel wydania 06 z datą ważności od 3 grudnia 2021 r. do dnia 23 listopada 2022 r. na okres 365 dni. We wniosku podał, że jest obywatelem U. zamieszkałym w Polsce przed 24 lutego 2022 r., ale dziecko, na które ubiega się o świadczenie przybyło do Polski po dniu 23 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi
Informacjami z dnia 11 maja 2022 r. organ przyznał skarżącemu prawo do świadczeń odrębnie na oboje dzieci.
W dniu 30 października 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję zmieniającą okres przyznanego świadczenia na dziecko H. S. przyznając świadczenie na okres od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 marca 2023 r. po 500 zł miesięcznie, wskazując, że wypłacone za kwiecień świadczenie stanowi świadczenie nienależnie pobrane, o którym mowa w art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2026 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2023 r., poz. 810 ze zm., dalej: u.p.p.w.d.), zobowiązując do jego wpłaty na wskazany rachunek.
Pismem z dnia 7 listopada 2023 r. Skarżący poinformował, że dzieci wyjechały do U. w dniu 29 marca 2023 r. Świadczenie wypłacone za kwiecień 2023 r. skarżący zwrócił na rachunek organu.
Pismem z dnia 15 marca 2024 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego wskazując, że skarżący nie złożył dokumentu potwierdzającego legalny dostęp do rynku pracy w Polsce. Zaznaczał, że może to być karta pobytu z adnotacją dostęp do rynku pracy, zezwolenie uprawniające do wykonywania pracy przez okres dłuższy niż 6 miesięcy albo oświadczenie o powierzeniu cudzoziemcowi pracy na okres dłuższy niż 6 miesięcy. Zakreślił 30 dniowy termin na uzupełnienie dokumentów zastrzegając rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W podstawie prawnej powołał art. 19 u.p.p.w.d.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia 2 kwietnia 2024 r. organ I instancji uchylił przyznane stronie w dniu 11 maja 2022 r. prawo do świadczenia wychowawczego od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 maja 2023 r.
W uzasadnieniu podał, że nie otrzymał odpowiedzi na wezwanie z dnia 15 marca 2024 r. i powołał się na art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.p.w.d. Dalej wskazał, że wypłacane stronie świadczenie od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 marca 2022 r. stanowi świadczenie nienależenie pobrane, o którym mowa w art. 25 u.p.p.w.d., które należy wpłacić na wskazany rachunek. W podstawie prawnej podał ustawę o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz art. 26 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm., dalej: ustawa z dnia 12 marca 2022 r.).
W odwołaniu strona załączyła dokument potwierdzający dostęp do rynku pracy (kartę pobytu z adnotacją dostępu do rynku pracy wydaną w dniu 11 września 2023 r.).
Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy przeczenie organu I instancji stwierdzając, że skarżący nie przedstawił dokumentu potwierdzającego dostęp do rynku pracy zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.p.w.d.
W uzasadnieniu wyjaśniał, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom, m.in. posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. W przypadku braku powyższego dokumentu, który jednocześnie potwierdza dostęp do rynku pracy i legalny pobyt na terenie RP, świadczenie wychowawcze można przyznać również na podstawie dokumentu, który potwierdzi: a) legalność pobytu, którym w jej sytuacji może być, np.: 1. odcisk stempla w paszporcie (tzw. czerwona pieczątka wojewody) potwierdzający złożenie wniosku o udzielenie zgody na pobyt w Polsce, 2. zezwolenie na pobyt, 3. karta pobytu z dostępem do rynku pracy (dwie strony), 4. wiza, paszport, 5. zaświadczenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o korzystaniu z ochrony czasowej, 6. Karta Polaka + wiza; b) dostęp do rynku pracy w Polsce, tzn.: 1. zezwolenie na pracę, 2. oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi ważne w okresie dłuższym niż 6 miesięcy, 3 powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy obywatelowi Ukrainy, który będzie wykonywał pracę na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
Na tej podstawie organ stwierdził, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcowi o ile posiada dokument potwierdzający legalny pobyt w Polsce oraz dokument potwierdzający dostęp do rynku pracy. Wyjaśnił, że przedłożony przez stronę skan wizy potwierdza jedynie legalny pobyt skarżącego na terytorium RP. Skarżący nie przedstawił natomiast ważnego dokumentu potwierdzającego legalny dostęp do rynku pracy we wnioskowanym okresie świadczeniowym. Zaznaczał, że warunek legalności pobytu i dostępu do rynku pracy muszą być spełnione jednocześnie, brak spełnienie jednego z nich stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego.
Jako podstawę prawną podjętych działań organ przywołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 28 ust. 1 u.p.w.d. i ustawę z dnia 12 marca 2022 r.
W skardze strona zarzucała naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść decyzji, tj: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, iż organy nie dopełniły obowiązku informacyjnego względem strony i udzieliły niekompletnych wyjaśnień odnośnie sposobu realizacji otrzymanego wezwania z dnia 15 marca 2024 r. przez co zostało ono błędnie wykonane, wezwanie nie wskazywało jakiego okresu ma dotyczyć żądany dokument;
2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie mocy decyzji organu I instancji pomimo braku zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;
3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 350 ze zm., dalej: u.s.u.s.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo niedopełnienia przez ten organ obowiązku informacyjnego i braku wyjaśnienia w sposób jasny i precyzyjny jaki dokument strona winna przedłożyć aby wydana została pozytywna decyzja;
4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, iż organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - m.in. nie zwrócił się do pracodawcy skarżącego z żądaniem wykazania legalności jego zatrudnienia pomimo iż skarżący w tym czasie pozostawał zatrudniony i zgłoszony do ZUS, nie przesłuchano też strony osobiście uniemożliwiając złożenie stosownych wyjaśnień;
5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, iż organ I instancji nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie umożliwiającego wydanie decyzji zgodnej ze stanem faktycznym;
6) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, iż organ ocenił materiał dowodowy jednostronnie, wybiórczo i sprzecznie z zasadami logiki, nie biorąc pod uwagę całokształtu okoliczności w tym rzetelności skarżącego który pismami z dnia 12 kwietnia 2023r. (druk UKR -IW zgłoszenie wyjazdu) zgłosił opuszczenie terenu RP przez dzieci z dniem 29 marca 2023 roku i natychmiast zwrócił otrzymane świadczenie za miesiąc kwiecień 2023 (przelew z dnia 29 kwietnia 2023 roku).
Strona wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wnioskowała także, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: a) druków U. z dnia 12 kwietnia 2023 roku; b) potwierdzenia przelewu zwrotu świadczenia za kwiecień 2023 roku na okoliczność wywiązywania się przez skarżącego z ciążących na nim obowiązków; c) wezwań do uzupełnienia wniosku z dnia 15 marca 2024 roku; na okoliczność ich treści oraz celem wykazania ich niekompletności, niejasności skutkującej wprowadzeniem skarżącego w błąd co do obowiązku przedłożenia dokumentów za konkretny okres; d) kopii paszportu skarżącego z wizą D 06 wydaną na okres od dnia 3 grudnia 2021 r.; e) zezwolenia typ A nr 1[...] na okres od dnia 24 listopada 2021 do dnia 23 listopada 2022r.; f) umowy nr [...]/[...] z dnia 17 grudnia 2021 r.; g) pisma podmiotu H. T. G. w spadku z dnia 16 listopada 2022 r.; h) wpisu do CEIDG T. G.; i) wydruku z KRS spółki G. Holding Spółka z o.o. j) umowy zlecenia nr [...]/[...] na okres od dnia 24 listopada 2022 do dnia 31 grudnia 2022 r.; k) zawiadomienia z dnia 2 stycznia 2023 r. Wojewody Dolnośląskiego; l) zawiadomienia Powiatowego Urzędu Pracy w Wołominie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi A. S. na okres od dnia 1 marca 2023 r.; m) umowy zlecenia nr [...]/[...] z dnia 1 stycznia 2023 r. na okres do dnia 30 listopada 2023 r.; n) umowy nr [...]/[...] z dnia 1.03.2023 r; o) umowy o pracę z dnia 1 kwietnia 2023 r.; p) potwierdzenia złożenia załączników z dnia 24 lipca 2023r.; q) zezwolenia na pracę - decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 sierpnia 2023 r.; r) karty pobytu ważnej do dnia 31 marca 2026 r. - na okoliczność legalnego zatrudnienia skarżącego na terenie RP przez cały okres pobytu; s) dokumentów znajdujących się w aktach spraw - prowadzonej przez Wojewodę Dolnośląskiego pod sygn. [...] oraz sygn. [...] - wnosząc o zobowiązanie Wojewody do przedłożenia ich Sądowi; t) przesłuchania Skarżącego na okoliczność podjęcia próby wyjaśnienia w organie administracji - placówce ZUS swojej sytuacji w związku z ubieganiem się o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci, otrzymania niepełnych informacji odnośnie prawidłowego postępowania, albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.
W uzasadnieniu skarżący opisał okoliczności potwierdzające legalny pobyt i pracę na terytorium RP wskazując na zezwolenia na pracę, wizę, przepisy przedłużające ważność dokumentów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 2026 r. strona podtrzymała argumentację zawartą w skardze, zgłaszając dalsze wnioski o przeprowadzenie wnioskowanych w tym piśmie dowodów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie trzeba wyjaśnić jednak trzeba, że zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje ocenę procesu stosowania prawa - czy organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych, w tym w zakresie obowiązywania i wykładni właściwych w sprawie norm prawnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w tak nakreślonych granicach trzeba wskazać, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzający ją akt naruszają przepisy prawa procesowego i prawa materialnego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co nakazywało ich uchylenie.
W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że sposób sformułowania zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go aktu w sposób istotny narusza normy prawa procesowego odnoszące się do samych decyzji. W istocie treść tych rozstrzygnięć nasuwa wątpliwości co do przedmiotu rozstrzygania. Nadto organy prowadząc postępowanie w sprawie naruszyły przepisy odnoszące się do zasad prowadzenia postępowania, udziału w nim strony i właściwego wezwania strony do uzupełnienia ewentualnych braków.
Zasady przyznawania spornych świadczeń reguluje powoływana już ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 u.p.p.w.d. ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego następuje na wniosek wskazanych w tym przepisie osób. Kolejna istotna dla sprawy norma – art. 13a ww. ustawy stwierdza, że przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji (ust. 1). Zakład Ubezpieczeń Społecznych udostępnia osobie ubiegającej się o świadczenie wychowawcze informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na jej profilu informacyjnym. Informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego lub zawiadomienie o umieszczeniu tej informacji na profilu informacyjnym mogą zostać przesłane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych osobie ubiegającej się o świadczenie wychowawcze na wskazany we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego adres poczty elektronicznej lub numer telefonu (ust. 2).
W sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (ust. 4).
Stosownie zaś do art. 27 u.p.p.w.d. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 1). Zmiana rozstrzygnięcia dotyczącego prawa do świadczenia wychowawczego na korzyść strony nie wymaga jej zgody (ust. 2). W sprawach o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wojewoda może zmienić decyzję odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego w przypadku otrzymania informacji o odmowie przyznania świadczeń na rodzinę w innym państwie członkowskim w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub przyznania tych świadczeń w niższej wysokości niż przyjęto przy wydawaniu zmienianej decyzji (ust. 3). Wszczęcie postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 3, następuje z urzędu i nie wymaga zawiadomienia strony (ust. 4).
Z kolei przepis art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Opisane w ust. 2 tego przepisu zastrzeżenie odnosi się do spraw o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę, a zatem nie ma zastosowania w tej sprawie.
Z powołanych zapisów wynika, że wniosek uprawnionego podmiotu wszczyna w sprawie postępowanie, które może się zakończyć przyznaniem prawa do świadczeń, co nie wymaga wydania decyzji lub odmową przyznania świadczeń. W takim przypadku organ zobowiązany jest sprawę rozpoznać decyzją.
W zakresie przyznanego prawa do świadczenia, stosownie do art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. w okolicznościach tam przewidzianych organ jest uprawniony do zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Nie ulega wątpliwości, że zmiana ta wymaga wydania decyzji, pozbawia bowiem stronę prawa do świadczenia.
Poprzez odesłanie w art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że zarówno samo postępowanie jak i wydana w jego efekcie decyzja muszą odpowiadać wymogom procesowym opisanym w ustawie, do której jest odesłanie.
Oznacza to, że skoro zmianie (uchyleniu) ulega prawo do świadczenia organ winien wszcząć odrębne postępowanie, a zatem w sprawie należy wydać postanowienie o jego wszczęciu i powiadomić o tym stronę postępowania, co wynika z art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Co potwierdza także zapis art. 27 ust. 4 p.p.w.d.
W takim przypadku organ działa już z urzędu, gdyż wniosek strony o przyznanie świadczenia został rozpoznany czynnością materialno-techniczną – informacją o przyznaniu świadczenia. W toku prowadzonego z urzędu postępowania organ jest związany zasadami jego prowadzenia, a wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wydana w efekcie tego postępowania decyzja winna odpowiadać wymogom wynikającym z art. 107 k.p.a.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że organ nie wszczął w tej sprawie postępowania, co już samo w sobie stanowi o istotnej wadliwości postępowania kwalifikującej wydane w jego rezultacie orzeczenia jako naruszające prawo. Taka sama ocena winna być formułowana w odniesieniu do wezwania przez organ, kierowanego do skarżącego, o wykazanie legalności pobytu i dostępu do rynku pracy, a także co do samych wydanych w sprawie decyzji.
W zakresie pierwszego z zagadnień, w realiach tej sprawy, punktem odniesienia jest regulacja art. 50 § 1 i art. 55 § 1 pkt 3 i pkt 6 k.p.a. Zgodnie z ich brzmieniem organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych (art. 50 § 1 k.p.a.). W wezwaniu należy wskazać: w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu zostaje wezwany; skutki prawne niezastosowania się do wezwania (art. 55 § 1 pkt 3 i pkt 6).
Z treści tych zapisów wynika, że strona może być wezwana do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, jednakże treść tego wezwania nie może budzić wątpliwości. Strona musi znać dokładnie cel wezwania a także jego skutki. W rozpoznawanej sprawie organ wymogom tym nie sprostał, błędnie powołując się na art. 19 u.p.p.w.d. wskazał, że brak uzupełnienia żądnych danych będzie skutkował pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Takie postępowanie pomija etap prowadzonej sprawy i podjęte już w tym zakresie czynności. Nie można mówić o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku, który został już zrealizowany czynnością materialno-techniczną w dniu 11 maja 2022 r. W realiach sprawy organ działa już po przyznaniu prawa i zmierza do oceny czy świadczenie zostało przyznane w sposób zgodny z przepisami prawa, co w zależności od konkretnych okoliczności może stanowić postawę do wydania decyzji w sprawie o uchylenia, zmiany świadczenia albo do uznania, że zostało ono nienależnie pobrane.
Względnie, jeśli strona zrealizuje wezwanie organu do umorzenia postępowania w sprawie opisanych decyzji lub co także można założyć pozostawienia stronie prawa do świadczenia bez podejmowania żadnych działań ze strony organu (jeśli w sprawie nie wszczęto postępowania w sprawie wydania decyzji).
Powracając do istoty omawianego naruszenia prawa przez organ należy dostrzec, że zawarte w wezwaniu pouczenie było błędne, a zatem strona nie została prawidłowo pouczona o skutkach swojego zaniechania, zatem takie działanie wpływa na wynik sprawy i stanowi samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Także sposób wezwania budzi istotne zastrzeżenia. Sposób jego sformułowania nie określa jasno jakie dokumenty są przez organ wymagane, nie wskazano, że chodzi o wykazanie uprawnienia do legalnego pobytu skarżącego i dostępu do rynku pracy w okresie pobierania świadczenia. Jest to o tyle istotne, że jak wskazano w sprawie nie wszczęto postępowania administracyjnego, zatem strona mogła mieć wątpliwości o jakie konkretnie dokumenty chodzi. Potwierdziła to zresztą w toku dalszych czynności, reagując na wezwanie organu choć istotnie po czasie. Zgodnie z przyjętą na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego zasadą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).
Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).
Przywołane przepisy mające rangę zasad ogólnych postępowania stanowią wytyczne działania organów administracji a ich rozwinięciem są dalsze regulacje ustawy. Wynika z nich szczególna rola organów w postępowaniu, zmierzająca do rozpoznania sprawy zgodnie z prawem i poszanowaniem praw stron postępowania. Zatem działania takie winny być podejmowane w tym sposób umożliwiający stronom zrozumienie i realizację wezwań oraz ich konsekwencje. Przeprowadzone zaś w sprawie czynności zasadom tym przeczą. Jest to kolejne uchybienie organu stanowiące podstawę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji.
Odnosząc się do samych już rozstrzygnięć, zarówno organu I jak i II instancji, trzeba stwierdzić, że w sposób istotny odbiegają one od wzorców wyznaczonych przepisem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do brzmienia tych norm Decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej;
- 2) datę wydania;
- 3) oznaczenie strony lub stron;
- 4) powołanie podstawy prawnej;
- 5) rozstrzygnięcie;
- 6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
- 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
- 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji;
- 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy (§ 1). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3).
W przedstawionych Sądowi orzeczeniach trudno ustalić, gdzie zaczyna się i kończy rozstrzygnięcie, gdzie zaś jego uzasadnienie. Co do wskazania będących podstawą wydania orzeczenia w końcowej części powołano się na ustawę o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (ogólnie bez wskazania konkretnej normy) oraz art. 26 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. W treści rozstrzygnięcia, jak wskazano trudno dociec uzasadnienia czy sentencji, przywołano także art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.p.w.d. Natomiast w dalszej części decyzji zawarto zapis "nienależnie pobrane świadczenie" wskazując, że taki charakter mają świadczenia pobrane przez stronę w okresie od 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 maja 2023 r. Powołano tu także art. 25 u.p.p.w.d. Nie inaczej wygląda zaskarżone rozstrzygnięcie, z tym wyjątkiem, że po wskazaniu braku podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji wyróżniono uzasadnienie.
Oceniając opisane orzeczenia w istocie można powziąć wątpliwość co do przedmiotu w jakim orzekają, gdyż z jednej strony wskazano na uchylenie prawa do świadczeń zaś z dalszej części decyzji wskazano na nienależnie pobrane świadczenie. Taki sposób sformułowania rozstrzygnięcia jest nieakceptowalny i nie może być przez Sąd uznany za prawidłowy. Strona, ale także organ oraz Sąd, czy też inne podmioty, dla których ww. decyzja może mieć znaczenie muszą w sposób niebudzący wątpliwości wiedzieć w jaki zakresie wypowiada się organ administracji. W realiach tej sprawy brak wszczęcia postępowania oraz powołania konkretnych podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia potęguje istniejące w tym zakresie wątpliwości, których być nie powinno. Uchybienia ta powodują, że nie decyzje nie są czytelne, co wpływa także na możliwość wywodzenia przez stronę środków prawnych.
Sam organ w odpowiedzi na skargę stwierdza, że zaskarżona decyzja rozstrzyga w przedmiocie uchylenia prawa do świadczeń, tak też odczytuje strona zgłaszając zarzuty. Stwierdzone przez Sąd błędy w zakresie sformułowania decyzji obu instancji zakresu orzekania w istocie powodują, że uchylają się one spod kontroli, co stanowi samodzielną podstawę do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Mając jednak na uwadze treść decyzji, jej sformułowanie zawarte na wstępie decyzji, a wskazujące na uchylenie przyznanego stronie w informacji z dnia 11 maja 2022 r. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko za wskazany okres rozliczeniowy należy stwierdzić, że taki właśnie charakter ma zaskarżona decyzja. Jak wskazano potwierdza to także organ w odpowiedzi na skargę.
Dokonując dalszej kontroli ww. aktu orzekającego w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wskazać trzeba, że organ posiada takie uprawnienia na mocy art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. Jednakże charakter tego rozstrzygnięcia dowodzi, że nie może ono zostać wydane ze skutkiem wstecznym, czyli po zakończeniu okresu świadczeniowego. Z treści tej normy wynika bowiem, że odnosi się ona do istniejącego i realizowanego prawa, nie zaś do prawa już przyznanego. Zasadniczo decyzja nie może działać z mocą wsteczną, chyba, że co innego wynika z przepisu prawa stanowiącego podstawę jej wydania. W tym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła, czego dowodzi treść powołanej normy. Pogląd odnoszący się do charakteru omawianej regulacji jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z wypowiadanymi tam tezami decyzja uchylająca lub zamieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (tj. na przyszłość).
Na podstawie powołanego przepisu nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, a więc prawo dotyczące minionych okresów świadczeniowych. W takim przypadku jedyną formą dochodzenia zwrotu nienależnego świadczenia jest decyzja z art. 25 ust. 6 u.p.p.w.d., a więc decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1014/21 i z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 172/22 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 570/24, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane. Nie stanowi to jednak bariery, aby organ administracji wdrożył, w oparciu o materialnoprawną podstawę art. 25 ust. 1 u.p.p.d.w., postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2025 r., sygn. akt I OSK 2198/23, dostępny w CBOSA).
Zatem także i z tej przyczyny nie można uznać, że odpowiada prawu decyzja, mocą, której uchylono skarżącemu prawo do świadczenia za okres świadczeniowy 2022/2023, czyli okres miniony. Decyzja organu I instancji mocą, której uchylono prawo do świadczeń za okres świadczeniowy, tj. od dnia 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. została wydana długo po upływie okresu świadczeniowego, czyli w dniu 2 kwietnia 2024 r. W tym zakresie narusza ona art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę uchylenia orzeczeń organów obu instancji.
Wreszcie dostrzec trzeba, że organom administracji umyka fakt wydania w dniu 30 października 2023 r. decyzji zmieniającej okres przyznanego świadczenia wychowawczego. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie i poprzedzający je akt winny odnosić się do tego faktu, czego w sprawie zabrakło. Zasadnie także wywodzi strona, że naruszono także uprawnienia wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., w sprawie nie wykazano, aby wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od tej zasady.
Stwierdzone uchybienia organu legły u podstaw uchylenia decyzji organów obu instancji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi i zawartych w niej wniosków dowodowych należy wskazać, że cześć z uwag strony zostało przez Sąd uwzględnionych. Odnoszą się one do naruszenia prawa czynnego udziału w postępowaniu, zasady informowania, prawdy obiektywnej w związku z wezwaniem do przedstawienia dowodów w sprawie. Natomiast pozostałe zarzuty podnoszące braki w ustaleniach faktycznych stanowią konsekwencję braku właściwego prowadzenia postępowania, które organ będzie zobowiązany zbadać i uzupełnić w toku ponownie prowadzonego postępowania. Nie jest obowiązkiem Sądu przeprowadzenie takiego postępowania, nie ma on w tym zakresie umocowania procesowego. Zawarte w art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienie do przeprowadzania wskazanych tam dowodów wskazuje na ich uzupełniający charakter i uprawnienie, nie obowiązek, Sądu w tym zakresie.
Omawiana norma stanowi także, że postępowanie dowodowe musi być niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie może powodować nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przedstawione przez stronę wnioski dowodowe nie mieszczą się w tym zakresie. Część z nich nie stanowi dokumentów (przesłuchanie strony, wystąpienie o akta do innego organu). Zasadnicza zaś grupa dowodów ma wykazać uprawnienia strony do pobranego świadczenia, wymaga to analizy i oceny przez organ administracji i to w dwóch instancjach, w tych czynnościach organy nie mogą być zastępowane przez Sąd. Z tych właśnie przyczyn na rozprawie Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego. Winny być one zgłoszone w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Mając na uwadze opisane uchybienia organu konieczne stało się uchylenie orzeczeń organów obu instancji, co ma umocowanie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 ww. ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Prowadząc ponownie postępowanie organy będą zobowiązane zastosować się do wykładni przepisów przedstawionych przez Sąd, przeprowadzić właściwe postępowanie w sprawie i wydać odpowiadające prawu decyzje.