Uzasadnienie
W dniu 7 lutego 2025 r. B. K. (dalej: skarżący) wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego 800+ na dziecko T. K. (ur. [...]), na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r.
W dniu 23 lutego 2025 r., z wnioskiem o to samo świadczenie, na ten sam okres świadczeniowy, na to samo dziecko wystąpiła matka dziecka (J. K.), której świadczenie zostało przyznane (informacja z 5 lipca 2024 r.).
ZUS 26 lutego 2025 r. wezwał obie strony do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dokumentów z sądu potwierdzających sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki na dzieckiem, a w przypadku, gdy strony nie posiadały takich dokumentów, do złożenia oświadczenia wskazującego, w jaki sposób jest sprawowana ta opieka. J. K. nie odpowiedziała na wezwanie, przy czym w równolegle toczącym się postępowaniu przedłożyła wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego w Kaliszu I Wydział Cywilny z [...], sygn. akt [...], w którym w pkt II wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi powierzono obojgu rodzicom ustalając miejsce zamieszkania dzieci przy matce z jednoczesnym ustaleniem kontaktów ojca B. K. z dziećmi; w pkt III zobowiązano rodziców do ponoszenia kosztów utrzymania dzieci oraz zasądzono od skarżącego na rzecz dzieci alimenty płatne do rąk matki.
Natomiast skarżący 7 lutego 2025 r. złożył oświadczenie, z którego wynika, iż od 3 czerwca 2024 r., po interwencji Policji w mieszkaniu matki dzieci, syn zamieszkuje wraz z nim oraz, że w lipcu 2024 r. wystąpił do sądu o zmianę pieczy nad dziećmi. Skarżący przedłożył również pisma procesowe składane do sądu: pozew o alimenty, wniosek o zmianę orzeczenia w zakresie władzy rodzicielskiej oraz pieczy ustalonych w wyroku rozwodowym.
Decyzją z 23 lipca 2025 r. ZUS odmówił skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego wskazując, że zgodnie z wyrokami Sądu z [...] o sygn. akt [...] i z [...] o sygn. akt [...] ustalono miejsce zamieszkania dziecka przy matce. Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł odwołanie w którym podniósł, że od 3 czerwca 2024 r. dziecko faktycznie z nim zamieszkuje i raz jeszcze wyjaśnił, że postępowania sądowe są nadal w toku.
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 7 stycznia 2026 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z 23 lipca 2025 r. W uzasadnieniu decyzji odwołał się do przepisów art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2a i art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U z 2024 r. poz. 1576 ze zm.), dalej: ustawa i wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do świadczenia wychowawczego jest zobowiązany do uwzględniania prawomocnych orzeczeń sądu. Dlatego też, Prezes ZUS uznał, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje skarżącemu na okres świadczeniowy 2024/2025, gdyż nie zostały spełnione przesłanki art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust 2a oraz art. 22 ww. ustawy bowiem zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wyrokiem sądowym dziecko miało zamieszkiwać z matką.
Pismem z 6 lutego 2026 r. skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając zaskarżonej decyzji:
- - błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu o zasadności przyznania świadczenia wychowawczego na małoletniego syna, że świadczenie to przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka w sytuacji, gdy dziecko wspólnie z nim zamieszkuje i pozostaje na jego utrzymaniu oraz poprzez błędne utożsamienie prawa do świadczenia wyłącznie z formalnym ustaleniem miejsca zamieszkania dziecka wynikającym z orzeczenia sądu powszechnego, niezależnie od rzeczywistego stanu faktycznego w okresie objętym wnioskiem.
- - istotne naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w okresie świadczeniowym od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. polegające na bezkrytycznym przyjęciu, że rozstrzygające znaczenie dla prawa do świadczenia wychowawczego ma wyłącznie orzeczenie Sądu Okręgowego w Kaliszu z [...], sygn. akt [...], pomimo że dowody przedłożone przez skarżącego, w tym pisemne oświadczenia, wskazywały na faktyczne sprawowanie przez niego opieki nad dzieckiem oraz na rzeczywiste miejsce zamieszkania małoletniego inne niż wynikające z tego orzeczenia;
- - istotne naruszenie art. 77 § 2 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na niezastosowaniu art. 22 ustawy i zaniechaniu zwrócenia się do kierownika właściwego ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w sytuacji gdy w sprawie doszło do zbiegu wniosków rodziców oraz istniały istotne wątpliwości co do osoby faktycznie sprawującej opiekę nad dzieckiem w spornym okresie świadczeniowym;
- - istotne naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegające na całkowitym pominięciu znaczenia dowodowego oświadczeń skarżącego oraz innych przedstawionych okoliczności faktycznych wskazujących na wspólne zamieszkiwanie dziecka ze skarżącym i pozostawanie dziecka na jego utrzymaniu, bez ich merytorycznej analizy i bez wskazania przyczyn odmowy dania im wiary.
Reasumując, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ZUS i poprzedzającej ją decyzji ZUS, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przypisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi: zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa z 16 sierpnia 2025 r. i zawiadomienia Prokuratury Rejonowej w Oleśnicy z 13 listopada 2025 r. o wszczęciu śledztwa.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie wskazując, że podniesione w skardze zarzuty powielają zarzuty odwołania od decyzji ZUS z 23 lipca 2025 r., do których organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Prezesa ZUS (w szczególności), dla celów przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko rodziców rozwodzących się, w celu ustalenia miejsca pobytu dziecka, istotne znaczenie ma rozstrzygnięcie sądu w tym przedmiocie. ZUS powinien zatem przyjmować ustalenia wynikające z orzeczenia sądu, które jest wiążące dla wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu o świadczenie wychowawcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ustalił i zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 stycznia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 lipca 2025 r. odmawiającą skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na syna T. K. (ur. [...]) na okres od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r.
Materialnoprawną podstawą podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 508) w brzmieniu obowiązującym w sprawie, dalej: ustawa, która określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb bytowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy).
Z kolei art. 5 ust. 2a ustawy stanowi, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy w wysokości 800 zł miesięcznie na dziecko od 1 stycznia 2024 r. (art. 5 ust. 1 ustawy), do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 3 ustawy).
Natomiast zgodnie z art. 22 ustawy, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem.
Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 5a lub art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji tych wątpliwości.
W rozpoznawanej sprawie doszło do zbiegu uprawnień do świadczenia wychowawczego 800+ na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r., o którym mowa w art. 22 ustawy, gdyż każdy z rodziców oddzielnie ubiegał się o to świadczenie w związku z opieką nad tym samym dzieckiem (T. K., ur. [...]). Tym samym – stosownie do art. 22 ustawy – na ZUS spoczywał obowiązek ustalenia, który z rodziców, faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, gdyż zgodnie w wykładnią powołanego przepisu tylko ten z rodziców może być beneficjentem świadczenia.
Powyższemu obowiązkowi ZUS nie sprostał, czym naruszył wymogi dotyczące wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy, wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a w zw. z art. 22 ustawy. Wprawdzie wyrokiem rozwodowym Sądu Okręgowego w Kaliszu I Wydział Cywilny z [...] sygn. akt [...] wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi powierzono obojgu rodzicom ustalając miejsce zamieszkania dzieci przy matce, to jednak jak wynika z akt sprawy (co zostało całkowicie pominięte w sprawie), skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosił, iż od 3 czerwca 2024 r., po interwencji Policji w mieszkaniu matki dzieci, syn zamieszkuje wraz z nim oraz, że w lipcu 2024 r. wystąpił do sądu o zmianę pieczy nad dziećmi wskazując na pozew o alimenty oraz o zmianę orzeczenia w zakresie władzy rodzicielskiej i pieczy ustalonych w wyroku rozwodowym. Rzeczą ZUS było zatem przeprowadzenie wywiadu środowiskowego na okoliczność potwierdzenia, przy którym z rodziców faktycznie przebywa dziecko i odniesienie się do całości materiału dowodowego w sprawie.
Tymczasem ZUS odmawiając skarżącemu wnioskowanego świadczenia ograniczył się jedynie do wskazania treści wyroku Sądu w Kaliszu I Wydział Cywilny z [...] sygn. akt [...], w którym w pkt II wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi powierzono obojgu rodzicom ustalając miejsce zamieszkania dzieci przy matce. Niniejsza decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Prezesa ZUS. Organy opierając się jedynie na ww. wyroku uznały zatem, że skoro miejscem zamieszkania dziecka ustalonym przez sąd powszechny jest miejsce zamieszkania matki, to nie można uznać, że faktyczną opiekę nad dzieckiem sprawuje skarżący. Organy nie przeprowadziły przy tym postępowania dowodowego na okoliczność, który z rodziców posiadających władzę rodzicielską faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, przyjmując za dowód wyrok rozwodowy jako jedynie wiążący w sprawie.
Z takim stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Jak wynika z orzecznictwa administracyjnego za błędną należy uznać wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ustawy zgodnie z którą przesłanka wspólnego zamieszkiwania, utrzymywania dziecka i sprawowania nad nim faktycznej opieki wynika wyłącznie z orzeczeń sądowych, a nie jest związana z rzeczywistym tj. faktycznym zamieszkiwaniem i sprawowaniem opieki nad dzieckiem (wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 186/24, wyrok WSA w Gdańsku z 26 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1187/24, wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2024 r., o sygn. akt III SA/KR 1706/23).
Z treści art. 22 ustawy stanowiącego podstawę prawną wydanych decyzji wynika bowiem, że świadczenie wychowawcze przysługuje rodzicowi, który "faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem". Przepis ten nie stanowi zatem, aby wyłącznie uprawnionym do świadczenia był ten rodzic, któremu zgodnie z wyrokiem przyznano władzę rodzicielską i przy którym ustalono miejsce zamieszkania dziecka, lecz odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych, jakie zaistnieją w danej sprawie. Regulacja ta uwzględnia cel świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy). Na potrzeby ustalenia prawa matki lub ojca dziecka do świadczenia wychowawczego na dziecko ustawodawca odwołał się zatem do atrybutów wspólnego zamieszkiwania i przebywania z dzieckiem, jak też zaspokajania jego potrzeb bytowych, wychowawczych i utrzymania dziecka.
Kryterium "wspólnego zamieszkiwania" rozumiane jest jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspokaja jego potrzeby życiowe.
Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I OSK 1381/21, oceniając stan faktyczny w świetle przesłanek zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., obowiązkiem organów administracyjnych jest zatem ustalenie, czy dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Określenie "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, dotyczy miejsca faktycznego przybywania dziecka u danego rodzica i ponoszenia przez tego rodzica kosztów utrzymania. Wyrok rozwodowy ustalający miejsce zamieszkania dziecka jest istotny dla ukształtowania jej sytuacji prawnej oraz relacji łączącej dziecko z rodzicami, jednak nie stoi na przeszkodzie, by dziecko zmieniło miejsce zamieszkania. Skoro przesłanką przesądzającą o uprawnieniu rodzica do przedmiotowego świadczenia jest faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem, to ocena stanu faktycznego nie może opierać się na wyłącznie na treści wyroku sądu rozwodowego, a wykładnia językowa, systemowa i celowościowa art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz art. 22 zd. 1 ustawy ten pogląd umacnia.
Wówczas organy nie są związane w tym zakresie sformułowaniem zawartym w wyroku ustalającym miejsce zamieszkania dziecka przy jednym rodzicu (art. 365 § 1 k.p.c.). Jak zastrzeżone zostało przy tym w cyt. wyroku NSA, zupełnie inaczej wyglądałaby ta kwestia, gdyby Sąd rozwodowy pozbawił jedno z rodziców władzy rodzicielskiej, bądź w późniejszym czasie takie orzeczenie Sądu opiekuńczego zapadło, co jak wynika z akt sprawy nie miało miejsca w sprawie.
Dlatego też – wbrew twierdzeniom organów – przy rozstrzyganiu zbiegu uprawnień do świadczenia organy zobligowane były do ustalenia, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, a nie do poprzestania jedynie na ustaleniu komu powierzono opiekę nad dzieckiem. Konieczne było zatem ustalenie stanu faktycznego sprawy, a nie jedynie stanu prawnego sprawy i poprzestaniu na tym. Powyższe ustalenia powinny wynikać z rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nie wyklucza to również możliwości zastosowania przez organy środków dowodowych, o jakich mowa w przepisach k.p.a. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków (...); w § 2 tego przepisu jest mowa, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania.
Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Należy bowiem pamiętać, że organ administracji rozstrzygając sprawę administracyjną zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Oznacza to, że nie może oprzeć się tylko na jednym dowodzie (nawet jeżeli jest to orzeczenie sądu powszechnego) i pominąć pozostałych dowodów. Takie działanie świadczy o naruszeniu procesowych obowiązków w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS. W toku ponownego rozpoznania sprawy ZUS, na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu co do konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, wykładni pojęcia sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem (art. 22 ustawy) i wpływem tej przesłanki na okoliczności dotyczące przyznania wnioskowanego świadczenia.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na wniosek organu administracji i brak żądania strony skarżącej przeprowadzenia rozprawy.