Uzasadnienie
W dniu 6 lipca 2025 r. B. K. (dalej: skarżący) wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) o ustalenie prawa do świadczenia Dobry Start na dziecko T. K. (ur. [...]) w roku szkolnym 2025/2026.
W dniu 9 lipca 2025 r., z wnioskiem o to samo świadczenie, wystąpiła matka dziecka (J. K.).
ZUS 23 lipca 2025 r. wezwał obie strony do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dokumentów z sądu potwierdzających sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki na dzieckiem, a w przypadku, gdy strony nie posiadały takich dokumentów, do złożenia oświadczenia wskazującego, w jaki sposób jest sprawowana opieka nad dzieckiem. J. K. nie odpowiedziała na wezwanie. W równolegle toczącym się postępowaniu w sprawie wniosku o świadczenie Dobry Start matka dziecka przedłożyła wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego w Kaliszu I Wydział Cywilny z [...], sygn. akt [...], w którym w pkt II wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi powierzono obojgu rodzicom ustalając miejsce zamieszkania dzieci przy matce z jednoczesnym ustaleniem kontaktów skarżącego z dziećmi; w pkt III zobowiązano rodziców do ponoszenia kosztów utrzymania dzieci oraz zasądzono od skarżącego na rzecz dzieci alimenty płatne do rąk matki.
W dniu 29 lipca 2025 r. skarżący złożył do organu oświadczenie z którego wynika, że od 3 czerwca 2024 r., po interwencji Policji w mieszkaniu matki dzieci, syn zamieszkuje wraz z nim oraz, że w lipcu 2024 r. wystąpił do sądu o zmianę pieczy nad dziećmi. Skarżący przedłożył również pisma procesowe składane do sądu: pozew o alimenty, wniosek o zmianę orzeczenia w zakresie władzy rodzicielskiej oraz pieczy ustalonych w wyroku rozwodowym.
ZUS informacją z 5 lipca 2024 r. przyznał matce dziecka świadczenie Dobry Start, zaś decyzją z 17 września 2025 r. odmówił skarżącemu prawa do tego świadczenia powołując się na wyroki Sądu z [...] o sygn. akt [...] i z [...] o sygn. akt [...], w którym miejsce zamieszkania dziecka ustalono przy matce. Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł odwołanie w którym ponownie podniósł, że od 3 czerwca 2024 r. dziecko faktycznie z nim zamieszkuje oraz wyjaśnił, że postępowania sądowe nadal są w toku.
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 7 stycznia 2026 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z 17 września 2025 r. W uzasadnieniu decyzji odwołał się do przepisów § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", dalej: rozporządzenie i wskazał, że z uwagi na złożenie wniosków przez dwie uprawnione osoby, skarżący został wezwany do przedstawienia dokumentu potwierdzającego sprawowanie opieki faktycznej nad dzieckiem. Z uwagi na fakt, że wyrokiem rozwodowym Sądu Okręgowego w Kaliszu I Wydział Cywilny z [...] sygn. akt [...] wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi powierzono obojgu rodzicom ustalając miejsce zamieszkania dzieci przy matce z jednoczesnym ustaleniem kontaktów skarżącego z dziećmi (pkt II), odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia.
Pismem z 6 lutego 2026 r. skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając zaskarżonej decyzji:
- - błędną wykładnię § 24 (powinno być § 28) rozporządzenia polegające na przyjęciu, że prawo do świadczenia Dobry Start przysługuje wyłącznie temu rodzicowi, przy którym formalnie – na podstawie orzeczenia sądu – ustalono miejsce zamieszkania dziecka z pominięciem faktu, iż w okresie objętym wnioskiem to skarżący faktycznie sprawował nad dzieckiem codzienną opiekę, wspólnie z nim zamieszkiwał oraz ponosił pełne koszty utrzymania;
- - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia, kto faktycznie sprawował opiekę nad dzieckiem w okresie objętym wnioskiem o świadczenie Dobry Start;
- - naruszenie art. 77 § 2 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz pominięcie dowodów wskazujących, że od 3 czerwca 2024 r. dziecko stale zamieszkuje ze skarżącym, pozostając pod jego wyłączną, faktyczną opieką;
- - istotne naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegające na całkowitym pominięciu znaczenia dowodowego oświadczeń skarżącego oraz innych przedstawionych okoliczności faktycznych wskazujących na wspólne zamieszkiwanie dziecka ze skarżącym i pozostawanie dziecka na jego utrzymaniu, bez wskazania przyczyn odmowy dania im wiary.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ZUS i poprzedzającej ją decyzji ZUS, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przypisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi: zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa z 16 sierpnia 2025 r. oraz zawiadomienia Prokuratury Rejonowej w Oleśnicy z 13 listopada 2025 r. o wszczęciu śledztwa.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie wskazując, że podniesione w skardze zarzuty powielają zarzuty odwołania od decyzji ZUS z 23 lipca 2025 r., do których organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Prezesa ZUS (w szczególności), dla celów przyznania wnioskowanego świadczenia na dziecko rodziców rozwodzących się, w celu ustalenia miejsca pobytu dziecka, istotne znaczenie ma rozstrzygnięcie sądu w tym przedmiocie. ZUS powinien zatem przyjmować ustalenia wynikające z orzeczenia sądu, które jest wiążące dla wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu o świadczenie wychowawcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Prezesa ZUS z 7 stycznia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję ZUS z 17 września 2025 r. odmawiającą skarżącemu prawa do świadczenia Dobry Start na syna T. K. (ur. [...]).
Materialnoprawną podstawą podjętych przez organy decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r., poz. 1092; dalej: rozporządzenie).
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, świadczenie Dobry start przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, osobom, którym powierzono sprawowanie bieżącej pieczy nad dzieckiem na podstawie orzeczenia sądu, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych, opiekunom tymczasowym, opiekunom wskazanym przez władze kraju pochodzenia - raz w roku na dziecko. Świadczenie Dobry strat przysługuje w związku z rozpoczęciem roku szkolnego do ukończenia przez dziecko lub osobę uczącą się 20 roku życia; przez dziecko lub osobę uczącą się 24 roku życia - w przypadku dzieci lub osób uczących się legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). W sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej; k.p.a.
Zgodnie z § 28 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia dobry start, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie dobry start wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek (§ 28 ust. 2 rozporządzenia).
Stosownie do § 28 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia dobry start przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia dobry start w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala, kto sprawuje opiekę, i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz.U. z 2026 r., poz. 165) centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2026 r. poz. 639), w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem.
Z treści § 28 ust. 1 rozporządzenia wynika zatem, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia Dobry start, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który "faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem". Natomiast w przypadku, o którym mowa w § 28 ust. 3 rozporządzenia tj. gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia Dobry start przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia Dobry start w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala, kto sprawuje opiekę, i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem.
Sposób sformułowania treści § 28 ust. 1 i 3 rozporządzenia wskazuje zatem, że chodzi o rodzica faktycznie sprawującego opiekę nad dzieckiem. Przepis ten nie przewiduje zatem, że wyłącznie uprawnionym do świadczenia Dobry start jest ten rodzic, który zgodnie z wyrokiem sprawuje władzę rodzicielską i przy którym ustalono miejsce pobytu dziecka, lecz odwołuje się do faktycznych okoliczności, które mają miejsce w konkretnym przypadku. Tak więc przy rozstrzyganiu zbiegu uprawnień należy ustalić, kto sprawuje opiekę nad dzieckiem, a nie komu ją powierzono. Powyższe świadczy o konieczności ustalenia stanu faktycznego, a nie prawnego zwłaszcza, że ustawodawca w § 28 ust. 3 rozporządzenia odwołuje się do środka dowodowego w postaci wywiadu środowiskowego, za pomocą którego ZUS może "ustalić" osobę sprawującą opiekę nad dzieckiem. Chodzi więc o ustalenie, które z rodziców rzeczywiście sprawuje opiekę nad dzieckiem.
To bowiem faktyczna opieka nad dzieckiem uprawnia rodzica do ubiegania się o pomoc Państwa w ramach świadczenia z programu Dobry start (wyrok WSA w Gdańsku z 26 marca 2025 r., II SA/Gd 1186/24, CBOSA), analogicznie jak ma to miejsce w przypadku świadczenia wychowawczego.
W rozpoznawanej sprawie doszło do zbiegu uprawnień do świadczenia Dobry start, o którym mowa w § 28 ust. 3 rozporządzenia, gdyż każdy z rodziców oddzielnie ubiegał się o to świadczenie w związku z opieką nad tym samym dzieckiem (T. K., ur. [...]). Tym samym – stosownie do § 28 ust. 1 rozporządzenia – na ZUS spoczywał obowiązek ustalenia, który z rodziców, faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, gdyż tylko ten z rodziców może być beneficjentem świadczenia.
Powyższemu obowiązkowi ZUS nie sprostał, czym naruszył wymogi dotyczące wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy, wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a w zw. z § 28 ust. 3 rozporządzenia. Wprawdzie wyrokiem rozwodowym Sądu Okręgowego w Kaliszu I Wydział Cywilny z [...] sygn. akt [...] wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi powierzono obojgu rodzicom ustalając miejsce zamieszkania dzieci przy matce, to jednak jak wynika z akt sprawy (co zostało całkowicie pominięte w sprawie), skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosił, iż od 3 czerwca 2024 r., po interwencji Policji w mieszkaniu matki dzieci, syn zamieszkuje wraz z nim oraz, że w lipcu 2024 r. wystąpił do sądu o zmianę pieczy nad dziećmi wskazując na pozew o alimenty oraz o zmianę orzeczenia w zakresie władzy rodzicielskiej i pieczy ustalonych w wyroku rozwodowym. Rzeczą ZUS było zatem przeprowadzenie wywiadu środowiskowego na okoliczność potwierdzenia, przy którym z rodziców faktycznie przebywa dziecko i odniesienie się do całości materiału dowodowego w sprawie.
Tymczasem ZUS odmawiając skarżącemu wnioskowanego świadczenia ograniczył się jedynie do wskazania treści wyroku Sądu w Kaliszu I Wydział Cywilny z [...] sygn. akt [...], w którym w pkt II wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi powierzono obojgu rodzicom ustalając miejsce zamieszkania dzieci przy matce. Niniejsza decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Prezesa ZUS. Organy opierając się jedynie na ww. wyroku uznały zatem, że skoro miejscem zamieszkania dziecka ustalonym przez sąd powszechny jest miejsce zamieszkania matki, to nie można uznać, że faktyczną opiekę nad dzieckiem sprawuje skarżący. Organy nie przeprowadziły przy tym postępowania dowodowego na okoliczność, który z rodziców posiadających władzę rodzicielską faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, przyjmując za dowód wyrok rozwodowy jako jedynie wiążący w sprawie.
Z takim stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić, gdyż – wbrew twierdzeniom organów – tak jak już Sąd wcześniej zaznaczył, przy rozstrzyganiu zbiegu uprawnień do świadczenia organy zobligowane były do ustalenia, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, a nie do poprzestania jedynie na ustaleniu komu powierzono opiekę nad dzieckiem. Konieczne było zatem ustalenie stanu faktycznego sprawy, a nie jedynie stanu prawnego sprawy i poprzestaniu na tym. Powyższe ustalenia powinny wynikać z rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nie wyklucza to również możliwości zastosowania przez organy środków dowodowych, o jakich mowa w przepisach k.p.a. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków (...); w § 2 tego przepisu jest mowa, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania.
Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Należy bowiem pamiętać, że organ administracji rozstrzygając sprawę administracyjną zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Oznacza to, że nie może oprzeć się tylko na jednym dowodzie (nawet jeżeli jest to orzeczenie sądu powszechnego) i pominąć pozostałych dowodów. Takie działanie świadczy o naruszeniu procesowych obowiązków w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS. W toku ponownego rozpoznania sprawy ZUS, na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu co do konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, wykładni pojęcia sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem (§ 28 rozporządzenia) i wpływem tej przesłanki na okoliczności dotyczące przyznania wnioskowanego świadczenia.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na wniosek organu administracji i brak żądania strony skarżącej przeprowadzenia rozprawy.