Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. – zaskarżoną skargą przez Gminę L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...]grudnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zajęcie części nieruchomości pod drogi publiczne.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 6 maja 2002 r. H. C. wniosła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt, tj. działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...], zajęty pod drogę gminną – ul. [...] i Al. [...] w L. Nieruchomość była objęta księgą wieczystą i na dzień [...] grudnia 1998 r. stanowiła własność wnioskodawczyni. Spadek po zmarłej w dniu [...] sierpnia 2002 r. H. C. nabyli J. C. i A. C. W decyzjach z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] i nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie prawa własności wskazanej nieruchomości przez Gminę L. z dniem [...] stycznia 1999 r.
Starosta L. zlecił biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie wyceny nieruchomości objętej wnioskiem. Rzeczoznawca majątkowy zastosował zestawienie 41 transakcji nieruchomościami podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym od grudnia 2011 r. do sierpnia 2013 r. Działka będąca przedmiotem wyceny zgodnie z dokumentacją planistyczną miała przeznaczenie drogowe, dlatego w operacie zostały uwzględnione dostępne transakcje, którymi objęte były działki o przeznaczeniu drogowym, a część z nich wykorzystano w sporządzonej wycenie. W operacie zastosowano metodę porównywania parami ze względu na duże rozbieżności w cenach jednostkowych oraz różnice w lokalizacji i stopniu urbanizacji miejscowości, w których znajdowały się brane pod uwagę działki. Do porównania wybrano cztery nieruchomości drogowe z terenów miejskich (J., N.).
Na rozprawie administracyjnej w dniu 15 października 2014 r. spadkobiercy wnioskodawczyni wyrazili zgodę na ustalenie odszkodowania zgodnie z przedstawioną wyceną, natomiast pełnomocnik Prezydenta Miasta L. podniósł, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie opisał cech przedmiotowej działki takich jak: kształt, wielkość, możliwość innego wykorzystania, co miałoby wpływ na niższą wartość, ponieważ działka od parcelacji dokonanej w latach 20. XX wieku nie była gruntem budowlanym, a stanowiła część działki przeznaczonej na dojazd do przyległej działki. W odpowiedzi na argumenty Prezydenta rzeczoznawca majątkowy zauważył, że wskazanych cech nie uwzględniono w operacie, ponieważ były one takie same dla wszystkich nieruchomości biorących udział w procesie wyceny.
Starosta L. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. ustalił odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod publiczne drogi gminne, oznaczoną jako działki ewidencyjne o numerach [...] i [...], obręb [...] w L., na łączną kwotę 112 563 zł po 1/2 na rzecz J. C. i A. C. Do wypłaty odszkodowania zobowiązana została Gmina L. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do ustalenia i przyznania w sprawie odszkodowania. Kwotę przyznanego odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2014 r., który został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a rzeczoznawca majątkowy w sposób wystarczający uzasadnił wybór podejścia i metody wyceny. Sporządzona opinia była konsekwentna co do przyjętej metodologii, spójna i właściwie uzasadniona, zawierała prawidłowe daty oraz założenia liczby i rodzaju nieruchomości podobnych, nie zawierała błędów formalnych i mogła zostać wykorzystana do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne.
W ocenie Starosty, operat szacunkowy oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy na rozprawie administracyjnej były wystarczające do ustalenia odszkodowania na podstawie przedstawionej wyceny. Ponadto strona przedstawiająca zarzuty do operatu nie przedłożyła własnej, aktualnej kontrwyceny, która określałaby inną wartość odjętego prawa. Subiektywne przekonanie o wadliwości operatu było niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny.
Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2014 r. W ocenie organu odwoławczego w operacie szacunkowym nie było nieprawidłowości w zakresie jego sporządzenia oraz danych przyjętych do analizy rynku i do wyceny. Dobór nieruchomości należał do kompetencji rzeczoznawcy, dlatego wobec braku innych uchybień, organ uznał operat szacunkowy za przydatny i wiarygodny. W pozostałym zakresie Wojewoda podzielił stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r.
Gmina L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. podniosła zarzut naruszenia art. 153 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.) w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 1 i ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) poprzez przyjęcie zawyżonej wyceny rynkowej nieruchomości objętej wnioskiem, co miało wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania. Gmina zaznaczyła, że transakcje przyjęte do porównania dotyczyły sprzedaży działek przeznaczonych pod budowę i poszerzenie dróg, podczas gdy wyceniana nieruchomość była już istniejącą drogą publiczną. Działki przyjęte do porównania były też dużo mniejsze, niż wyceniana nieruchomość. Najmniejsza działka miała najwyższą cenę transakcyjną i powinna była zostać odrzucona przez rzeczoznawcę.
Skarżąca wskazała też wady operatu szacunkowego. W jej ocenie uzasadnienie doboru nieruchomości było niewystarczające dla uznania, że dobór ten był prawidłowy. Rzeczoznawca nieprawidłowo też wybrał cechy, które wziął pod uwagę. Sąsiedztwo i otoczenie działek, dostęp do głównych ciągów komunikacyjnych oraz uzbrojenie w media nie miały znaczenia w przypadku nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Cechy te również sztucznie zawyżały wycenę nieruchomości.
Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) - dalej "K.p.a.", poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji.
Wojewoda [...] - w odpowiedzi na skargę - podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną kształtującą uprawnienia strony do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę stanowi przepis art. 73 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi albo Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem".
Dział IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782) dalej "u.g.n.", reguluje kwestie związane z wyceną nieruchomości, w Rozdziale I tej ustawy ustawodawca sformułował podstawowe zasady ustalania wartości nieruchomości, której dokonuje biegły rzeczoznawca majątkowy. W przedmiotowej sprawie w ramach uprawnień jakie daje rzeczoznawcy przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. biegły oszacował nieruchomość wybierając z rynku lokalnego Miasta L. 14 transakcji umów kupna – sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi o cechach rynkowych najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej. Z czego 4 transakcje posłużyły za podstawę wyceny, podobne do nieruchomości wycenianej pod względem położenia, sąsiedztwa, infrastruktury technicznej i w miarę możliwości dostępu do głównych ciągów komunikacyjnych. Biegły określił i uwzględnił w wycenie najważniejsze cechy nieruchomości oraz ich procentowy udział wpływający na wartość szacowanego gruntu (położenie, atrakcyjność lokalizacji, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp do głównych ciągów komunikacyjnych, infrastrukturę techniczną) a następnie po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, określił wartość 1m2 wycenianego gruntu.
W ocenie Sądu, przedstawiona wyżej wycena była prawidłowa. Operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym mógł służyć zarówno Staroście, jak i Wojewodzie, jako wiarygodny dowód o wartości nieruchomości w kontrolowanym postępowaniu.
Nie można zgodzić się ze skarżącą, że nieruchomości przyjęte do porównań były niepodobne do nieruchomości wycenianej, skoro były to nieruchomości położone na tym samym rynku lokalnym (L.), miały to samo przeznaczenie i podobne cechy rynkowe. Skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie żadnego przeciwdowodu (np. opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych – art. 157 ust. 1 u.g.n.), z którego wynikałoby, że jedynie podobne nieruchomości do szacowanej znajdują się w bliskiej od niej odległości, czy w tym samym obrębie ewidencyjnym. To, że niektóre porównawcze grunty miały mniejszą powierzchnię, niż nieruchomość szacowana nie dyskwalifikowało wyceny, ponieważ jak wynika z zestawienia cech rynkowych i ich wag dla określonego rynku wielkość nieruchomości nie była wyodrębniona jako cecha mająca istotny wpływ na wartość nieruchomości.
W kontekście zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego przyjęcia przez biegłego poszczególnych cech (droga dojazdowa, pełne uzbrojenie w media, możliwość bezpośredniego wjazdu na nieruchomość) i ich procentowego wpływu na wartość wycenianego gruntu, należy wskazać, że rację ma skarżąca twierdząc, że większość cech nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne nie ma istotnego znaczenia dla nabywcy (zarządcy drogi), ponieważ przy nabyciu z mocy prawa gruntu zajętego pod drogę nie ujawniają się preferencje nabywającego. Skarżąca pomija jednak to, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości (a taki charakter ma nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające...) należy się wywłaszczonemu za utratę przez niego prawa majątkowego o określonej wartości ekonomicznej, która to wartość zdeterminowana jest cechami wycenianego gruntu.
Zatem cechy szacowanej nieruchomości świadczące o jej atrakcyjności dla właściciela muszą być brane pod uwagę, aby ustalić odszkodowanie odpowiadające wartości utraconego prawa (art. 128 ust. 1 u.g.n.).
W celu zakwestionowania wyceny biegłego na etapie postępowania odszkodowawczego strona miała możliwość złożenia kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie. Jeżeli sporządzone wyceny wskazywałyby na istotne różnice w określonej wartości nieruchomości organ miałby obowiązek wskazać, którą wycenę uważa za wiarygodną i na jej podstawie określić odszkodowanie bądź zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Kwestionowanie operatu szacunkowego przez stronę, niepoparte żadnym przeciwdowodem było – zdaniem Sądu – niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Nie sposób zgodzić się ze skarżącą Gminą, że w niniejszej sprawie organ uchybił treści art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu Wojewoda przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz poszanowaniem przepisów procedury, w tym zachował zasady ochrony interesu społecznego i interesu obywatela, wyjaśnił jasno przesłanki decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.