Uzasadnienie
Y. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wydania kserokopii decyzji z akt postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
11 lutego 2026 r. Y. Z. złożył do Wojewody Łódzkiego podanie o wydanie kopii decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. 12 lutego 2026 r. podanie zostało przekazane do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Pismo to nie zawierało informacji o obywatelstwie cudzoziemca ani numeru sprawy. Brakowało również potwierdzenia wniesienia opłaty skarbowej. Po otrzymaniu podania pracownik niezwłocznie zgłosił zapotrzebowanie na akta sprawy do wydziałowego archiwisty.
9 kwietnia 2026 r. do organu wpłynęło ponaglenie wniesione drogą elektroniczną przez pełnomocnika strony, w którym zarzucił Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się bezczynności i przewlekłości postępowania.
13 kwietnia 2026 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie kserokopii z akt postępowania (duplikatu decyzji) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Strona wniosła o zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy w terminie tygodnia od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Strona zarzuciła naruszenie art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. 27 kwietnia 2026 r. akta sprawy zostały dostarczone przez archiwistę pracownikowi realizującemu przedmiotowe podanie. Po zapoznaniu się z aktami sprawy podjęto bezskuteczną próbę telefonicznego poinformowania pełnomocnika o konieczności uiszczenia opłaty skarbowej za dokonanie czynności urzędowej w postaci poświadczenia zgodności kopii decyzji z oryginałem.
28 kwietnia 2026 r. pełnomocnik został ponownie poinformowany telefonicznie o konieczności uiszczenia opłaty skarbowej za poświadczenia zgodności kopii dokumentu z oryginałem, w tym samym dniu do organu wpłynęło elektronicznie potwierdzenie dokonania opłaty skarbowej. Po otrzymaniu potwierdzenia wniesienia opłaty skarbowej, 30 kwietnia 2026 r. kopia decyzji została przesłana pełnomocnikowi na adres wskazany w pełnomocnictwie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że termin realizacji wniosku uległ wydłużeniu z przyczyn obiektywnych, niezależnych od organu, w szczególności z uwagi na konieczność ustalenia właściwych akt sprawy wobec braku numeru sprawy oraz niedostatecznego sprecyzowania danych strony, a następnie konieczność pozyskania akt z archiwum wydziału. Zarchiwizowane akta ze względu na ich ilość przechowywane są poza siedzibą Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi. Organ podejmował czynności zmierzające do realizacji wniosku na każdym etapie sprawy, a po odnalezieniu akt niezwłocznie podjęto działania mające na celu wydanie poświadczonej kopii decyzji, w tym kontakt z pełnomocnikiem w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej.
W piśmie z dnia 21 lipca 2026 r. organ przedstawił szczegółowe wyjaśniła dotyczące obiegu dokumentacji w sprawie wniosku strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest w części zasadna.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia.
Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".
Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, zaś § 2 stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd o dopuszczalności skargi na bezczynność organu polegającą na nieudostępnieniu akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Wskazać również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 8 października 2018 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt I OPS 1/18, zgodnie z którą: "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy". W uzasadnieniu do tej uchwały wskazano, że w odniesieniu do czynności udostępnienia akt sprawy rozróżnianie pojęć "odpis" – "kopia" nie jest celowe, gdy zważy się, że w dobie stanowienia przepisu art. 73 k.p.a. nie znano pojęcia np. kserokopii, a poziom ówczesnej technologii nie pozwalał na takie odwzorowanie treści dokumentu, jakie dostępne jest obecnie.
W ocenie NSA, rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że strona była uprawniona do żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionej kopii decyzji o udzieleniu jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Materiał zgromadzony w sprawie potwierdza, że wniosek strony o wydanie kopii decyzji z dnia 24 września 2024 r. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 11 lutego 2026 r., przy czym organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie bezprzedmiotowe było zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie kopii decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), skoro, jak wynika z akt sprawy, organ w dniu 30 kwietnia 2026 r. przygotował uwierzytelnioną kopię decyzji, którą przesłał pełnomocnikowi strony. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania z akt sprawy kopii decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) - pkt 1 sentencji wyroku.
Stwierdzając w niniejszej sprawie bezczynność sąd uwzględnił, że od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie kopii decyzji do dnia przesłania decyzji pełnomocnikowi strony w tej sprawie minęły ponad 2 miesiące. Niewątpliwie zatem organ przekroczył terminy przewidziane dla rozpoznania sprawy w przepisach art. 35 k.p.a., w tym maksymalny dwumiesięczny termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, wobec czego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie 2 sentencji wyroku, sąd stwierdził bezczynność organu.
Stwierdzenie bezczynności organu w toku postępowania sądowego nie zwalniało również sądu z obowiązku dokonania, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując kwalifikacji zaistniałej bezczynności sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z naruszeniem prawa w sposób oczywisty i wyraźnie sprzeczny z prawem. Ocena naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki WSA w Opolu: z 14 czerwca 2018 r., sygn. II SAB/Op 48/18 i z 10 stycznia 2019 r., sygn. II SAB/Op 125/18, publ. jak wyżej).
W przekonaniu Sądu, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, ponieważ nie zlekceważył on wnioskodawcy ani nie spowodował opóźnienia w sposób celowy. Brak wskazania daty decyzji, jej numeru niewątpliwie stanowił utrudnienie dla organu w odszukania zarchiwizowanych akt sprawy skarżącego. Ponadto czas rozpoznania wniosku był konsekwencją obiektywnych realiów organizacyjno-technicznych, dużego zasobu zarchiwizowanych akt i miesięczną ilością zleceń ich poszukiwania. Z wyjaśnień organu wynika, że aktualny zasób podręczny wynosi obecnie około 2 000 metrów bieżących akt, co przekłada się na około 200 000 jednostek aktowych (teczek osobowych), a zasób ten jest umieszczony w kilku lokalizacjach. Okoliczności te niewątpliwie wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania.
Nadto bezczynność dotyczyła postępowania organu już po merytorycznym rozpoznaniu sprawy - cudzoziemiec uzyskał bowiem decyzję o zezwoleniu na pobyt czasowy we wrześniu 2024 r. W rezultacie, mając na uwadze powyższe, opóźnienie w załatwieniu wniosku nie stanowi naruszenia prawa o takim stopniu intensywności, aby uzasadniało zakwalifikowanie go jako rażące.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) oraz uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt 3 sentencji wyroku).
Niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
e.o.