Uzasadnienie
Pu uprzednim złożeniu ponaglenia, dnia 23 stycznia 2026 r. K.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej: "strona", "skarżąca") wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, wnosząc o:
- 1. zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania decyzji w terminie 14 dnia od daty doręczenia akt organowi,
- 2. zasądzenie sumy pieniężnej od organu w wysokości 6000 zł,
- 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy został złożony w dniu 12 maja 2025 r. Do dnia wniesienia niniejszej skargi organ nie rozpoznał wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Jednakże w ustawie z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa,ustawodawca w art. 100d ustanowił wyjątki od powyższego, stanowiąc, że "w okresie do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w tych sprawach, o których mowa, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Wojewoda odwołał się również do problemów kadrowych i trudności związanych z ogromnym napływem wniosków. Wskazał, że nastąpił lawinowy wzrost liczby wniosków cudzoziemców składanych na terenie województwa śląskiego. Następnie podkreślił, że wejście w życie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. dodatkowo obciążyło pracowników urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu.
Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność),
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony.
Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.).
W sprawie bezsporne jest, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony Wojewodzie dniu 12 maja 2025 r. Do dnia złożenia skargi (czyli 11 lutego 2026 r.) decyzja nie została wydana – czyli przez okres ponad 9 miesięcy. Zgodnie zaś z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079) "decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni".
Wojewoda odpowiadając na skargę powołał się na treść art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. (Dz. U. 2024 r. poz. 167 ze zm. - dalej u.o p.o.u.). W okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących między innymi wydania zezwolenia na pobyt czasowy ulega zawieszeniu. Nie można mu zatem postawić zarzutu bezczynności..
Wojewoda ma rację, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszły w życie przepisy odnoszące się do biegu terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830). z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r., a kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin i przepis ten obecnie również obowiązuje.
Jak jednak wskazał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (między innymi w wyroku z dnia 5 sierpnia 2025 r. (sygn. II OSK 2743/24) na początku konfliktu zbrojnego na Ukrainie ograniczenie prawa do sądu w zakresie bezczynności i przewlekłości w zakresie rozpatrywania spraw cudzoziemców było uzasadnione a zastosowane środki były proporcjonalne do istniejącej sytuacji. Konieczne jest jednak, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności istniejących w chwili orzekania w sprawie. Zatem ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.u.
Jak podniósł NSA (w wyżej przytoczonym wyroku) z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jednoznacznie wynika, że w porównaniu z latami wcześniejszymi w 2022 r. nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten ukształtował się na zbliżonym poziomie (zob. https://www.gov.pl/ web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/ zestawienia-roczne). Stąd zdaniem składu orzekającego NSA "ponad dwuletni okres (od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r.) należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb.
Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.p.o.u.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" (dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności), lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP".
W konsekwencji NSA stoi na stanowisku (por. wyroki z dni: 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24, 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24, 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24), że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.u. po 30 czerwca 2024 r. W związku z tym należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.u., jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko, które ukształtowało się w orzecznictwie NSA i przyjmuje je jako swoje. Brak jakichkolwiek podstaw by po raz kolejny wydłużać czas obowiązywania przepisów o takiej doniosłości, jak możliwość złożenia skargi na przewlekłość lub bezczynność organu administracji. Przy czym dotyczy to zarówno wydłużenia obowiązywania art. 100d dokonanego we wskazanym przez NSA zakresie, jak i kolejnych.
Odmowa zastosowania przepisów zmieniających. w zakresie, w jakim przedłużono obowiązywanie art. 100c i 100d ustawy skutkuje tym, że sprawa powinna zostać rozpatrzona w terminie wskazanym w art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Skoro więc decyzja w sprawie nie została wydana w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku, należy uznać, że organ był bezczynny. Trudno tu jednak mówić, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ działał w oparciu o własną wykładnię przepisów. Sąd zastosował tu zaś wykładnię prokonstytucyjną.
W związku z tym, że do dnia rozpatrzenia sprawy Sąd nie powziął informacji o wydaniu żądanego aktu, należało zobowiązać organ do jego wydania w określonym czasie (wskazanym w sentencji niniejszego orzeczenia).
W ocenie składu orzekającego nie wykazano jednak, ażeby skarżąca miała ponieść z powodu bezczynności jakąkolwiek szkodę. Dlatego też oddalono skargę w części dotyczącej żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie 149 § 1, § 1a i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.