Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 1 września 2026 r., sygn. akt III SAB/Gl 192/26

Uzasadnienie

Pismem z 23 lutego 2026r. T. L. (dalej: Skarżąca), obywatelka Ukrainy złożyła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ) polegającą na niewydaniu decyzji w sprawie o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pomimo upływu ustawowych terminów. Domagała się w nim zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w sprawie w zakreślonym terminie; stwierdzenia, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej 2 000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że wniosek o pobyt czasowy został złożony 7 lipca 2025r. Według oficjalnego systemu MOS sprawa posiadała status "Zatwierdzony", co dowodzi zakończenia etapu merytorycznego. Mimo to organ od ponad 7 miesięcy nie wydał decyzji, utrzymując Skarżącą w stanie całkowitej niepewności prawnej. W dniu 29 stycznia 2026 r. Skarżąca wyczerpała tryb administracyjny, wnosząc ponaglenie. Ponadto wielokrotnie próbowała zdyscyplinować organ, wnosząc pismo o nadzór dyrektorski (6 lutego 2026r.) oraz ostateczne wezwanie przedprocesowe (12 luty 2026r.), które pozostały bez odpowiedzi.

Podniosła także, że powoływanie się przez Organ na art. 100d specustawy ukraińskiej jest bezskuteczne, gdyż przepis ten w zakresie, w jakim wyłącza kontrolę sądową nad bezczynnością jest sprzeczny z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto stabilizacja zawodowa oraz życiowa Skarżącej jest obecnie realnie zagrożona przez opieszałość organu. Sytuacja jest dramatyczna ze względu na tragedię rodzinną - brat Skarżącej zaginął na froncie a rodzice w podeszłym wieku pozostają w Ukrainie i wymagają opieki. Ewentualny nagły wyjazd zmusiłby Skarżącą do ubiegania się o wizę w kraju ogarniętym wojną, co jest procesem długotrwałym i nieprzewidywalnym. Bezczynność organu stawia ją przed drastycznym wyborem: zabraniem dziecka do strefy działań wojennych lub ryzykiem wielomiesięcznej rozłąki i utraty zatrudnienia w renomowanej instytucji. Takie działanie organu narusza art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz nadrzędną zasadę dobra dziecka, które nie może zostać narażone na rozłąkę z matką o nieokreślonym czasie trwania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Potwierdził, że w dniu 7 lipca 2025 r. wpłynął do niego wniosek Skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Potwierdził także, że 29 stycznia 2026r. wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Skargę na bezczynność Skarżąca złożyła pismem z 23 lutego 2026r.

Organ wskazał, że art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 337 ze. zm., dalej: u.o.p.u.) wprowadza zawieszenie terminu załatwienia sprawy do 4 marca 2026 r., co oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności. Wskazana ustawa ma zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, ale do wszystkich wymienionych w tym przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców.

Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym przez Skarżącą wnioskiem wskazał, że do organu wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Ponadto pandemia COVID-19, doprowadziła do powstania zaległości i wydłużenia czasu procedowania prowadzonych spraw. Organ zwrócił również uwagę na obowiązujące przepisy art. 100c i 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy określające i wydłużające zawieszenie biegu terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów.

W piśmie procesowym z 19 marca 2026r. Skarżąca przedłożyła pismo swojego pracodawcy co do dalszego jej zatrudnienia.

Natomiast w kolejnych pismach z 20 marca 2026r., 23 marca 2026r. i 24 marca 2026r. Skarżąca podtrzymała złożoną skargę w całości i uzupełniła zastosowaną argumentację.

Wojewoda w piśmie z 28 kwietnia 2026r. powiadomił o wydaniu w dniu 28 kwietnia 2026r. Skarżącej decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i prace z terminem ważności do dnia 28 kwietnia 2029r.

Pismem procesowym z 4 maja 2026r. Skarżąca podtrzymała skargę o bezczynność w całości wnosząc o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., według którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2025, poz. 1691; dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania.

Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało pośrednio w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., regulującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia na bezczynność, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia albo nie podjął stosownej czynności materialnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Terminem załatwienia sprawy przewidzianym w przepisach szczególnych, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a jest termin wynikający z art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1079; dalej: u.o.c.) w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku przez cudzoziemca.

Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

Jednak jego ust. 2 stanowi, że termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1. 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2. 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3. 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Zauważyć przy tym należy, że na mocy art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r., poz. 185), do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 oraz z 2022 r. poz. 2600), z dniem 1 stycznia 2023 r. został dodany art. 100d w brzmieniu:

"Ust.

1. 1. W okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
2. 1) udzielenia cudzoziemcowi:
3. a) zezwolenia na pobyt czasowy,
4. b) zezwolenia na pobyt stały,
5. c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
6. 2) zmiany:
7. a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,
8. b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
9. 3) cofnięcia cudzoziemcowi:
10. a) zezwolenia na pobyt czasowy,
11. b) zezwolenia na pobyt stały,
12. c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
13. - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
14. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
15. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
16. 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
17. 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
18. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

Następnie kolejnymi nowelizacjami art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy okres zawieszenia, o którym mowa w ust. 1 był przedłużany i na dzień wniesienia skargi upływał 4 marca 2026 r.

Przepis art. 100d u.p.o.u. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2026 r.

Należy przy tym stwierdzić, że przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 3154/24).

Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. zezwoliły zatem na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

NSA w ugruntowanym już orzecznictwie stanął jednak na stanowisku, że ponad dwuletni okres od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.u.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu.

Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatyw.

W konsekwencji NSA doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p.u. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2024 r., poz. 854 dalej: "Nowela ustawy", "ustawa zmieniająca") w zakresie w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.u., jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. II OSK 2743/24 i wyroki tam powołane, dostępne w bazie CBOiS). Analogicznie należy odmówić zastosowania kolejnych zmian przepisów, przedłużających możliwość zawieszenia terminu załatwienia wniosków pobytowych na dalsze okresy.

NSA uznał, że taka właśnie sytuacja, a mianowicie oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1- 4 u.o.p.u. w brzmieniu nadanym nowelą ustawy w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji).

W świetle art. 184 Konstytucji zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne, trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2869/21).

Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 u.o.p.u. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z ww. konstytucyjną zasadą prawa do sądu.

Takie rozwiązanie, w świetle tego, że odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.2007.C.303.01) dalej: KPP) stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP, który stanowi, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule (zdanie pierwsze).

Wobec powyższego należy wskazać, że niezgodność art. 100d u.o.p.u. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy do tego dnia ewentualna bezczynność bądź przewlekłość organu podlegała ocenie z uwzględnieniem treści art. 100d u.o.p.u., (w brzmieniu obowiązującym do tego dnia) ze wszystkimi tego konsekwencjami omówionymi szczegółowo w dotychczasowym ww. orzecznictwie NSA zapadłym w analogicznych sprawach, które skład orzekający w niniejszej sprawie respektuje i aprobuje.

W kontrolowanej sprawie, po złożeniu 7 lipca 2025r. wniosku o udzielenie Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy organ w tym samym dniu nadał sprawie numer i zarejestrował wniosek w SI Pobyt, [...]. Z akt administracyjnych wynika, że od tego dnia do dnia wyrokowania organ pozostawał w bezczynności, nie podejmując już żadnych czynności w sprawie.

Stwierdzić zatem należy, że niepodejmowanie przez organ czynności w sprawie wniosku o udzielenie Skarżącej zezwolenia nosiło znamiona bezczynności i tym samym skarga została uwzględniona, o czym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł w punkcie1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. W rozpoznawanej sprawie, z taką sytuacją nie mamy do czynienia, skoro trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wynikała ze znaczącego wzrostu liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczającej obsady kadrowej urzędu.

Z uwagi na to, że zarzucany w skardze stan bezczynności ustał w związku z wydaniem przez Wojewodę decyzji po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu administracyjnego podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd w pkt. 3 wyroku oddalił skargę w zakresie zawartego w niej żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej, a zatem - z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zdaniem składu orzekającego, zasądzenie takiej kwoty wiązać powinno się ze stwierdzeniem przez oceniający sprawę Sąd, że bezczynność postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd takiego rażącego naruszenia prawa się nie dopatrzył.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składał się wpis sądowy w kwocie 100 zł