Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 27 sierpnia 2025 r. (nr SKO 4321.99.2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Starosty Oleśnickiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia 18 lipca 2025 r. (nr KD-S.5430.256.2025) w przedmiocie skierowania S. K. (dalej: skarżący, strona) na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 17 kwietnia 2025 r. Komendant Komisariatu Policji w Sycowie zwrócił się do Starosty Oleśnickiego z wnioskiem o rozważenia wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji o skierowaniu skarżącego, legitymującego się prawem jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, C1 oraz C na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wskazał, że w toku prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania dotyczącego czynu z art. 270 § 1 w zw. z art. 12 kodeksu karnego, stwierdzono okoliczności mogące stanowić przeciwwskazania do kierowania pojazdami. Komendant podkreślił, że skarżący przedłożył zaświadczenie lekarskie o czasowym przeciwskazaniu zdrowotnym do uczestniczenia w przesłuchaniach oraz innych czynnościach na Policji oraz w innych instytucjach wymiaru sprawiedliwości z powodu przewlekłego specjalistycznego leczenia farmakologicznego. Do wniosku Komendant dołączył zaświadczenie lekarskie, sporządzone dnia 27 marca 2025 r. przez lekarza medycyny pracy.
Decyzją z dnia 18 lipca 2025 r. Starosta - działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1210 ze zm., dalej: u.k.p.) - orzekł o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że decyzja o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami została wydana ponieważ na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych istnieją uzasadnione zastrzeżenia, co do stanu zdrowia kierowcy.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że opierając decyzję na art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., organ I instancji nie sprawdził, czy faktycznie istniały uzasadnione zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, gdyż rozstrzygnięcie zostało podjęte wyłącznie w oparciu o wniosek Komendanta Policji. Wskazał, że posiada aktualne orzeczenie lekarza medycyny pracy z czerwca 2025 r., który potwierdził zdolność skarżącego do prowadzenia pojazdów mechanicznych.
Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 27 sierpnia 2025 r. SKO utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu badaniem lekarskim podlega m.in. osoba posiadająca prawo jazdy (...), jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Kolegium zauważyło, że w sprawie informację o zastrzeżeniach o stanie zdrowia strony, organ I instancji powziął na podstawie wniosku Komendanta Policji o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami.
Do wniosku tego załączone zostało lekarskie. Wnioski odnośnie stanu zdrowia skarżącego, przywołane w przedmiotowym zaświadczeniu, dawały – zdaniem SKO – uzasadnione podstawy do przyjęcia, że istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia, jako osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami. W ocenie Kolegium, kondycja psychofizyczna kierowcy ma ogromne znaczenie w kontekście bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Długotrwałe leczenie farmakologiczne, potwierdzone dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, wymaga oceny przez uprawnionych lekarzy.
W skardze do Sądu skarżący zarzucił:
- 1) naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.k.p., przez bezpodstawne przyjęcie, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego, mimo że z materiału sprawy wynikają wnioski przeciwne, w szczególności z przedłożonego do sprawy aktualnego zaświadczenia psychologa z dnia 23 czerwca 2025 r., które było wykonane w ramach badań medycyny pracy zleconych przez zakład pracy i zakończyło się – pomimo powoływania się skarżącego na terapię farmakologiczną - wydaniem pozytywnego zaświadczenia medycznego;
- 2) naruszenie art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.) przez zaniechanie przeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego oraz pominięcie zaświadczenia lekarskiego z 23 czerwca 2025 r., dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, niepełne uzasadnienie decyzji oraz posłużenie się materiałem dowodowym potencjalnie pozyskanym z naruszeniem prawa, w tym danych dotyczących zdrowia skarżącego;
- 3) art. 8 k.p.a. przez akceptację korzystania przez organy z dokumentów potencjalnie pochodzących z bezprawnego źródła, co narusza bezpieczeństwo prawne strony;
- 4) art. 9 ust. 1 i 2 Rodo w zw. z art. 51 Konstytucji RP przez oparcie rozstrzygnięcia na danych szczególnych kategorii pozyskanych i udostępnionych prawdopodobnie bez wymaganej podstawy prawnej przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji;
- 5) art. 135 k.p.a. przez zaniechanie wstrzymania wykonania decyzji przez organ odwoławczy mimo istnienia przesłanek w postaci grożących skarżącemu trudnych do odwrócenia skutków.
Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi dodatkowo podkreślił, że toczy się postępowanie przed Prezesem UODO w przedmiocie nieuprawnionego ujawnienia dokumentacji medycznej.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 14 lipca 2026 r. skarżący poinformował, że przeszedł pozytywnie wymagane badania lekarskie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. W myśl art. 99 ust. 2 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1: 1) z urzędu - na podstawie: a) informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - w zakresie, o którym mowa w ust. 1, b) zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2;
2) na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. Natomiast badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu musi czuwać nad tym, by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność także w okresie, gdy z tych uprawnień korzystają, a dla realizacji tego celu służy regulacja zawarta w przywołanym powyżej art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Należy jednak mieć równolegle na uwadze, że prawo do prowadzenia pojazdów ma charakter podmiotowy, a jego ograniczenia mogą mieć miejsce tylko w ściśle określonych przez prawo wypadkach, i z tego też powodu ingerencja organu administracyjnego w postaci sprawdzenia stanu zdrowia kierującego jest ograniczona. Organ nie może zatem dokonywać tej czynności w sposób dowolny, lecz tylko wtedy, gdy spełnione są ustawowe przesłanki. Wezwanie kierującego do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia - w myśl przywołanego przepisu - jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się "uzasadnione" a jednocześnie także "poważne" zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia.
W omawianym przepisie nie chodzi bowiem o każde zastrzeżenie co do stanu zdrowia kierowcy, tylko o takie zastrzeżenie, które jest uzasadnione ustalonymi okolicznościami faktycznymi, a przy tym jest poważne, a więc rodzi uzasadnioną obawę o stwarzanie przez kierującego zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie istnieje jeden, generalny miernik zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy pozwalający na automatyczne zakwalifikowanie go do kategorii "uzasadnionego i poważnego zastrzeżenia". Oceny tej należy dokonywać każdorazowo w odniesieniu do konkretnej sprawy i indywidualnie ustalonych w niej okoliczności. Innymi słowy, korzystanie przez organ z tego rodzaju uprawnienia (tj. kierowania na badania lekarskie) powinno być ograniczone tylko do tych przypadków, gdy zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy przekraczają "zwykłą miarę", co oznacza, że nie wystarczy w tym przypadku samo stwierdzenie stanu chorobowego u kierowcy.
Przeciwnie, konieczne jest uprawdopodobnienie, że zdiagnozowana dysfunkcja jest na tyle poważna, iż może zagrozić bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Podkreślenia przy tym wymaga, że przesłanką skierowania na badania są zastrzeżenia organu decyzyjnego a nie wyłącznie podmiotu wnioskującego (np. prokuratora), a zatem zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. Z tego należy wywieść, że ustalenia w tym zakresie nie mogą opierać się wyłącznie na wniosku właściwego podmiotu lecz organ decyzyjny winien sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy faktycznie istnieją zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy zagrażające bezpiecznemu prowadzeniu przez niego pojazdów. Organ decyzyjny powinien podjąć we własnym zakresie działania zmierzające do uzyskania pewności odnośnie do konieczności skierowania kierowcy na badania lekarskie (por. wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 10 kwietnia 29025 r., sygn. akt II SA/Ol 86/25; w Krakowie z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 225/24 czy w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 509/23).
W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie skierowania skarżącego (kierowcy) na badania lekarskie w celu ustalenia u niego istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zostało wszczęte z urzędu przez Starostę, na podstawie sygnalizacji Komendanta Policji i jego wniosku o rozważenia wszczęcia przez organ omawianego postępowania w stosunku do skarżącego z uwagi na to, że w orzeczeniu lekarskim z 27 marca 2025 r. przedłożonym do sprawy prowadzonej wobec skarżącego o czyn z art. 270 § 1 w zw. z art. 12 kodeksu karnego, stwierdzone zostało, że brak jest możliwości uczestniczenia strony w czynnościach przed organami ścigania ze względu na specjalistyczne leczenie farmakologiczne.
W decyzji Starosta nie poczynił przy tym żadnych własnych ustaleń dotyczących istnienia uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego i oparł się wyłącznie na wniosku Komendanta Policji i dołączonego do niego orzeczenia.
SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji i podejmując próbę analizy okoliczności mogących nasuwać uzasadnione zastrzeżenia, co do stanu zdrowia skarżącego, jako kierowcy, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie Starosty takiej analizy nie zawierało, naruszyło wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Podkreślić należy, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji zobowiązany jest nie tylko do odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu ale także do całościowego ponownego rozpatrzenia danej sprawy administracyjnej w aspekcie merytorycznym. W dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpatrzeniu przez organy obu instancji. W sprawie takiego dwukrotnego rozpatrzenia zabrakło, bowiem Starosta nie dokonał analizy ustawowych przesłanek skierowania skarżącego na badania lekarskie.
Podkreślić także należy, że w przedmiotowej sprawie organy poza wskazanym orzeczeniem lekarskim z 27 marca 2025 r. r. nie zgromadziły żadnych innych dowodów dotyczących okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu ww. zaświadczenie lekarskie, nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do wydania zaskarżonych decyzji. Przesłanką skierowania na badania lekarskie nie może być również sam fakt leczenia farmakologicznego, bez przeprowadzenia głębszej analizy okoliczności związanych z takim leczeniem. Podkreślić przy tym trzeba, że skarżący zarówno w odwołaniu jak i skardze powołuje się zaświadczenie psychologa z dnia 23 czerwca 2025 r., które było wykonane w ramach badań medycyny pracy zleconych przez zakład pracy i zakończyło się wydaniem pozytywnego dla skarżącego zaświadczenia lekarskiego.
Zauważenia wymaga, iż ustanowiona w k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 73). Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu (J. Wegner (w:) Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 77). Zgodnie z k.p.a. organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Organy administracji publicznej powinny też prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi się kierowały przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.).
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. SKO naruszyło także wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Tym samym przedwczesne jest odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z zawartych w uzasadnieniu rozważań. Organy rozpoznając ponownie niniejszą sprawę zobowiązane będą ją rozpoznać w całokształcie, mając na uwadze powyższe uwagi Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty, o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a