Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również organ II instancji, Kolegium i SKO) działając na podstawie art. 104, art. 127 § 2 w zw. z art. 17pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej k.p.a.) i art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 82 ze zm. – dalej również u.o.g.r.l.), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej również jako skarżąca) od części decyzji Starosty [...] (dalej organ I instancji, Starosta) z 4 grudnia 2025 r. znak [...], w której odmówiono udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego - grunty orne klasy Ill b o powierzchni 0,2478 ha wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, stanowiących część działek ewidencyjnych nr [...] (pow.0,0477 ha) oraz część działki nr [...] (pow.0,1001 ha), a także część działki nr [...] (pow.0,1000 ha), ark. mapy 2, obręb [...], gmina [...], a także umorzono postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego - grunty orne klasy IV a o powierzchni 0,0523 ha wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, w granicach działki ewidencyjnej nr [...], ark. mapy 2, obręb [...], gmina [...], orzekło o uchyleniu decyzji Starosty [...] w zaskarżonej części i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w tej części.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Kolegium wskazało, że działając na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (aktualna nazwa: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P.) Starosta [...] wydał w dniu 5 października 2021 r. decyzję znak [...], w której odmówił udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego - grunty orne klasy Illb o powierzchni 0,4412 ha, w granicach działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] art. Mapy 2, obręb [...], gmina [...], a także umorzył postępowanie w sprawie trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej użytku rolnego - grunty orne klasy IVa stanowiące część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...].
Na skutek rozpoznania wniosku złożonego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 22 marca 2023 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 5 października 2021 r. znak [...] w części objętej wnioskiem. W wyniku rozpoznania wniosku odwoławczego Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 10 lipca 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy wcześniejszą swoją decyzję z dnia 22 marca 2023 r. nr [...]
W wyniku rozpoznania skargi pełnomocnika Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał w dniu 18 stycznia 2024 r. wyrok w sprawie sygn. akt IV SA/Po 570/23, w którym oddalono w całości skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd w prawomocnym wyroku stwierdził, iż pozbawione podstaw prawnych jest stanowisko skarżącej Spółki, że decyzja o warunkach zabudowy jest kreatorem innego niż rolnicze, przeznaczenia terenu w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustalenia przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.
Natomiast decyzją o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa się tylko sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wskazane przepisy nie zmieniły brzmienia od daty wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd przypomniał, że z przepisu art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odczytuje się brak równorzędności instytucji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pierwszeństwo, podstawowe znaczenie, przyznawane jest instytucji planu miejscowego, ze względu na jego charakter aktu prawa miejscowego służącego m.in. ustaleniu przeznaczenia terenu, nawet przy braku obligatoryjności tego aktu. Jednym ze skutków takiego podejścia jest odmawianie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w jej dwóch formach: decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy) charakteru substytutu planu miejscowego.
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być uznawana za rodzaj miniplanu dla danego terenu. Nie stanowi ona substytutu planu miejscowego i nie jest wydawana w toku postępowania planistycznego, tożsamego z aktem planistycznym obejmującym teren inwestycji, nie jest cząstkowym planem.
Pełnomocnik Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (KRS [...]), wnioskiem z dnia 29.07.2025 r. (wpływ dnia 01.08.2025 r.) wystąpił do Starosty [...] o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów w granicach działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], ark mapy 2, obręb [...], gmina [...]. Na wymienionych działkach inwestor planuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dwulokalową. Zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia 27.11.2024 r., działki nr [...],[...] stanowią teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej — symbol MN.
Następnie pełnomocnik Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., pismem z dnia 05.08.2025 r. (wpływ dnia 05.08.2025 r.) przedłożył m.in. projekt zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...].
W odpowiedzi na wezwanie Starosty z dnia 13.08.2025r. pełnomocnik Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. przedłożył w dniu 27.08.2025r. pisemne oświadczenie A. K. i R. K. zawierające zgodę na wyłączenie działek nr [...], [...] i [...] z produkcji rolnej pod projektowaną inwestycję budowlaną. A. K. i R. K. są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, a ich prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]
Starosta [...] pismem z dnia 02.09.2025 r. zawiadomił wnioskodawcę i właścicieli gruntu o wszczęciu postępowania administracyjnego w stosunku do działek nr [...]. Nr [...] i nr [...] oraz poinformował o włączeniu materiałów z innych postępowań do akt sprawy znak [...] Starosta [...] w notatce służbowej z dnia 08.09.2025 r. uznał, że prowadzenie mediacji w rozpatrywanej sprawie jest nieuzasadnione. Następnie Starosta [...] pismami z dnia 02.09.2025 r. i z dnia 26.09.2025 r. dwukrotnie wezwał Burmistrza [...] do wskazania, czy Spółka inicjowała postępowanie w trybie nadzwyczajnym w kierunku wzruszenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia 06.04.201 lr. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla działek nr [...], [...], [...] i [...] (oznaczenie sprzed podziału geodezyjnego), obręb [...].
Następnie Starosta [...] pismem z dnia 26.09.2025 r. oraz z dnia 30.09.2025 r. zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31.10.2025 r.
Burmistrz [...] w piśmie z dnia 30.09.2025 r. nr [...] (wpływ 03.10.2025 r.) wyjaśnił, że na wniosek pełnomocnika Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 16 września 2025 r. decyzję nr [...], w której stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji Burmistrza [...] z dnia 06.04.201 lr., znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla działek nr [...], [...], [...] i [...] (oznaczenie sprzed podziału geodezyjnego), obręb [...], dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z garażami.
Następnie Starosta [...] pismem z dnia 27.10.2025 r. zawiadomił wnioskodawcę i właścicieli terenu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania dodatkowych wyjaśnień w siedzibie Starostwa Powiatowego w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia oraz o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 28.11.2025 r. Organ I instancji poinformował także stronę w trybie art. 79a k.p.a. o nie spełnieniu przesłanek do wydania decyzji pozytywnej.
W rezultacie wykonanych czynności Starosta [...] wydał dnia 04 grudnia 2025 r., decyzję znak [...], w której odmówiono udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego — grunty orne klasy Illb o powierzchni 0,2478 ha wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, stanowiących część działek ewidencyjnych nr [...] (pow. 0,0477 ha) oraz część działki nr [...] (pow. 0,1001 ha), a także część działki nr [...] (pow. 0,1000 ha), ark. mapy 2, obręb [...], gmina [...], a także umorzono postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego — grunty orne klasy IVa o powierzchni 0,0523 ha wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, w granicach działki ewidencyjnej nr [...], ark. mapy 2, obręb [...], gmina [...].
Starosta [...] w swojej decyzji wyjaśnił, że czynność wyłączenia gruntu rolnego z produkcji dotyczy tylko takich gruntów, które zostały przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] (częściowa aktualizacja), zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 17.02.1993 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz.[...]), który obowiązywał do dnia 31.12.2003 r., obecne działki nr [...] i nr [...] leżały na obszarze ujętym w wyżej wymienionym planie ogólnym jako tereny rolne. Przedmiotowe grunty nie uzyskały zgody właściwego ministra na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], który utracił moc na postawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zmiana przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić tylko w ramach procedury planistycznej. W dniu 25.10.2017 r. Rada Miasta i Gminy [...] podjęła Uchwałę Nr [...] sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] w rejonie ul. [...], jednak procedura ta nie została zakończona i nie uzyskano zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne.
Ubocznie wymaga wskazania, że w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...], [...] i [...] występują tereny rolne — symbol 13R zgodnie z ustaleniami uchwały Nr [...] z dnia 2023-10-25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], gmina [...] - etap I (Dz. Urz. Województwa [...] z 2023-11-07, poz. [...]).
Starosta [...] w swojej decyzji podkreślił, że "obszar uzupełnienia zabudowy" wyznaczony w planie ogólnym gminy nie może być utożsamiany z kierunkiem zabudowy mieszkaniowej ustalonym dla danego terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca wprowadził specjalne kryteria ustalania "obszaru uzupełnienia zabudowy" i w przypadku gruntów rolnych klasy I-III odszedł od koncepcji wyznaczenia "obszaru zwartej zabudowy" oraz konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia 27.11.2024 r., nie wyznacza "obszarów uzupełnienia zabudowy". Studium nie używa takiej terminologii ani nie zawiera ustaleń, które w swej treści byłyby odwzorowaniem koncepcji "obszarów uzupełnienia zabudowy".
Starosta [...] wskazał w swojej decyzji, że obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], nie zmienia rolnego przeznaczenia działek nr [...], [...] nr [...], a jedynie projektuje kierunek zabudowy mieszkaniowej, którego realizacja wymaga wydania aktu prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do fragmentu działki nr [...] o pow. 0,0523 ha gdzie występuje grunt rolny RIVa pochodzenia mineralnego umorzono postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej, z uwagi na nie objęcie dyspozycją art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Powyższa decyzja Starosty [...] została doręczona pełnomocnikowi Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. dnia 15.12.2025 r. przez usługę e-doręczenia. W decyzji zamieszczono prawidłowe pouczenie co do terminu i sposobu wniesienia odwołania. Pełnomocnik Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. wniósł odwołanie za pomocą usługi e-doręczenia w dniu 15.12.2025 r. do Starostwa Powiatowego w [...]. Wobec tego odwołanie zostało wniesione z zachowaniem przepisanego terminu.
W odwołaniu zaskarżono tylko pkt I decyzji Starosty [...], w której odmówiono udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego - grunty orne klasy Illb o powierzchni 0,2478 ha wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, w granicach działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], ark. mapy 2, obręb [...], gmina [...].
Główny zarzut odwoławczy dotyczy błędnej wykładni w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów przejściowych. Zdaniem odwołującego się położenie działek nr [...], nr [...] i nr [...] na terenie wskazanym w Studium jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest tożsame z tezą że działki te położone są w "obszarze uzupełniania zabudowy". Studium zastępuje plan ogólny gminy, który nie został jeszcze uchwalony dla Gminy [...]. Inna interpretacja przepisów oznacza blokowanie procesów inwestycyjnych, co nie było zamiarem ustawodawcy. W odwołaniu wskazano, że kształt i powierzchnia działek nr [...], nr [...] i nr [...] oraz działek sąsiednich wyklucza ich dalsze użytkowanie rolnicze, gdyż jest to obszar typowy dla współczesnej zabudowy mieszkaniowej. Do zarzutu głównego dołączone zostały powiązane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 §1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 16 § 1 w zw. z art. 156 §1 pkt 3 k.p.a., a także naruszenie zakazu nadmiernej ingerencji wprowadzonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Dodatkowo w odwołaniu zarzucono organowi I instancji naruszenie przepisów: art. 12a i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który dotyczy stosowania studium do chwili wejścia w życie planu ogólnego.
Starosta [...] przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy i pismem przewodnim do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 19.12.2025r., 22.12.2025 r. i 12.01.2026r. wskazując, że decyzja z dnia 04 grudnia 2025 r. odpowiada prawu. Następnie organ odwoławczy zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu rozpoznania odwołania do 120 dni.
W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że jego zadaniem jest wszechstronne wyjaśnienie sprawy w granicach wyznaczonych przez art. 138 K.p.a. i zbadanie sprawy we wszystkich jej aspektach, co oznacza możliwość wykroczenia poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu. Rozpoznając sprawę w świede powołanych kryteriów
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.
Dalej organ wskazał, że decyzję o zezwoleniu na włączenie gruntu z produkcji rolnej wydaje się na wniosek właściciela, co wynika z art. 12 ust. 2-4 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu to rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. Z kolei jak stanowi art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. wdanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 11 ust. 4a u.o.g.r.l.).
Art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).
Starosta [...] pismem z dnia 13.08.2025r. wezwał pełnomocnika Spółki do przedłożenia dokumentu (np. umowy) potwierdzającego prawo do dysponowania działkami nr [...],[...] i [...]. W odpowiedzi pełnomocnik Spółki przedstawił pisemne oświadczenie z dnia 26.08.2025r. A. K. i R. K. zawierające zgodę na wyłączenie działek nr [...], [...] i [...] z produkcji rolnej pod projektowaną inwestycję budowlaną. A. K. i R. K. są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, a ich prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]
Na mocy umowy notarialnej z dnia 18..08.2021r. rep A nr [...] sporządzonej w [...] przed notariuszem A. B., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (aktualna nazwa: [...] sp. z o.o. z siedzibą w P.) sprzedała prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] na rzecz małżeństwa A. i R. K. do ich majątku wspólnego.
Pełnomocnik Spółki, która pozostaje w sądowym sporze cywilnym z A. i R. K., nie przedłożył dokumentu, który potwierdzałby prawo dysponowania na cele budowalne działkami nr [...],[...] i [...], przyznane w umowie notarialnej użytkowania, umowie notarialnej użytkowania wieczystego, lub pisemnej umowie dzierżawy gruntu. Z akt sprawy wynika wprost, że Spółka nie jest posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości (czyli nie wykonuje pełni uprawnień właścicielskich). Z kolei prawem zarządu mogą się legitymować tylko państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej, a spółka z o.o. do tej kategorii nie należy.
Pisemna zgoda właścicieli z dnia 26.08.2025r. na wyłączenie działek nr [...], [...] i [...] z produkcji rolnej pod projektowaną inwestycję budowlaną, nie daje Spółce statusu właściciela gruntu w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. Tym samym Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. nie była legitymowana do złożenia wniosku o wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej w trybie art. 11 u.o.g.r.l.
Z brzmienia przepisów art. 11 (zwłaszcza ust. la i ust.
5) oraz art. 12 ust. 1-4 u.o.g.r.l. wynika, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu wydawana jest na wniosek właściciela gruntu, a tylko w jednym przypadku może zostać wydana przez starostę z urzędu (art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.). Decyzja taka stanowi załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, co wskazuje że chodzi o postępowanie prowadzone z inicjatywy właściciela gruntu.
Wobec powyższego Starosta [...] nie mógł swojej decyzji z dnia 4 grudnia 2025r. wydać z urzędu, gdyż mógł działać wyłącznie na wniosek właściciela gruntu, o którym mowa w art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. Zostało wyżej wykazane, że Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o wyłączenie działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], z produkcji rolnej. Tym samym Starosta [...] nie miał kompetencji do wydania merytorycznej decyzji w sprawie o wyłączenie działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], z produkcji rolnej. Prawidłowo działający organ I instancji powinien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.
Ponieważ doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, który nie miał do tego kompetencji, dlatego decyzja Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2025r. podlegała uchyleniu w zaskarżonej części, a postępowanie pierwszej instancji umorzeniu w części, co do której wniesiono odwołanie.
Nadto organ odwoławczy wskazał, że nie podejmuje działań z urzędu, lecz tylko na skutek wniesionego odwołania od decyzji. Ponieważ odwołanie zostało złożone tylko co od punktu 1 sentencji decyzji Starosty [...], dlatego Kolegium orzekało tylko w zakresie odmowy zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu ornego klasy Illb o powierzchni 0,2478 ha w granicach działek nr [...], nr [...] i nr [...]. W pozostałym zakresie decyzja Starosty [...] stała się ostateczna.
Poza tym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zarzuty pełnomocnika Spółki dotyczące meritum sprawy są chybione.
Organ przypomniał, iż Rada Miasta i Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] z dnia 27 marca 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu ogólnego gminy [...]. Procedura uchwalenia planu ogólnego nie została zakończona na dzień rozpatrywania odwołania od decyzji Starosty [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 570/23, rozstrzygnął, że decyzja Burmistrza [...] z dnia 6 kwietnia 2011 r., znak [...], wydana z naruszeniem prawa, nie spowodowała zmiany przeznaczenia działek nr [...], [...] i [...] oraz innych działek jako gruntu rolnego. W decyzji Burmistrza [...] z 6 kwietnia 2011 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z garażami na działkach oznaczonych jako: nr [...], [...], [...] i [...] (oznaczenie sprzed podziału geodezyjnego), obręb [...].
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dalej u.o.g.r.l., wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie.
Wedle danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz na mapie glebowo-rolniczej, w granicach działek ewidencyjnych nr [...], [...] i nr [...], ark. mapy 2, obręb [...], znajduje się użytek rolny — grunty orne klasy Illb o powierzchni 0,2478 ha z zamiarem przeznaczenia pod budowę domów jednorodzinnych dwukondygnacyjnych dwulokalowych.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu od 24 września 2023 r.).
Przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. został zmieniony przez art. 14 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) zmieniającej ustawę z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dniem 24 września 2023 r.
Wprowadzone zmiany oznaczają, że użytki rolne klas I-III w celu zmiany ich przeznaczenia wymagają uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Od 24 września 2023 roku istnieje także drugi sposób odrolnienia gruntów — polega on na wyznaczeniu obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy (art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2023 r. poz. 1688).
Zmiany w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynikają z art. 14 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Wedle uzasadnienia projektu ustawy — Sejm IX druk nr 3097: "Plan ogólny gminy wskaże tereny uzupełnienia zabudowy. Tereny zostaną wyznaczone na precyzyjnie ustalonych zasadach wyznaczania w zbliżeniu do już istniejącej zabudowy. Ma to na celu umożliwienie wypełnienia luk między istniejącymi zabudowaniami, a jednocześnie ograniczenie rozlewania się zabudowy na inne tereny, w tym grunty rolnicze klas I-III. Z uwagi na rolę, jaką pełnić będzie obszar uzupełniania zabudowy, a także sposób jego wyznaczania, który uniemożliwi wyznaczanie nadmiernych powierzchni, zrezygnowano z dotychczasowych zapisów dotyczących wyznaczania obszaru zwartej zabudowy oraz konieczności uzyskiwania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, jeśli będą one położone na obszarze uzupełnienia zabudowy.
W związku z tym uchylono definicje z art. 4 pkt 29 i 30 oraz zmodyfikowano treść art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Wskazano 60-dniowy termin, w jakim musi być wydana zgoda na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. W praktyce pozwoli to na skrócenie procedury opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co będzie korzystne zarówno dla inwestorów jak i samorządów sporządzających opracowania."
Dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma okoliczność, że grunty wchodzące w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...] i nr [...], ark. mapy 2, obręb [...], zgodnie z nieobowiązującym obecnie miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 lutego 1993 roku Nr [...] (publikowana w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 roku, stanowiły obszar oznaczony jako tereny rolne. W wyniku tego przedmiotowe grunty nie uzyskały zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz [...] poinformował, że zgoda, o której mowa w art. 7 u.o.g.r.l. aktualnie wydawana jest tylko w procedurze sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego w dniu 25 października 2017 roku Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] w rejonie ul. [...]. Procedura opracowywania projektu wskazanego wyżej planu miejscowego jest w toku.
Uwzględnić należy, że na podstawie art. 14 pkt 2 lit. a ustawy nowelizującej, a mianowicie ustawy z 27 marca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), zmieniona została także treść art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Przepis ten stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji stanowił, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
- 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;
- 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
- 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części).
W odniesieniu do sytuacji określonej w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. (w aktualnym brzemieniu), brak jest przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej. Zasadniczo więc należałoby zastosować przepis art. 7 ust. 2 i ust. 2a w brzmieniu znowelizowanym. Zasada bezpośredniego działania nowego prawa oznacza, że orzekające w sprawie organy uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili wydawania rozstrzygnięcia. Źródłem tej zasady jest w szczególności zasada legalizmu, mająca oparcie nie tylko w art. 6 i 7 k.p.a., ale przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Na obowiązywanie zasady aktualności wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSIC 313/07; wyrok TI