Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 lutego 2026 r. nr [...] znak sprawy [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako ZUS) z dnia 28 stycznia 2026 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 01.08.2025 r. do 31.12. 2025 r. na dziecko L. S.. Powyższą decyzją ZUS wskazał, iż wnioskodawca M. S. ojciec L. S. ((dalej jako skarżący) nie spełnia warunków, za ten okres do przyznania ww. świadczenia, określonych w art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.
Od tej decyzji M. S. wniósł odwołanie. Skarżący wskazał, że w spornym okresie nie była sprawowana nad dzieckiem opieka równoczesna. Opiekę sprawował skarżący, a dziecko przebywało przy nim. Skarżący wskazał m.in., że ZUS przyznał mu prawo do świadczenia wychowawczego od stycznia 2026 roku, a stan faktyczny się nie zmienił, to logiczne, że świadczenie to mu się należy również za okres wcześniejszy.
Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że z dokumentacji wynika, że za ten sam okres świadczeniowy, na dziecko L. S., wniosek złożyła matka dziecka w dniu 30 kwietnia 2025 r. Natomiast M. S. złożył wniosek w dniu 27 sierpnia 2025 r. Po rozpatrzeniu wniosku matki dziecka, w postępowaniu automatycznym, ZUS w dniu 19 maja 2025 r. przyznał prawo do świadczenia wychowawczego matce dziecka, bowiem pierwsza złożyła wniosek.
Następnie Prezes ZUS powołał w uzasadnieniu swojej decyzji treść art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, wskazując, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka, drugi rodzic opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka, złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala kto sprawuje opiekę.
Prezes ZUS wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego, ustalili, ze brak jest w aktach sprawy orzeczeń sądowych stanowiących, co do opieki nad dzieckiem za wnioskowany okres. Prezes ZUS wskazał, że ustalenia wywiadu środowiskowego z dnia 12 stycznia 2026 r. o przeprowadzenie, którego ZUS zwrócił się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], potwierdzają, że oboje rodzice sprawują opiekę nad dzieckiem.
Prezes ZUS w swojej decyzji poinformował także, że zgodnie z art. 5 ust 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych warunkach i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Warunkiem jest dołączenie do wniosku odpisu orzeczenia sądu wskazującego na pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców sprawowaną w porównywalnych warunkach i powtarzających się okresach. Takim dokumentem może być: 1) odpis prawomocnego wyroku rozwodowego albo orzekającego separację, w którym zostały uregulowane zasady kontaktowania się obojga rodziców z dzieckiem, 2) odpis prawomocnego postanowienia zabezpieczającego, w którym zostały uregulowane zasady kontaktowania się obojga rodziców z dzieckiem – w przypadku, gdy postępowanie rozwodowe albo o separacja jeszcze się nie zakończyło albo toczące się postępowanie dotyczy wyłącznie uregulowania kontaktów rodziców z dzieckiem, 3) ugoda zawarta przez rodziców i zatwierdzona przez sąd na mocy prawomocnego postanowienia, 4) plan wychowawczy stanowiący integralną część wyroku rozwodowego albo separacji wraz z tym wyrokiem (konieczne jest załączenie do wniosku nie tylko planu wychowawczego, ale również wyroku).
Ponieważ w toku postępowania organy ustaliły, że sąd nie wydał zarzadzeń, nie ma podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia w oparciu o zapisy art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.
Skarżący pismem z dnia 9 marca 2026 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,
- 2. uchylenie decyzji organu I instancji,
- 3. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi,
- 4. zobowiązanie organu do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego,
- 5. zobowiązanie organu do odniesienia się do wszystkich dowodów i pism złożonych przez stronę,
- 6. zobowiązanie organu do przedłożenia pełnych akt sprawy.
Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego.
- - art. 107 § 3 KPA poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji bez odniesienia się do kluczowych dowodów i twierdzeń strony.
- - art. 10 KPA poprzez niezapełnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu.
- - art. 35 i art. 36 § 1 KPA poprzez prowadzenie postępowania z przekroczeniem ustawowych terminów oraz bez zawiadamiania strony o przyczynach zwłoki.
- - art. 8 oraz art. 9 KPA poprzez brak rzetelnej komunikacji organu ze stroną oraz pominięcie pism składanych w postępowaniu.
- - Błędne zastosowanie art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez automatyczne zastosowanie zasady pierwszeństwa wniosku bez ustalania rzeczywistego sprawowania opieki nad dziećmi.
W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że osoba pobierająca świadczenie ma obowiązek w terminie 7 dni od dnia nastąpienia zmiany poinformować ZUS. Matka dzieci nie poinformowała ZUS o rozpadzie wspólnego gospodarstwa domowego. Skarżący wskazał, że w sierpniu złożył wraz z wnioskiem: wniosek o zabezpieczenie miejsca pobytu dzieci, opinię psychologiczną, wskazującą, że dzieci powinny zamieszkać przy ojcu, informację o faktycznym sprawowaniu opieki przez skarżącego, co wskazywało na istnienie sporu dotyczącego zamieszkiwania dzieci. Organ do tych dowodów nie odniósł się. Wobec sprzecznych twierdzeń organ nie przeprowadził rzetelnej ich weryfikacji.
Skarżący wskazał, że złożył w tej sprawie zawiadomienie do prokuratury i wniósł w związku z tym o wstrzymanie wypłaty świadczeń. Skarżący wskazał także na przewlekłe prowadzenie postępowania, bez informowania skarżącego o przyczynach jego przedłużenia.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, Prezes ZUS wskazał, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji wiążące dla organu był postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia 22 grudnia 2025 r. sygn. akt [...] (wykonalne z dniem 09.01.2026 r.), w którym to sąd postanowił, w celu zabezpieczenia na czas trwania postępowania, ustalić miejsce pobytu małoletnich dzieci, w każdorazowym miejscu zamieszkania ojca. W sytuacji, gdy miejsce zamieszkania dzieci ustalone zostało od 1 stycznia 2026 r., to uznano, że od tej daty skarżącemu przysługuje świadczenie wychowawcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 ((t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie istota sporu pomiędzy skarżącym oraz organem sprowadza się do tego, w jaki sposób powinna być rozstrzygnięta kwestia zbiegu prawa rodziców dziecka do świadczenia wychowawczego. Zdaniem organu jest on związany prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego orzekającym o zabezpieczeniu ustalającym miejsce zamieszkanie dzieci. Natomiast w ocenie skarżącego, kluczowe w zakresie uprawnienia do otrzymywania świadczenia wychowawczego jest to, który rodzic faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem w okresie na który wypłacane jest świadczenie wychowawcze.
Dla oceny zasadności powyższych stanowisk podstawowe znacznie ma treść art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 508). Przepis ten stanowi, iż w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem.
Z powyższego przepisu wynika, iż zasadą jest przyznanie świadczenia wychowawczego temu z rodziców bądź opiekunów, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Na podstawie cytowanej wyżej regulacji organ był zobligowany do ustalenia, które z rodziców faktycznie sprawuje opiekę i temu rodzicowi przyznać świadczenie wychowawcze.
Tymczasem organ nie weryfikował kto faktycznie opiekę sprawuje uznając, iż powyższe ustalenie dokonane przez sąd w postępowaniu zabezpieczającym jest wystarczające, do ustalenia okresu za który skarżącemu przysługuje świadczenie wychowawcze.
Niewątpliwie postanowienie to miało znacznie. Jednak nie oznacza, że stan faktyczny nie może być odmienny niż został określony (na przyszłość) w tym postanowieniu. Ważne są okoliczności zdarzeń uzasadniających wydanie orzeczenia przez sąd rodzinny. Co prawda rozstrzygnięcie sądu powszechnego przywoływane przez Prezesa ZUS w decyzji powinny być punktem wyjścia do weryfikacji tego, który z rodziców sprawuje opiekę nad dzieckiem, to jednak organ w przy orzekaniu o uprawnieniu do świadczenia wychowawczego nie może abstrahować od obowiązku ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy owa odmienność jest artykułowana przez wnioskodawcę.
Sąd w pełni podziela stanowisko sądów administracyjnych wskazujących, że za błędną należy uznać wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci uznającą, że przesłanka wspólnego zamieszkiwania, utrzymywania dziecka (art. 4 ust. 2 pkt 1) i sprawowania nad nim faktycznej opieki (art. 22 zdanie 3) wynika wyłącznie z orzeczeń sądowych dotyczących wykonywania pieczy i władzy rodzicielskiej, a nie jest związana z rzeczywistym zamieszkiwaniem i sprawowaniem opieki nad dzieckiem (podobnie m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 186/24, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 867/24 Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt. II SA/Sz 233/26).
Należy pamiętać, że wyrok sądu powszechnego rozstrzygający o miejscu pobytu dziecka wydawany jest w konkretnej dacie. Świadczy to o konieczności każdorazowego ustalenia przez ZUS stanu faktycznego w sprawie. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie czy w okresie za, który skarżący wnioskował o ustalenie świadczenia wychowawczego, dziecko faktycznie zamieszkiwało u ojca. Określenie "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt ustawy, dotyczy miejsca faktycznego przybywania dziecka u danego rodzica i ponoszenia przez tego rodzica kosztów utrzymania.
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, okoliczność, iż w względem dziecka zostało wydane postanowienie sądu powszechnego z dnia 22 grudnia 2025 r. udzielające skarżącemu zabezpieczenia poprzez ustalenie, że na czas trwania toczącego się postępowania miejscem pobytu małoletniego dziecka będzie każdorazowe miejsce zamieszkania ojca nie wyklucza, iż dziecko nie mogło pozostawać pod jego faktyczną opieką już w okresie wcześniejszym. Bardziej szczegółowe ustalenia w tym zakresie mogłyby zostać poczynione w oparciu o uzasadnienie przedmiotowego postanowienia, jeśli zostało sporządzone. Powyższe może potwierdzać prawdziwość oświadczenia skarżącego w tym zakresie. Tego rodzaju postanowienie wskazuje też, iż osoba której udzielono zabezpieczenia uprawdopodobniła zasadność swojego roszczenia (art. 7301 k.p.c.).
W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Zwrócić tez należy uwagę na fakt (co nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy), że w toku prowadzenia postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], w celu weryfikacji tych wątpliwości. Z przeprowadzonego w dniu 12 stycznia 2026 r. wywiadu wynika, że dziecko przebywa tydzień u jednego z rodziców i tydzień u drugiego z rodziców, co wskazywałoby na sprawowaną przez rodziców w tym czasie opiekę naprzemienną. Organ nie wyjaśnił także od kiedy trwa taka sytuacja oraz nie zweryfikował, twierdzeń ojca, że to on we wnioskowanym okresie świadczeniowym sprawował rzeczywistą, faktyczną opiekę nad dzieckiem, czym naruszył przepisy postępowania w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 KPA.
Organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co wynika z art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek ten służy realizacji - wynikającej z art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Tylko pod takim warunkiem możliwa jest weryfikacja zupełności i prawidłowości ustaleń organu. Nie ulega wątpliwości, że sposób przeprowadzenia czynności dowodowych uregulowany został przepisami KPA, zaś zakres okoliczności istotnych w sprawie wyznaczany jest normami prawa materialnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, dokonując ustaleń służących rozstrzygnięciu sprawy, powinien mieć na względzie przepisy prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze na podstawie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezes ZUS będzie zobowiązany do wzięcia pod uwagę wskazań zawartych w wyroku i do wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji oraz do załatwienia sprawy.