Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 26 stycznia 2026 r, nr [...] Wojewoda Lubelski odmówił A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. przyznania rekompensaty z budżetu państwa w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściu granicznym [...] w okresie od 12 do 24 września 2025 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
A. Spółka z o.o. w Z. w dniu 22 grudnia 2025 r. złożyła wniosek o przyznanie rekompensaty na podstawie art. 16b ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2026 r. poz. 919, dalej jako "ustawa") w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściach granicznych z Republiką Białorusi, w tym na przejściu granicznym [...]. Skarżąca podała, że na obszarze gminy, w której położone jest przejście graniczne, prowadzi działalność gospodarczą uprawniającą do ubiegania się o rekompensatę – agencję celną. W okresie czasowego zawieszenia ruchu granicznego na przejściach granicznych doszło do obniżenia jej przychodu, o którym mowa w art. 16b ust. 4 ustawy. Przychód z działalności we wrześniu 2025 r. wyniósł 195.114 zł, a przychód z działalności we wrześniu 2024 r. wyniósł [...] zł. Średni miesięczny przychód za okres: maj, czerwiec i lipiec 2025 r. wyniósł [...] zł. Skarżąca oświadczyła, że spełnia warunki przewidziane w art. 16b ustawy. Do wniosku skarżąca dołączyła dokumenty na potwierdzenie powołanych okoliczności.
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 26 stycznia 2026 r. odmówił przyznania skarżącej rekompensaty z budżetu państwa w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściu granicznym [...] w okresie od 12 do 24 września 2025 r.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1233) zmieniającym rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1403) od dnia 12 września 2025 r. zawieszono ruch graniczny na przejściach granicznych [...] - port przeładunkowy w [...] oraz [...]. Natomiast rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1274) przywrócono ruch graniczny na wskazanych przejściach.
Wojewoda wyjaśnił, że zasady przyznawania rekompensaty w związku z zarządzeniem przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych czasowego zawieszenia ruchu na przejściach granicznych określono w art. 16b ustawy o ochronie granicy państwowej. Zgodnie z art. 16b ust. 4 ustawy rekompensata przysługuje, jeżeli przychód z działalności gospodarczej uzyskany w miesiącu kalendarzowym, w którym obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym był niższy o co najmniej 25% w stosunku do przychodu uzyskanego w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających ten miesiąc albo w analogicznym miesiącu kalendarzowym ostatniego roku, w którym ruch na tym przejściu granicznym nie był czasowo zawieszony oraz na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, nie obowiązywał zakaz, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy, oraz na obszarze tej gminy nie obowiązywał stan wyjątkowy - w przypadku płatnika składek.
Natomiast stosownie do art. 16b ust. 8 ustawy rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym. Za ten sam miesiąc kalendarzowy rekompensata przysługuje wyłącznie w jednej wysokości określonej w ust. 6 pkt 1 albo ust. 6 pkt 2.
Zatem kluczową kwestią jest ustalenie czy okres zawieszenia ruchu od dnia 12 do dnia 24 września 2025 r. na przejściu granicznym [...] i [...] uprawnia do otrzymania rekompensaty.
W ocenie Wojewody art. 16b ust. 8 ustawy stanowi o pełnym miesiącu kalendarzowym, ustawa nie przewiduje możliwości udzielenia rekompensaty za część miesiąca kalendarzowego, kiedy rzeczywiście obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznawanie rekompensaty również za część miesiąca kalendarzowego lub przyznawanie jej w wysokości proporcjonalnej do ilości dni w miesiącu, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, w ustawie zamieściłby stosowne regulacje w tym przedmiocie, co jednak nie miało miejsca.
Wobec powyższego rekompensata należy się tylko i wyłącznie za pełne miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym. W przypadku, gdy przejście graniczne zostało zamknięte w trakcie miesiąca kalendarzowego, rekompensata za ten miesiąc nie przysługuje, bowiem miesiąc kalendarzowy liczy co najmniej 28 dni (luty) nie więcej zaś niż 31 dni, a rekompensata przysługuje za pełny miesiąc kalendarzowy.
Zdaniem Wojewody wskazany przepis mówi o pełnym miesiącu kalendarzowym. Okres "miesiąca kalendarzowego" obejmuje pełne kolejne nazwane miesiące, stanowiące części roku kalendarzowego. Wykładnia systemowa wskazuje na to, że brak regulacji o proporcjonalnym naliczaniu rekompensaty w ustawie o ochronie granicy państwowej uzasadnia przyjęcie interpretacji art. 16b ust. 8 w ten sposób, że rekompensata przysługuje, jeśli zawieszenie ruchu na przejściu granicznym trwało pełny miesiąc kalendarzowy, tj. od pierwszego do ostatniego dnia tego miesiąca.
W rozpoznawanej sprawie przesłanka do przyznania rekompensaty, o której mowa w art. 16b ust. 8, nie została spełniona, gdyż zamknięcie przejść granicznych z Republiką Białorusi nie obejmowało pełnego miesiąca kalendarzowego. Brak jej spełnienia ma charakter obiektywny i samodzielnie wyklucza możliwość udzielenia rekompensaty skarżącej. W konsekwencji organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do dalszego badania okoliczności sprawy, w tym do oceny sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy, gdyż nie mogą one prowadzić do przyznania świadczenia wbrew przepisom prawa.
A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego zarzucając naruszenie:
- 1) art. 16b ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie granicy państwowej, przez błędną wykładnię językową przepisu polegającą na ustaleniu, że treść przepisu przewiduje prawo do rekompensaty jedynie w sytuacji, gdy zawieszenie ruchu na przejściu granicznym trwało nieprzerwanie przez cały miesiąc, za który rekompensatę wnioskuje strona, podczas gdy z treści przepisu i wykładni językowej nie wynika, że zamiarem ustawodawcy wymóg zawieszenia ruchu na przejściu granicznym odnosił się do całego miesiąca;
- 2) art. 16b ust. 4 pkt 1 ustawy, przez błędną wykładnię językową i celowościową i ustalenie, że celem przepisu jest wskazanie przesłanki minimalnego okresu trwania okresu zawieszenia ruchu na przejściu granicznym, jako uprawniającej do rekompensaty oraz, że treść przepisu przewiduje prawo do rekompensaty tylko w sytuacji, gdy zawieszenie ruchu na przejściu granicznym trwało nieprzerwanie przez cały miesiąc, za który rekompensatę wnioskuje strona, podczas gdy celem przepisu jest określenie minimalnej straty po stronie przedsiębiorcy, jako przesłanki uprawniającej do rekompensaty, o czym świadczy sama treść przepisu i brak jest przesłanki, aby można było na podstawie przepisu ustalić, że zamiarem ustawodawcy wymóg zawieszenia ruchu na przejściu granicznym odnosił się do całego miesiąca;
- 3) art. 16b ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie granicy państwowej, przez niewłaściwe zastosowanie przepisu i odmowę przyznania prawa do rekompensaty jako konsekwencja ustalenia przez organ, że prawo do rekompensaty przysługuje tylko w sytuacji, gdy zawieszenie ruchu na przejściu granicznym trwało nieprzerwanie przez cały miesiąc, za który rekompensaty wnioskuje strona i oparcie takiego rozstrzygnięcia na powołanym przepisie, podczas gdy przepis określa jedynie przesłankę do ustalania szkody uprawnionego, za który przysługuje rekompensata poprzez ustalenie minimalnego obniżenia miesięcznych przychodów, jako przesłanki uprawniającej wymienione w ustawie podmioty do rekompensaty, tj. wskazanie, że "jeżeli przychód z działalności gospodarczej w rozumieniu przypisów podatkowych uzyskany w miesiącu kalendarzowym, w którym obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przyjściu granicznym, był niższy o co najmniej 25% w stosunku do przychodu uzyskanego w tej gminie w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających ten miesiąc albo w analogicznym miesiącu kalendarzowym ostatniego roku, w którym ruch na tym przejściu granicznym nie był czasowo zawieszony oraz na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, nie obowiązywał zakaz", co oznacza, że punktem odniesienia do ustalania uprawnienia do rekompensaty są dochody wnioskującego ustalane w okresach miesięcznych, jak i porównywane w stosunku do miesięcznych dochodów, w zależności od wyboru wnioskującego: dochody z dwóch miesięcy poprzedzających lub analogiczne dochody z roku ubiegłego, natomiast przepis nie zawiera normy odmawiającej prawa do rekompensaty, jeżeli okres zawieszenia ruchu na przejściu granicznym nie obejmował pełnego miesiąca kalendarzowego;
- 4) art. 16b ust. 6 pkt 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię językową i celowościową przepisu - poprzez ustalenie, że prawo do rekompensaty przysługuje tylko w sytuacji, gdy zawieszenie ruchu na przejściu granicznym trwało nieprzerwanie przez cały miesiąc, za który rekompensaty wnioskuje strona, podczas gdy celem przepisu jest określenie jednego z dwóch sposobów ustalania miesięcznej wysokości rekompensaty, o czym świadczy brzmienie przepisu: "Rekompensatę, ustala się w wysokości 65% średniego miesięcznego przychodu płatnika składek lub rolnika, uzyskanego z prowadzonej przez niego działalności, o której mowa w ust. 1 pkt 1, lub ze świadczenia usług hotelarskich, o których mowa w ust. 1 pkt 2, na obszarze gminy, w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono ruch, w okresie wybranych 3 z 6 miesięcy kalendarzowych bezpośrednio poprzedzających zawieszenie tego ruchu", w którym w ogóle nie wspomina się o okresie zawieszenia ruchu na przejściu granicznym i taka interpretacja jest nie tylko błędna, lecz świadczy o dopisaniu do przepisu treści, której on nie zawiera, co jest sprzeczne z zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a., podczas gdy przyjęta przez organ wykładnia zdecydowanie poza treść przepisu prawa wykracza;
- 5) art. 16b ust. 8 zd. pierwsze ustawy, poprzez błędną wykładnię językową i nadanie dla przepisu o treści: "Rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, o którym mowa w ust. 1", znaczenia, że prawo do rekompensaty przysługuje tylko w sytuacji, gdy zawieszenie ruchu na przejściu granicznym trwało nieprzerwanie przez cały miesiąc, za który rekompensaty wnioskuje strona, podczas gdy taka wykładnia językowa przepisu byłaby uprawniona, gdyby ustawodawca użył w przepisie słów "za miesiące kalendarzowe przez które obowiązywało czasowe zawieszenie", co wskazywałoby, że zawieszenie obejmuje okres całego miesiąca, podczas gdy w przepisie użyto sformułowania "za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie" co oznacza, że zawieszenie ruchu granicznego musiało mieć miejsce w danym miesiącu, jako fakt, a nie określony jest czasokres zawieszenia w przeciągu miesiąca;
- 6) art. 16b ust. 8 zd. pierwsze ustawy, poprzez błędną wykładnię celowościową i nadanie dla przepisu o treści: "Rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, o którym mowa w ust. 1" znaczenia, że prawo do rekompensaty przysługuje tylko w sytuacji, gdy zawieszenie ruchu na przejściu granicznym trwało nieprzerwanie przez cały miesiąc, za który rekompensaty wnioskuje strona, podczas gdy celem przepisu nie jest określenie czasokresu trwania zawieszenia w danym miesiącu ruchu na przejściu granicznym, jako przesłanki prawa do rekompensaty, a celem jest zawężenie prawa do rekompensaty jako prawa do wyrównania dochodu tylko za utratę dochodu w miesiącach, w którym ruch graniczny jest zawieszony, nawet, jeżeli utrata dochodu spowodowana przez zawieszenie ruchu na przejściu granicznym będzie się utrzymywać po jego przywróceniu (np. utrata stałych klientów), natomiast żadne słowo w przepisie nie zawiera wzmianki, że zawieszenie ruchu na przejściu granicznym musi obejmować cały miesiąc, t.j. od dnia 1 do 30 (31) danego miesiąca;
- 7) art. 16b ust. 8 zd. drugie ustawy, poprzez błędną wykładnię celowościową i nadanie dla przepisu o treści: "Za ten sam miesiąc kalendarzowy rekompensata przysługuje wyłącznie w jednej wysokości określonej w ust. 6 pkt 1 albo w ust. 6 pkt 2" znaczenia, że celem przepisu jest określenie uprawnienia do rekompensaty jedynie jeżeli zawieszenie ruchu granicznego trwa przez cały miesiąc, od pierwszego do ostatniego dnia danego miesiąca, podczas gdy celem przepisu jest ustalenie prawa do jednokrotnej rekompensaty za dany miesiąc, o czym świadczy odniesienie się do przepisu art. 16b ust. 6 pkt 1 i w ust. 6 pkt 2 ustawy, które to przepisy przewidują dwie odrębne sytuacje, w których można nabyć prawo do rekompensaty. Zdanie drugie przepisu art. 16b ust. 8 ustawy precyzuje, że uprawniony do rekompensaty może złożyć tylko jeden wniosek albo na podstawie przesłanek określonych w art. 16b ust. 6 pkt 1 albo w ust. 6 pkt 2 ustawy, nawet jeżeli spełnia przesłanki z obu przepisów, o czym świadczy użycie słowa "albo" wskazujące na alternatywę rozłączną uprawnienia z art. 16 b ust. 6 pkt 1 albo ust. 6 pkt 2 ustawy. Natomiast żadne sformułowanie w przepisie, oprócz użycia słowa "miesiąc" nie wskazuje, aby celem ustawodawcy było przyznanie prawa rekompensaty tylko w sytuacjach, gdy ruch graniczny był zawieszony przez każdy dzień danego miesiąca i taka interpretacja jest nie tylko błędna, lecz świadczy o dopisaniu do przepisu treści, której on nie zawiera, co jest sprzeczne z zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a., podczas gdy przyjęta przez organ wykładnia zdecydowanie poza treść przepisu prawa wykracza;
- 8) art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, polegające na odmowie przyznania stronie prawa do rekompensaty, poprzez dodanie do powołanych w decyzji przepisów treści o konieczności zawieszenia ruchu granicznego na przejściu granicznym od pierwszego do ostatniego dnia danego miesiąca, za który wnioskowana jest rekompensata, jako przesłankę do nabycia prawa do rekompensaty na podstawie przepisu art. 16b ust. 1 ustawy, podczas gdy w żadnym z tych przepisów taka przesłanka nie jest przewidziana, co stanowi naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, to jest wydanie decyzji z pominięciem przepisów prawa, a przez to uniemożliwienie skarżącej otrzymania rekompensaty przewidzianej w przepisach prawa, pomimo że spełnia wszelkie przesłanki przewidziane w powołanych przepisach, natomiast nie spełnia przesłanki wskazanej w decyzji, która w przepisach nie jest przewidziana, t.j. uwarunkowanie uprawnienia do rekompensaty od pełnego miesięcznego okresu zawieszenia ruchu granicznego, t.j. od 1 do 31 dnia danego miesiąca, za który wniosek o rekompensatę został wniesiony.
Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że według organu prawo do rekompensaty przysługuje wyłącznie w sytuacji, gdy czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym trwało nieprzerwanie przez cały miesiąc kalendarzowy, za który strona ubiega się o rekompensatę. Tymczasem z literalnego brzmienia przepisu wynika jedynie, że chodzi o miesiąc kalendarzowy, "w którym obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym". Ustawodawca nie posłużył się sformułowaniami wskazującymi na konieczność objęcia zawieszeniem całego miesiąca (np. "przez cały miesiąc" czy "w miesiącu w całości objętym zawieszeniem"). Skoro przepis nie precyzuje, jakiej części miesiąca zawieszenie ma dotyczyć, brak jest podstaw do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było ograniczenie prawa do rekompensaty wyłącznie do przypadków, gdy zawieszenie trwało od pierwszego do ostatniego dnia miesiąca.
Skarżąca podniosła ponadto, że zgodnie ze stanowiskiem organów administracji, poza Wojewodą Lubelskim, zawieszenie ruchu na przejściu granicznym w Terespolu-Brześciu w okresie od 12 do 24 września 2025 r. uprawnia przedsiębiorców wymienionych w ustawie o ochronie granicy państwa do rekompensaty określonej w przepisie art. 16b ustawy. Skarżąca wskazała, że takie stanowisko przedstawił Minister Rozwoju i Technologii, wypowiadając się również w imieniu i na podstawie pisma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (organ nadrzędny organu wydającego decyzję w tej sprawie) w skierowanym do strony i dołączonym do skargi piśmie z dnia 13 listopada 2025 r. oznaczonym [...] Skarżąca podkreśliła, że Wojewoda Podlaski także uwzględniał wnioski o rekompensatę za zamknięcie granicy na przejściu w [...] od dnia 10 lutego 2023 r., a nie dopiero od marca 2023 r. (informacja Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku zawarta na stronie BIP z dnia 19 czerwca 2023 r., w którym organ wyraźnie potwierdza, że świadczenie przysługuje również za miesiąc luty 2023 r., pomimo że ruch został wstrzymany w dniu 10 lutego 2023 r.).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 26 stycznia 2026 r. odmawiająca przyznania skarżącej rekompensaty z budżetu państwa w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściu granicznym [...] w okresie od 12 do 24 września 2025 r.
Zasady udzielania rekompensaty za czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym uregulowane zostały w art. 16b ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej.
Zgodnie z art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadku zarządzenia przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym:
- 1) płatnikowi składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2026 r. poz. 199, 252, 426, 473, 507 i 734), niebędącemu jednostką budżetową lub samorządowym zakładem budżetowym, prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie gastronomii, wymiany walut, sprzedaży detalicznej towarów w sklepach, na straganach i targowiskach, świadczenia usług hotelarskich w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1944), lub działalności agenta celnego, zwanemu dalej "płatnikiem składek", oraz
- 2) rolnikowi w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2025 r. poz. 1770) świadczącemu usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych, zwanemu dalej "rolnikiem"
- - którzy prowadzą działalność gospodarczą w tym zakresie lub świadczą te usługi hotelarskie na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, i którzy spełniają warunki określone w ust. 3 i 4, przysługuje rekompensata z budżetu państwa, zwana dalej "rekompensatą".
Na mocy ust. 2 art. 16b ustawy, w akcie prawa miejscowego wojewoda może określić także inne niż określone w ust. 1 pkt 1 zakresy działalności gospodarczej, których prowadzenie na obszarze gminy, w której położone jest przejście graniczne, o którym mowa w ust. 1, uprawnia do ubiegania się przez płatnika składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, niebędącemu jednostką budżetową lub samorządowym zakładem budżetowym, o przyznanie rekompensaty, uwzględniając specyfikę ruchu, który zawieszono na tym przejściu granicznym i jego wpływ na sytuację ekonomiczną płatników składek prowadzących działalność gospodarczą na tym obszarze.
Stosownie do treści art. 16b ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy - rekompensata przysługuje pod warunkiem zgłoszenia siebie jako płatnika składek oraz zgłoszenia co najmniej jednej osoby do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych - w terminie do ostatniego dnia kwartału bezpośrednio poprzedzającego kwartał, w którym nastąpiło czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, o którym mowa w ust. 1 (ust.
3) oraz jeżeli przychód z działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w miesiącu kalendarzowym, w którym obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, był niższy o co najmniej 25% w stosunku do przychodu uzyskanego w tej gminie w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających ten miesiąc albo w analogicznym miesiącu kalendarzowym ostatniego roku, w którym ruch na tym przejściu granicznym nie był czasowo zawieszony oraz na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, nie obowiązywał czasowy zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej, oraz na obszarze tej gminy nie obowiązywał stan wyjątkowy (ust. 4 pkt 1).
Rekompensata przysługuje płatnikowi składek, który na dzień złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 10, nie zalega w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy, Fundusz Emerytur Pomostowych lub Fundusz Solidarnościowy, chyba że ten płatnik składek zawarł umowę z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych lub otrzymał decyzję urzędu skarbowego w sprawie spłaty zadłużenia i terminowo opłaca raty lub korzysta z odroczenia terminu płatności (art. 16b ust. 5 pkt 1).
Rekompensatę ustala się w wysokości:
- 1) 65% średniego miesięcznego przychodu płatnika składek lub rolnika, uzyskanego z prowadzonej przez niego działalności, o której mowa w ust. 1 pkt 1, lub ze świadczenia usług hotelarskich, o których mowa w ust. 1 pkt 2, na obszarze gminy, w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono ruch, w okresie wybranych 3 z 6 miesięcy kalendarzowych bezpośrednio poprzedzających zawieszenie tego ruchu (art. 16b ust. 6 pkt 1), albo
- 2) odpowiadającej kwocie minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2024 r. poz. 1773), obowiązującego w miesiącu kalendarzowym, za który przysługuje rekompensata, za każdego ubezpieczonego zgłoszonego do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych i pozostającego w tych ubezpieczeniach w ostatnim dniu miesiąca kalendarzowego, za który przysługuje rekompensata i wykonującego umowę będącą podstawą zgłoszenia do ubezpieczenia na terenie gminy, w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono ruch - w przypadku płatnika składek (art. 16b ust. 6 pkt 2 lit. a).
Zgodnie z art. 16b ust. 8 ustawy rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, o którym mowa w ust.
- 1. Za ten sam miesiąc kalendarzowy rekompensata przysługuje wyłącznie w jednej wysokości określonej w ust. 6 pkt 1 albo w ust. 6 pkt 2.
Rekompensata jest udzielana na wniosek płatnika składek składany do wojewody właściwego ze względu na miejsce prowadzenia działalności gospodarczej nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym upłynął ostatni dzień miesiąca kalendarzowego, za który przysługuje rekompensata (art. 16b ust. 10 ustawy). W art. 16b ust. 11 i ust. 12 ustawy zawarte są szczegółowe wymagania dotyczące treści wniosku oraz dokumentów, które należy dołączyć do wniosku.
Wojewoda wydaje decyzję w sprawie rekompensaty niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Decyzja jest ostateczna (art. 16b ust. 14 ustawy).
Ponadto na mocy art. 16b ust. 19 ustawy wojewoda, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać rekompensatę również płatnikom składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, niebędącym jednostką budżetową lub samorządowym zakładem budżetowym, oraz rolnikom w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, którzy nie spełniają wymagań wskazanych w ust. 1, 2 i 4 i którzy prowadzą działalność na obszarze powiatu, w którym położone jest przejście graniczne, o którym mowa w ust. 1, gdy okoliczności mające związek z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściu granicznym, a zwłaszcza poziom strat, utraconych korzyści lub ciężkie położenie materialne, wskazują, że wymagają tego względy słuszności. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ust. 10-18.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca ubiegała się o przyznanie rekompensaty podnosząc, że prowadzi agencję celną, czyli działalność wprost wymienioną w art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy.
Jednocześnie w sprawie pozostaje poza sporem, że od dnia 12 września 2025 r. do dnia 24 września 2025 r. zawieszony został ruch graniczny na przejściach granicznych z Republiką Białorusi – [...] - port przeładunkowy w [...] oraz [...]. Wynika to jednoznacznie z treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1233) zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1403) oraz kolejnego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1274) ponownie zmieniającego, z dniem 25 września 2025 r., rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych.
W ocenie Wojewody, ponieważ zawieszenie ruchu na przejściach granicznych nie obejmowało pełnego miesiąca kalendarzowego, brak było przesłanki do przyznania rekompensaty, o której mowa w art. 16b ust. 8 ustawy. Stanowiło to podstawę decyzji odmownej organu, który w związku z wyrażonym w tej kwestii stanowiskiem nie poddał analizie okoliczności stanu faktycznego sprawy w świetle pozostałych przepisów art. 16b ustawy.
Natomiast zdaniem skarżącej, Wojewoda dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy w zakresie interpretacji pojęcia "miesiące kalendarzowe". Skarżąca podkreśliła, że wykładnia przepisów ustawy dokonana przez Wojewodę w sposób nieuprawniony, jako nieznajdujący oparcia w treści tych przepisów, ogranicza możliwość przyznania rekompensaty jedynie do przypadku zawieszenia ruchu na przejściu granicznym trwającego przez cały miesiąc kalendarzowy (od pierwszego do ostatniego dnia danego miesiąca kalendarzowego).
Z powyższego wynika, że istotą sporu jest wykładnia przepisów art. 16b ustawy o ochronie granicy państwowej, a w szczególności ust. 8, w zakresie ustalenia czy zawieszenie ruchu na przejściu granicznym od dnia 12 września do dnia 24 września 2025 r., a więc nie przez okres pełnego miesiąca kalendarzowego, wyłącza przyznanie rekompensaty.
Sąd podziela interpretację prezentowaną przez stronę skarżącą, a odnoszącą się do wykładni art. 16b ust. 8 ustawy. W ocenie Sądu wykładnia art. 16b ust. 8 ustawy, jak również pozostałych jednostek redakcyjnych tego artykułu, nie wprowadza wymogu okresu trwania czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym w postaci "pełnego miesiąca kalendarzowego" – jako warunku przyznania rekompensaty. Innymi słowy – rekompensata może być przyznana płatnikowi składek prowadzącemu działalność gospodarczą określoną w ustawie i spełniającemu pozostałe warunki – nawet w przypadku, gdy czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym trwało niepełny miesiąc, co miało miejsce w okolicznościach sprawy.
Należy zwrócić uwagę, że art. 16b ustawy jest kompleksową regulacją mającą na celu złagodzenie negatywnych skutków ekonomicznych spowodowanych czasowym zawieszeniem ruchu na przejściach granicznych wschodniej granicy Polski. Jest bowiem oczywiste, że określony rodzaj działalności gospodarczej, np. w zakresie prowadzenia agencji celnej, jest elementem lokalnej działalności gospodarczej rozwijającej się głównie w okolicy przejść granicznych, a w chwili zawieszenia ruchu na określonym przejściu działalność ta przestaje generować przychód na dotychczasowym poziomie. Ustawodawca uznał zatem, że niektóre rodzaje działalności gospodarczej są na tyle ściśle związane z ruchem granicznym, że jego czasowe zawieszenie negatywnie wpłynie na kondycję ekonomiczną przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie gmin, w których znajdują się przejścia graniczne.
Rekompensata za czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym skierowana została jedynie do ograniczonej grupy przedsiębiorców i rolników. Zatem już na wstępie ustawodawca zakres podmiotowy ustawy ograniczył jedynie do części podmiotów gospodarczych. O udzielenie tego wsparcia mogą ubiegać się bowiem jedynie przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą określonego rodzaju, tj. tylko w zakresie gastronomii, wymiany walut, sprzedaży detalicznej towarów w sklepach, na straganach i targowiskach, świadczenia usług hotelarskich oraz działalności agenta celnego. Inne podmioty, co do zasady, wyłączone są z tej pomocy. Możliwość rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych przewidziana jest jedynie w art. 16b ust. 2 ustawy.
Po drugie, w świetle art. 16b ust. 1 ustawy, przedsiębiorcy, do których skierowana jest pomoc, co do zasady muszą prowadzić działalność gospodarczą na obszarze gminy, w której położone jest przejście graniczne, na którym ruch został zawieszony. Kolejne warunki ubiegania się o przyznanie rekompensaty przewidziane zostały w ust. 3, 4 i 5 art. 16b ustawy.
W związku z tym, że rekompensata ma na celu wyrównanie poniesionych strat, jej przyznanie ściśle uzależnione jest od wykazania przez przedsiębiorcę warunku spadku przychodów. Ustawodawca bowiem wyraźnie przewidział, że rekompensata przysługuje, jeżeli przychód z działalności gospodarczej wykazał spadek o co najmniej 25% w stosunku do okresu porównawczego. Zatem w przypadku spełnienia warunków podmiotowych i przedmiotowych, jeżeli jednak u danego przedsiębiorcy nie doszło do wskazanego obniżenia przychodów – wówczas rekompensata nie przysługuje.
Dostrzec należy, że warunek spadku przychodów jest kryterium obiektywnym, pozwalającym wykluczyć z pomocy te podmioty, których przychody albo nie zmniejszyły się albo zmniejszyły się nieznacznie. Celem ustawodawcy bowiem było udzielenie pomocy jedynie przedsiębiorcom najbardziej dotkniętym skutkami czasowego zawieszenia ruchu na przejściach granicznych.
Ustawodawca wprowadził również wymóg co do zasady niezalegania z zobowiązanymi publicznoprawnymi.
Regulacja prawna rekompensaty wprowadziła zatem obiektywne i mierzalne kryteria, jakie spełnić musi przedsiębiorca, aby uzyskać pomoc. Wprowadzenie kryteriów podmiotowo - przedmiotowych umożliwiło skierowanie pomocy jedynie do grupy podmiotów najbardziej dotkniętej skutkami wprowadzonych ograniczeń. Należy zwrócić uwagę, że kryteria te są równe dla podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji i po części ich spełnienie zależy od samego przedsiębiorcy. W przypadku bowiem zaległości w regulowaniu zobowiązań czy to podatkowych, czy składek na ubezpieczenia społeczne, przyznanie rekompensaty jest z zasady wykluczone. Spełnienie tego kryterium jest zatem w całości zależne od przedsiębiorcy.
Warunki zawarte w art. 16b ust. 1 – ust. 5 ustawy odnoszą się zatem do obiektywnych kryteriów, których spełnienie przez danego przedsiębiorcę jest warunkiem sine qua non otrzymania pomocy w postaci rekompensaty.
Należy zwrócić uwagę, że kolejne ustępy art. 16b ustawy (ust. 6-8) dotyczą już samej wysokości rekompensaty, a zatem skierowane są do właściwego miejscowo wojewody, jako organu publicznego przyznającego pomoc. Limitowanie pomocy przewidziane w powyższych ustępach nie zależy już w żadnym zakresie od przedsiębiorcy czy spełnienia przez niego jakichkolwiek dodatkowych przesłanek. Art. 16b ust. 6 ustawy ogranicza wysokość rekompensaty, jaka może zostać przyznana, do wysokości odpowiednio albo 65% średniego miesięcznego przychodu płatnika składek uzyskanego z prowadzonej przez niego działalności, albo do kwoty odpowiadającej kwocie minimalnego wynagrodzenia za każdego ubezpieczonego zgłoszonego do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych. Drugim ograniczeniem jest możliwość przyznania rekompensaty jedynie trzykrotnie w przypadku, gdy wysokość rekompensaty wynosi 65% średniego miesięcznego przychodu albo dziewięciokrotnie, w przypadku kwoty odpowiadającej kwocie minimalnego wynagrodzenia (art. 16b ust. 7 ustawy).
Trzecim ograniczeniem wprowadzonym przez ustawodawcę jest rozwiązanie przewidziane w art. 16b ust. 8 ustawy. Zgodnie z tym przepisem rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, o którym mowa w ust.
- 1. Za ten sam miesiąc kalendarzowy rekompensata przysługuje wyłącznie w jednej wysokości określonej w ust. 6 pkt 1 albo w ust. 6 pkt 2.
W ocenie Sądu przywołany przepis ogranicza możliwość przyznania rekompensaty jedynie do tych miesięcy, w których miało miejsce czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym. Czasowe zawieszenie ruchu może bowiem spowodować, że również przez pewien okres po przywróceniu ruchu granicznego przedsiębiorca w dalszym ciągu będzie odnotowywał spadek przychodów. W takim jednak przypadku ustawodawca uznał, że spadek przychodów w kolejnych miesiącach nie uprawnia do rekompensaty. Może to wynikać z uznania braku w takim przypadku bezpośredniego wpływu zawieszenia ruchu granicznego w miesiącu wcześniejszym.
Zdaniem Sądu, przepis art. 16b ust. 8 ustawy nie wprowadza natomiast wymogu, aby okres trwania czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym obejmował pełny miesiąc, tj. okres od pierwszego do ostatniego dnia danego miesiąca. Zauważyć bowiem należy, że ustawodawca w art. 16b ust. 1 ustawy przyjął generalnie, iż rekompensata z budżetu państwa przysługuje w przypadku zarządzenia przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym.
Wykładnia art. 16b ust. 8 ustawy dokonana przez Wojewodę prowadziłaby natomiast do skutków nieakceptowalnych w państwie prawa. Wyprowadzenie z powołanego przepisu warunku polegającego na długości trwania zawieszenia obejmującego cały konkretny miesiąc kalendarzowy oznaczałoby, że instytucja rekompensaty za czasowe zawieszenie ruchu na przejściach granicznych mogłaby być w istocie rozwiązaniem jedynie iluzorycznym. Wprowadzenie czasowego zawieszenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych w wymiarze rozpoczynającym się np. drugiego dnia miesiąca kalendarzowego i przywracającego ten ruch w przedostatnim dniu następnego miesiąca kalendarzowego powodowałoby, że prawo do rekompensaty nie przysługiwałoby, mimo że zawieszenie ruchu na przejściu granicznym trwałoby faktycznie dłużej niż jeden miesiąc. W takim przypadku nawet trwające kilka miesięcy zawieszenie ruchu na przejściach granicznych, przerywane kilkudniowymi wznowieniami ruchu, wykluczałoby możliwość przyznania rekompensaty, co byłoby oczywiście sprzeczne z celem wprowadzonych regulacji.
Trzeba też zwrócić uwagę, że w przypadku wykładni zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, organ władzy wykonawczej, w drodze rozporządzenia, miałby możliwość jednostronnego wpływania na prawo uzyskania przez przedsiębiorców rekompensaty. O zawieszeniu lub przywróceniu ruchu na przejściach granicznych decyduje bowiem minister właściwy do spraw wewnętrznych rozporządzeniem (art. 16 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 16b ust. 1 ustawy).
Uzależnienie prawa do rekompensaty w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściu granicznym od okresu trwania tego zawieszenia wynoszącego pełny miesiąc kalendarzowy, wbrew stanowisku Wojewody, nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 16b ustawy o ochronie granicy państwowej. Wymogu takiego nie można wyprowadzić z literalnego brzmienia wskazanego art. 16b ust. 8 ustawy ani tym bardziej z treści pozostałych jednostek redakcyjnych.
Ustawodawca przewidział, że rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym – po spełnieniu warunków podmiotowo-przedmiotowych. Zatem to te warunki zakreślają granicę prawa do rekompensaty jako takiej. Natomiast art. 16b ust. 8 ustawy przewiduje jedynie, że rekompensata może być przyznana w przypadku, gdy w określonym miesiącu doszło do czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym, bez względu na okres trwania tego zawieszenia. Innymi słowy – w ocenie Sądu – art. 16b ustawy nie wprowadza warunku przyznania rekompensaty polegającego na długości okresu trwania zawieszenia ruchu granicznego obejmującego pełny miesiąc kalendarzowy.
Rację ma również strona skarżąca, że za wykładnią przyjętą przez organ w niniejszej sprawie nie przemawia treść zdania drugiego art. 16b ust. 8, stanowiącego, że za ten sam miesiąc kalendarzowy rekompensata przysługuje wyłącznie w jednej wysokości określonej w ust. 6 pkt 1 albo w ust. 6 pkt 2. Z powołanego przepisu wynika jedynie, że za dany miesiąc kalendarzowy przysługuje prawo do jednokrotnej rekompensaty – w wysokości określonej w ust. 6 pkt 1 albo w ust. 6 pkt 2. Treść przepisu usuwa jedynie ewentualne wątpliwości wynikające z określenia w ust. 6 art. 16b dwóch możliwych wysokości rekompensaty.
Trafnie podniesiono w skardze, że zdanie drugie przepisu art. 16 ust. 8 ustawy precyzuje, że uprawniony do rekompensaty może złożyć tylko jeden wniosek albo na podstawie przesłanek określonych w art. 16b ust. 6 pkt 1 albo w ust. 6 pkt 2 ustawy, nawet jeżeli spełnia przesłanki z obu przepisów, o czym świadczy użycie w ust. 6 słowa "albo" wskazującego na alternatywę rozłączną uprawnienia z art. 16 b ust. 6 pkt 1 albo ust. 6 pkt 2 ustawy.
Natomiast żadne sformułowanie w art. 16b ust. 8 ustawy nie wskazuje, aby celem ustawodawcy było przyznanie prawa do rekompensaty tylko w sytuacjach, gdy ruch graniczny był zawieszony przez każdy dzień danego miesiąca kalendarzowego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania o zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 16b ust. 8 ustawy, wskutek błędnej wykładni tego przepisu.
W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.").
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda przeanalizuje wniosek skarżącej z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności w zakresie prawidłowej wykładni przepisów.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej z dnia 16 czerwca 2026 r. (uzupełnionego w dniu 22 czerwca 2026 r.) o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 9 lipca 2026 r. (pismo pełnomocnika skarżącej k. 79-82 i 86 akt). Pełnomocnik skarżącej powoływał się na okoliczność zaplanowanego w tym okresie i opłaconego urlopu. Wymaga jednak podkreślenia, że tego rodzaju okoliczność nie stanowi podstawy do odroczenia rozprawy w świetle art. 99 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Nie można uznać, że tego rodzaju ważna przyczyna zaistniała w niniejszej sprawie, zwłaszcza mając na względzie, że zgodnie z art. 33 pkt 2 p.p.s.a., pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z samego prawa umocowanie do udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi w wysokości 2.000 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 5.400 zł – stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.