Uzasadnienie
Decyzją z 30 marca 2026 r. nr 6/2026/PR Zarząd Województwa Łódzkiego, po rozpatrzeniu odwołania Powiatu Zduńskowolskiego – Powiatowego Urzędu Pracy w Zduńskiej Woli od decyzji Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi z 27 października 2025 r. nr 20/2025, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zobowiązującą skarżącego do zwrotu środków w łącznej kwocie 6.525,56 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
W dniu 9 sierpnia 2023 r. pomiędzy Województwem Łódzkim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w Łodzi, pełniącym funkcję Instytucji Pośredniczącej, a Powiatem Zduńskowolskim – Powiatowym Urzędem Pracy w Zduńskiej Woli, jako beneficjentem, zawarta została umowa o dofinansowanie projektu nr FELD.07.01-IP.01-0019/23-00 pod nazwą "Wszyscy na plus (I)", realizowanego w ramach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021–2027, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego Plus. Okres realizacji projektu ustalono od 1 maja 2023 r. do 31 grudnia 2024 r. Umowa była czterokrotnie zmieniana aneksami z 6 i 22 listopada 2023 r., 8 kwietnia 2024 r. oraz 4 października 2024 r.
Całkowita wartość finansowania projektu wynosiła 8.111.716,13 zł. Środki przeznaczone na jego realizację pochodziły z Funduszu Pracy, przy czym kwota 6.894.958,71 zł przypadała na limit województwa, a kwota 1.216.757,42 zł – na limit powiatu. Zgodnie z § 2 ust. 2 umowy projekt miał być realizowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz przepisów wykonawczych. Beneficjent zobowiązał się do ponoszenia wyłącznie wydatków kwalifikowalnych, zachowania należytej staranności, racjonalnego i efektywnego gospodarowania środkami, a także stosowania właściwych wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków. Umowa przewidywała również odzyskiwanie środków wykorzystanych z naruszeniem procedur w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych.
W ramach projektu Powiatowy Urząd Pracy w Zduńskiej Woli zawarł dwie umowy o refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy. Na podstawie umowy nr [...] z 5 lipca 2023 r. E. K. przyznano kwotę 32.000 zł, wypłaconą 8 sierpnia 2023 r. Na podstawie umowy nr [...] z 19 października 2023 r. M. B. przyznano kwotę 35.000 zł, wypłaconą 21 grudnia 2023 r.
Obie uczestniczki oświadczyły, że przysługuje im prawo do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony lub do zwrotu podatku od towarów i usług dotyczącego zakupów finansowanych z przyznanych środków, lecz nie będą korzystały z tego prawa. W § 5 każdej z umów zamieszczono obowiązek zwrotu równowartości podatku od towarów i usług dotyczącego zakupionych towarów i usług, jeżeli podatek ten został następnie odliczony albo zwrócony. Zwrot miał nastąpić w terminie nie dłuższym niż 90 dni od dnia złożenia deklaracji podatkowej, w której wykazano podatek naliczony, albo w terminie 30 dni od dnia dokonania przez organ podatkowy zwrotu podatku. Postanowienia te odpowiadały obowiązkowi wynikającemu z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 lipca 2017 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej, w brzmieniu mającym zastosowanie do zawartych umów.
W okresie od 23 października do 11 grudnia 2024 r. Izba Administracji Skarbowej w Łodzi przeprowadziła audyt operacji. W wyniku analizy danych zgromadzonych w systemie KAS WRO-System, pochodzących z jednolitych plików kontrolnych, ustalono, że E. K. wykazała w pliku JPK za lipiec 2023 r. podatek naliczony z faktur sfinansowanych z przyznanych środków w łącznej kwocie 5.983,74 zł. M. B. wykazała natomiast w plikach JPK za październik i listopad 2023 r. podatek naliczony w łącznej kwocie 541,82 zł. Żadna z uczestniczek nie poinformowała o tym Powiatowego Urzędu Pracy ani nie zwróciła w terminie równowartości odliczonego lub odzyskanego podatku.
Po uzyskaniu wyników audytu beneficjent podjął czynności wobec obu uczestniczek. Pismami z 31 grudnia 2024 r. wezwał je do złożenia wyjaśnień. E. K. w piśmie z 13 stycznia 2025 r. potwierdziła, że podatek został odliczony wskutek pomyłki. Umowę z nią rozwiązano 3 lutego 2025 r., a 18 lutego 2025 r. dokonała ona na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy zwrotu całej otrzymanej refundacji wraz z odsetkami, łącznie w kwocie 36.581,92 zł.
W odniesieniu do M. B. beneficjent otrzymał wyjaśnienia, zgodnie z którymi ujęcie podatku naliczonego w rozliczeniach było wynikiem błędu biura rachunkowego. Pod koniec stycznia 2025 r. miały zostać złożone korekty rozliczeń, a podatek wraz z odsetkami wpłacony do urzędu skarbowego. Dowody odnoszące się do tych czynności przedłożono 6 lutego 2025 r. Umowę z uczestniczką rozwiązano 24 lutego 2025 r. Jak wynikało jednak z informacji zgromadzonych przez organ, do września 2025 r. nie zwróciła ona Powiatowemu Urzędowi Pracy całej kwoty przyznanego dofinansowania.
Pismem z 20 lutego 2025 r. Wojewódzki Urząd Pracy w Łodzi, działając na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wezwał beneficjenta do zwrotu kwoty 6.525,56 zł wraz z odsetkami. Powiatowy Urząd Pracy odmówił dokonania zwrotu. W piśmie z 5 marca 2025 r. wskazał, że wykonał wszystkie obowiązki związane z prawidłowym przygotowaniem i nadzorowaniem umów, nie miał dostępu do danych KAS ani realnej możliwości samodzielnego stwierdzenia odliczenia podatku, a naruszeń dopuściły się wyłącznie uczestniczki projektu.
Postanowieniem z 27 marca 2025 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne i jednocześnie je zawiesił z uwagi na potrzebę uzyskania stanowiska właściwej instytucji co do odpowiedzialności beneficjenta. Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej wskazało na właściwość Instytucji Zarządzającej, a Urząd Marszałkowski Województwa Łódzkiego w piśmie z 29 kwietnia 2025 r. stwierdził, że wobec Instytucji Pośredniczącej odpowiedzialność za prawidłową realizację projektu ponosi beneficjent. Postępowanie podjęto 2 maja 2025 r.; zawiadomienie doręczono stronie 9 maja 2025 r.
W toku postępowania zgromadzono i uzupełniono dokumentację dotyczącą sposobu ustalenia odliczenia podatku, faktur, rozliczeń uczestniczek i działań podjętych przez beneficjenta. Skarżący został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Po zawiadomieniu z 10 października 2025 r. nie przedłożył nowych dowodów ani uwag.
Decyzją z 27 października 2025 r. nr 20/2025 Wojewódzki Urząd Pracy w Łodzi określił Powiatowi Zduńskowolskiemu kwotę podlegającą zwrotowi w wysokości 6.525,56 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych: od kwoty 5.983,74 zł liczonymi od 2 sierpnia 2023 r. oraz od kwoty 541,82 zł liczonymi od 4 grudnia 2023 r., z wyłączeniem okresu od 27 marca do 9 maja 2025 r., w którym postępowanie pozostawało zawieszone. Zwrot miał nastąpić w terminie 14 dni od doręczenia decyzji na wskazany rachunek Funduszu Pracy w Banku Gospodarstwa Krajowego.
Organ I instancji uznał, że odzyskanie przez uczestniczki projektu podatku naliczonego od zakupów objętych refundacją kosztów doposażenia stanowisk pracy, połączone z niezwróceniem jego równowartości w terminach określonych w przepisach i umowach, spowodowało niekwalifikowalność tej części wydatków. W ocenie organu wypełnione zostały przesłanki nieprawidłowości określonej w art. 2 pkt 31 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r., ponieważ doszło do naruszenia procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu środków, a naruszenie spowodowało lub mogło spowodować obciążenie budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem. Kwoty odpowiadające niekwalifikowalnemu podatkowi zostały zarejestrowane w systemie CST2021 jako wycofane i uwzględnione w dokumentacji dotyczącej rocznego zestawienia wydatków.
W odwołaniu Powiat Zduńskowolski zarzucił organowi niepełne wyjaśnienie sprawy i wadliwą ocenę dowodów. Podniósł, że umowy z uczestniczkami zawierały wszystkie wymagane postanowienia, a urząd nie miał prawnego ani technicznego dostępu do rozliczeń podatkowych beneficjentek pomocy. Skarżący podkreślił, że po uzyskaniu informacji z audytu niezwłocznie podjął czynności wyjaśniające i windykacyjne, rozwiązał umowy oraz dochodził zwrotu środków. W jego ocenie odpowiedzialność powinna obciążać osoby, które naruszyły zawarte umowy, a nie powiat, który dochował należytej staranności.
Zarząd Województwa Łódzkiego, utrzymując decyzję w mocy, podzielił zasadnicze ustalenia organu I instancji. Wyjaśnił, że możliwość uznania podatku od towarów i usług za wydatek kwalifikowalny w operacji o wartości poniżej 5 mln euro nie zwalniała uczestniczek ani beneficjenta z obowiązków wynikających z przepisów krajowych, dokumentacji naboru, wytycznych oraz umowy o dofinansowanie. Podatek, który został odliczony albo zwrócony i którego równowartość nie została przekazana w wymaganym terminie, nie mógł pozostawać wydatkiem obciążającym projekt.
Organ odwoławczy wskazał, że relacja pomiędzy uczestniczką projektu a Powiatowym Urzędem Pracy jest odrębna od relacji łączącej beneficjenta z Instytucją Pośredniczącą. To beneficjent jest stroną umowy o dofinansowanie i wobec instytucji odpowiada za kwalifikowalność wydatków w całym projekcie. Odpowiedzialność przewidziana w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych ma charakter obiektywny i nie jest uzależniona od winy. Brak dostępu do danych JPK mógł wyjaśniać, dlaczego nieprawidłowość została stwierdzona dopiero podczas audytu, nie powodował jednak, że odzyskany podatek stawał się wydatkiem kwalifikowalnym.
W decyzji odwoławczej odniesiono się także do skutków czynności podjętych przez uczestniczki. Zwrot całej refundacji wraz z odsetkami przez E. K. na rachunek Powiatowego Urzędu Pracy nie był zwrotem dokonanym przez beneficjenta na właściwy rachunek Funduszu Pracy w trybie art. 207 ust. 10 ustawy o finansach publicznych. Z kolei korekty rozliczeń podatkowych M. B. zostały dokonane po upływie terminów określonych w umowie, a zgromadzony materiał nie potwierdzał wykonania obowiązku zwrotu równowartości podatku na rzecz beneficjenta w wymaganym terminie. Organ uznał zatem, że późniejsze działania uczestniczek nie usuwały skutków stwierdzonego naruszenia dla rozliczenia projektu.
Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów proceduralnych. Uznał, że zgromadzony materiał pozwalał na jednoznaczne ustalenie kwot podatku wykazanych w rozliczeniach uczestniczek, braku ich terminowego zwrotu oraz sposobu ujęcia wydatków w projekcie. Okoliczności dotyczące staranności Powiatowego Urzędu Pracy zostały uwzględnione, lecz nie miały znaczenia dla powstania obowiązku zwrotu. Organ zaznaczył ponadto, że zawarte w decyzji I instancji pouczenie o wykluczeniu beneficjenta z możliwości otrzymania środków było błędne z uwagi na art. 207 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, jednak uchybienie to nie miało wpływu na samo określenie kwoty podlegającej zwrotowi.
W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Powiat Zduńskowolski zarzucił naruszenie art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i ocenę materiału dowodowego oraz pominięcie, że Powiatowy Urząd Pracy nie miał możliwości zweryfikowania danych podatkowych uczestniczek. Zdaniem skarżącego organ nie uwzględnił także zmieniającego się stanowiska Wojewódzkiego Urzędu Pracy co do podmiotu odpowiedzialnego za zwrot środków.
Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust. 12 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych. W jego ocenie nie wykorzystał on środków z naruszeniem procedur i nie miał wpływu na działania uczestniczek, które wbrew oświadczeniom odliczyły podatek. Powołał się również na czynności podjęte po audycie, w tym rozwiązanie umów, wezwania do zwrotu i dochodzenie należności, a także na odmowę wszczęcia dochodzenia dotyczącego jednej z uczestniczek, mającą – według skarżącego – potwierdzać prawidłowość jego działania.
W konsekwencji skarżący zakwestionował zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., domagając się uchylenia decyzji obu instancji i umorzenia postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenia obu decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że odliczony i niezwrócony w terminie podatek nie mógł być finansowany w ramach projektu, a odpowiedzialność beneficjenta wobec Instytucji Pośredniczącej nie zależała od jego winy ani od możliwości dochodzenia przez niego roszczeń wobec uczestniczek. Organ wskazał, że postępowanie dowodowe obejmowało wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga była niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Kontrola Sądu obejmowała zatem zarówno prawidłowość zastosowania prawa materialnego, jak i zachowanie reguł postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja określająca beneficjentowi obowiązek zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego Plus. Spór nie dotyczył samego prawa uczestniczek projektu do odliczenia podatku od towarów i usług na gruncie przepisów podatkowych. Dotyczył tego, czy po skorzystaniu z tego prawa podatek sfinansowany uprzednio z przyznanych im środków mógł nadal obciążać projekt, a jeżeli nie – czy do zwrotu wobec Instytucji Pośredniczącej zobowiązany był beneficjent będący stroną umowy o dofinansowanie.
Dla rozstrzygnięcia konieczne było zatem oddzielenie dwóch relacji prawnych. Pierwsza łączyła Powiatowy Urząd Pracy z pracodawcami, którym zrefundowano koszty doposażenia stanowisk pracy. W tej relacji odpowiedzialność uczestniczek wynikała z przepisów regulujących przyznawanie środków z Funduszu Pracy i z zawartych z nimi umów. Druga relacja łączyła Powiat Zduńskowolski, jako beneficjenta projektu, z Instytucją Pośredniczącą. Jej przedmiotem była prawidłowa realizacja i rozliczenie całego projektu. Możliwość dochodzenia przez beneficjenta należności od uczestniczek nie znosiła jego obowiązków wobec instytucji, z którą zawarł umowę o dofinansowanie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1483 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji. Stosownie do art. 207 ust. 9, po bezskutecznym upływie terminu określonego w wezwaniu, o którym mowa w ust. 8, właściwy organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.
Przepis art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystywaniu. Pojęcia "procedur" nie można ograniczać do przepisów ustawowych. Obejmuje ono cały zespół wiążących reguł określających warunki przyznania, wydatkowania i rozliczenia dofinansowania, a więc także postanowienia umowy o dofinansowanie, właściwe wytyczne, regulamin wyboru projektów, przepisy wykonawcze oraz umowy zawierane z uczestnikami w zakresie, w jakim konkretyzują warunki kwalifikowalności wydatku.
Taki sposób rozumienia art. 184 ustawy o finansach publicznych jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 24 sierpnia 2023 r., I GSK 1807/19, NSA podkreślił, że przestrzeganie przepisów podatkowych nie przesądza o zachowaniu procedur obowiązujących przy korzystaniu ze środków europejskich. Ocena podatkowa i ocena kwalifikowalności wydatku należą do odrębnych płaszczyzn. Do procedur z art. 184 zalicza się umowę o dofinansowanie i dokumenty, którymi beneficjent zgodził się być związany. Z kolei w wyroku z 27 marca 2019 r., I GSK 3392/18, NSA wskazał, że dobrowolne przystąpienie do systemu pomocy oznacza przyjęcie obowiązku przestrzegania określonych w nim reguł i ponoszenia odpowiedzialności za ich naruszenie.
Unijne ramy tej oceny wyznacza rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące między innymi Europejskiego Funduszu Społecznego Plus. Z art. 63 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że kwalifikowalność wydatków ustala się na podstawie przepisów krajowych, chyba że w rozporządzeniu lub przepisach dotyczących danego funduszu ustanowiono reguły szczególne. Artykuł 64 ust. 1 lit. c rozporządzenia nie wyklucza co do zasady podatku od towarów i usług z kwalifikowalności w operacji, której całkowity koszt jest niższy niż 5 mln euro. Regulacja ta nie oznacza jednak, że każdy wydatek odpowiadający podatkowi VAT w takiej operacji jest kwalifikowalny bez względu na pozostałe zasady systemu. Otwiera jedynie możliwość jego finansowania, pozostawiając ocenę konkretnego wydatku regułom krajowym i warunkom projektu.
W rozpoznanej sprawie reguły te były jednoznaczne. Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków na lata 2021–2027 wymagały, aby wydatek był zgodny z prawem, umową o dofinansowanie i obowiązującymi procedurami, niezbędny, racjonalny oraz rzeczywiście poniesiony. Dokumentacja naboru nakazywała oceniać kwalifikowalność podatku także na poziomie uczestnika otrzymującego wsparcie i uwzględniać szczególne zasady dotyczące środków Funduszu Pracy. Z kolei § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego z 14 lipca 2017 r. oraz odpowiadający mu § 5 umów z uczestniczkami nakazywały zwrócić równowartość podatku naliczonego, jeżeli został on odliczony albo zwrócony. Uczestniczki zostały o tym obowiązku wyraźnie poinformowane i potwierdziły go własnymi oświadczeniami.
Istota tej regulacji jest czytelna. Ze środków publicznych może zostać pokryty rzeczywisty ekonomiczny ciężar wydatku. Jeżeli osoba otrzymująca wsparcie sfinansowała z refundacji cenę brutto, a następnie odzyskała zawarty w niej podatek naliczony, część wydatku odpowiadająca odzyskanemu podatkowi przestała być jej rzeczywistym ciężarem. Pozostawienie zarówno pełnej kwoty wsparcia, jak i korzyści podatkowej prowadziłoby do podwójnego sfinansowania tej samej części wydatku. Temu właśnie służy obowiązek zwrotu równowartości odliczonego lub zwróconego podatku w ściśle określonym terminie.
Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że skoro odliczenie podatku odpowiadało przepisom ustawy o podatku od towarów i usług, kwota tego podatku mogła nadal obciążać projekt. Zgodne z prawem podatkowym skorzystanie z prawa do odliczenia nie oznacza jednocześnie prawa do zachowania dofinansowania tej samej części wydatku. W wyroku I GSK 1807/19 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wyjaśnił, że brak kwalifikowalności wydatku w razie jego późniejszego odzyskania ma charakter systemowy. Jeżeli okaże się, że wydatek w końcowym rozrachunku nie obciąża beneficjenta lub odbiorcy wsparcia, jego dalsze finansowanie ze środków unijnych jest nieuprawnione, a dofinansowanie podlega odzyskaniu w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych.
W sprawie nie było sporne, że kwoty 5.983,74 zł i 541,82 zł odpowiadały podatkowi naliczonemu wynikającemu z faktur opłaconych z przyznanych środków i że podatek ten został wykazany przez uczestniczki w plikach JPK jako podatek podlegający odliczeniu. Bezsporne było również, że w terminach wynikających z rozporządzenia i zawartych umów jego równowartość nie została zwrócona Powiatowemu Urzędowi Pracy. Okoliczności te wystarczały do stwierdzenia, że w tej części wydatki nie spełniały warunków kwalifikowalności i zostały wykorzystane z naruszeniem procedur w rozumieniu art. 184 ustawy o finansach publicznych.
Ocena ta pozostaje zgodna z pojęciem "nieprawidłowości" z art. 2 pkt 31 rozporządzenia 2021/1060. Nieprawidłowość oznacza naruszenie mającego zastosowanie prawa, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego uczestniczącego we wdrażaniu funduszy, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii przez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem. W rozpoznanej sprawie zostały spełnione wszystkie elementy tej definicji.
Po pierwsze, doszło do naruszenia wiążących reguł krajowych i projektowych. Uczestniczki odzyskały podatek dotyczący zakupów sfinansowanych ze środków przyznanych w projekcie i nie zwróciły jego równowartości w określonych terminach. Wydatki pozostawały tymczasem ujęte w rozliczeniu projektu jako finansowane w kwotach brutto. Było to sprzeczne zarówno z rozporządzeniem wykonawczym, jak i z umowami zawartymi przez beneficjenta oraz regułami kwalifikowalności, do których odsyłała umowa o dofinansowanie.
Po drugie, naruszenie wynikało z działania i zaniechania podmiotów uczestniczących we wdrażaniu funduszu. Pojęcie podmiotu gospodarczego w art. 2 pkt 30 rozporządzenia 2021/1060 jest szerokie i obejmuje osobę lub jednostkę uczestniczącą we wdrażaniu funduszy, niezależnie od jej formy prawnej. Pracodawcy, którym w ramach projektu zrefundowano koszty doposażenia stanowiska pracy, uczestniczyli w realizacji operacji i byli związani warunkami wykorzystania wsparcia. Ich działania nie pozostawały zatem poza systemem wdrażania projektu. Jednocześnie wobec Instytucji Pośredniczącej podmiotem odpowiedzialnym za rozliczenie całości operacji pozostawał beneficjent.
Po trzecie, naruszenie miało co najmniej potencjalnie szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej. Dla stwierdzenia nieprawidłowości nie jest konieczne wykazanie, że uszczerbek ostatecznie i nieodwracalnie wystąpił. Wystarcza możliwość obciążenia budżetu nieuzasadnionym wydatkiem. Kwoty odpowiadające odzyskanemu podatkowi zostały objęte finansowaniem projektu i wymagały wycofania oraz korekty w systemie rozliczeń. Źródło technicznej wypłaty środków – Fundusz Pracy – nie pozbawiało wydatku związku z programem współfinansowanym z Europejskiego Funduszu Społecznego Plus. Umowa o dofinansowanie wprost włączała te środki do finansowania projektu, a ustawa wdrożeniowa dopuszcza finansowanie wkładu krajowego i wydatków projektu za pośrednictwem państwowych funduszy celowych.
W realiach sprawy organy miały również podstawę, by wpływ ten ocenić jako rzeczywisty. Sporne kwoty zostały ujęte we wnioskach o płatność i sfinansowane w ramach operacji, chociaż nie spełniały już warunków kwalifikowalności. Późniejsze zarejestrowanie ich w systemie CST2021 jako kwot wycofanych oraz uwzględnienie korekty w dokumentacji przekazanej Komisji Europejskiej nie przeczy powstaniu nieprawidłowości. Było działaniem podjętym w celu ochrony budżetu Unii po jej ujawnieniu. Korekta jest następstwem nieprawidłowości, a nie dowodem, że nieprawidłowość wcześniej nie wystąpiła.
Skarżący istotną część argumentacji oparł na braku winy Powiatowego Urzędu Pracy oraz braku dostępu do danych JPK. Sąd nie kwestionuje, że urząd nie posiadał narzędzi właściwych organom Krajowej Administracji Skarbowej i że wykrycie odliczenia podatku bez współdziałania uczestniczek było utrudnione. Z akt wynika również, że po otrzymaniu informacji z audytu skarżący podjął działania wyjaśniające, rozwiązał umowy i rozpoczął dochodzenie należności. Okoliczności te nie zostały przez organy pominięte. Nie mogły jednak zmienić wyniku sprawy, ponieważ odpowiedzialność beneficjenta za zwrot niekwalifikowalnej części dofinansowania nie jest odpowiedzialnością opartą na winie.
W tym zakresie trafne jest odwołanie organu do wyroku NSA z 27 marca 2019 r., I GSK 3392/18. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w nim, że podmiot dobrowolnie przystępujący do projektu przyjmuje jego warunki i ponosi pełną odpowiedzialność za należyte wykonanie obowiązków wynikających z umowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny i nie zależy od winy. Nie oznacza to automatycznego przypisania beneficjentowi nagannego zachowania. Oznacza natomiast, że ryzyko rozliczenia projektu wobec instytucji finansującej spoczywa na podmiocie, który zawarł umowę o dofinansowanie i przedstawia wydatki do refundacji lub rozliczenia.
Dlatego brak dostępu Powiatowego Urzędu Pracy do danych podatkowych mógł wyjaśniać czas i sposób ujawnienia naruszenia, ale nie mógł nadać kwalifikowalności wydatkowi, który w wyniku odliczenia podatku i braku jego terminowego zwrotu przestał spełniać warunki finansowania. Dla zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie było konieczne wykazanie, że skarżący mógł wcześniej wykryć naruszenie albo że nie dochował należytej staranności. Wystarczające było ustalenie, że środki wykorzystano z naruszeniem obowiązujących procedur i że kwota ta obciążyła lub mogła obciążyć budżet Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
Nie zasługuje na aprobatę pogląd, że zobowiązane do zwrotu wobec Instytucji Pośredniczącej powinny zostać bezpośrednio uczestniczki projektu. Nie były one stronami umowy o dofinansowanie z 9 sierpnia 2023 r. i nie łączył ich z Instytucją Pośredniczącą stosunek prawny, na podstawie którego instytucja ta mogłaby wydać wobec nich decyzję w trybie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. Ich odpowiedzialność wobec Powiatowego Urzędu Pracy wynikała z umów o refundację kosztów doposażenia stanowisk pracy. Odpowiedzialność ta mogła i powinna być przez skarżącego realizowana, nie zastępowała jednak obowiązku beneficjenta względem systemu wdrażania projektu.
W odniesieniu do E. K. organy prawidłowo oceniły znaczenie dokonanego przez nią 18 lutego 2025 r. zwrotu. Uczestniczka przekazała Powiatowemu Urzędowi Pracy całą otrzymaną refundację wraz z odsetkami. Czynność ta prowadziła do rozliczenia jej odpowiedzialności wobec beneficjenta, lecz nie była zwrotem przez beneficjenta kwoty 5.983,74 zł na rachunek wskazany przez Instytucję Pośredniczącą. Przepis art. 207 ust. 10 ustawy o finansach publicznych odnosi się do zwrotu środków przez podmiot wezwany w trybie ust. 8, w ramach stosunku dofinansowania. Wpłata uczestniczki na rachunek Powiatowego Urzędu Pracy nie mogła więc sama przez się umorzyć obowiązku Powiatu wobec instytucji. Przeciwnie, potwierdzała, że wcześniejsze rozliczenie wydatku wymagało korekty.
Także późniejsze czynności odnoszące się do rozliczeń podatkowych M.B. nie podważały zasadności rozstrzygnięcia. Z dokumentów wynikało, że korekty miały zostać dokonane dopiero pod koniec stycznia 2025 r., a zatem po upływie terminów przewidzianych w § 5 umowy i § 4 rozporządzenia wykonawczego. Przedłożone dowody dotyczyły korekty rozliczenia i wpłaty na rachunek organu podatkowego, nie zaś wykonania w terminie odrębnego obowiązku zwrotu równowartości podatku Powiatowemu Urzędowi Pracy. Sam skarżący uznał naruszenie umowy za dostatecznie istotne, by 24 lutego 2025 r. ją rozwiązać, a zgromadzony materiał wskazywał, że do września 2025 r. uczestniczka nie rozliczyła wobec urzędu całej przyznanej kwoty.
Późniejsza korekta deklaracji podatkowej nie przywracała z mocą wsteczną kwalifikowalności wydatku, który został rozliczony z naruszeniem przewidzianego terminu i procedury. Obowiązek zwrotu równowartości odzyskanego podatku nie był jedynie obowiązkiem informacyjnym. Stanowił materialny warunek zapobiegający pozostawieniu po stronie uczestnika podwójnej korzyści oraz umożliwiający terminową korektę rozliczeń projektu. Jego wykonanie dopiero po ujawnieniu naruszenia w audycie nie usuwało faktu, że przez okres przekraczający termin umowny wydatek nie spełniał warunków kwalifikowalności i został objęty rozliczeniem projektu. W aktach nie wykazano przy tym zwrotu spornej kwoty przez beneficjenta w trybie art. 207 ust. 10 ustawy o finansach publicznych.
Dla oceny obowiązku z art. 207 ustawy o finansach publicznych nie miało rozstrzygającego znaczenia postanowienie o odmowie wszczęcia dochodzenia dotyczącego zachowania jednej z uczestniczek. Odpowiedzialność karna i odpowiedzialność za prawidłowe rozliczenie środków publicznych opierają się na innych przesłankach. Brak podstaw do prowadzenia postępowania karnego nie przesądza ani o kwalifikowalności wydatku, ani o istnieniu obowiązku zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur. Organy nie miały zatem obowiązku wyprowadzać z tego rozstrzygnięcia skutków postulowanych przez skarżącego.
Nie potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy ustaliły treść umów o dofinansowanie i umów zawartych z uczestniczkami, wysokość podatku wykazanego w rozliczeniach, daty i zakres czynności podjętych po audycie, przepływ środków oraz sposób ujęcia korekty w systemie projektu. Materiał był w toku postępowania uzupełniany, także o informacje Izby Administracji Skarbowej oraz dokumenty przedstawione przez beneficjenta. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.
Skarżący nie wskazał konkretnego dowodu, którego przeprowadzenie mogłoby podważyć ustalenie, że uczestniczki wykazały podatek do odliczenia i nie zwróciły jego równowartości w wymaganym terminie. Domagał się w istocie nadania innej wagi okolicznościom dotyczącym własnej staranności i ograniczeń dostępu do danych podatkowych. Jak już wyjaśniono, okoliczności te nie były sporne, lecz pozostawały bez wpływu na obiektywny charakter odpowiedzialności beneficjenta. Organ nie narusza art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprowadzenie dowodów odnoszących się do okoliczności, która nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia.
Ocena dowodów przedstawiona w obu decyzjach nie przekraczała granic zakreślonych przez art. 80 k.p.a. Organy wskazały, na jakich dokumentach oparły ustalenia i dlaczego późniejsze działania uczestniczek oraz beneficjenta nie znosiły obowiązku zwrotu w ramach projektu. Uzasadnienie decyzji odwoławczej, rozpatrywane łącznie z uzasadnieniem decyzji I instancji, pozwalało odtworzyć tok rozumowania organów i poddać go kontroli sądowej. Nie doszło zatem także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku albo ograniczenie lub odebranie uprawnienia, pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej. W niniejszej sprawie takich wątpliwości nie było. Rozbieżność pomiędzy stanowiskiem skarżącego a organów dotyczyła zastosowania jednoznacznych reguł do ustalonych faktów, a nie konkurujących i równorzędnych sposobów rozumienia przepisu. Zmiana lub doprecyzowanie stanowiska przez Wojewódzki Urząd Pracy w toku wyjaśniania sprawy nie tworzyło niedającej się usunąć wątpliwości normatywnej.
Nie można również utożsamiać wcześniejszego, roboczego stanowiska co do osoby odpowiedzialnej za naruszenie z przyrzeczeniem, że wobec beneficjenta nie zostanie wszczęte postępowanie. Właściwa kwalifikacja prawna została dokonana w decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania, z zapewnieniem stronie możliwości obrony jej praw. Organ odwoławczy wyjaśnił zmianę oceny przez rozróżnienie odpowiedzialności uczestniczek wobec urzędu od odpowiedzialności beneficjenta wobec Instytucji Pośredniczącej. Wyjaśnienie to było prawidłowe i wystarczające.
Nie budziła również wątpliwości właściwość organów. Wojewódzki Urząd Pracy w Łodzi działał jako Instytucja Pośrednicząca upoważniona do wydania decyzji o zwrocie, natomiast Zarząd Województwa Łódzkiego był Instytucją Zarządzającą właściwą do rozpoznania odwołania. Kompetencje te wynikały z art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 10 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027 (Dz. U. z 2025 r. poz. 1733 ze zm.), w związku z art. 207 ust. 9 i 12 ustawy o finansach publicznych.
Niezasadny był zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro organ I instancji prawidłowo ustalił istotne okoliczności i prawidłowo zastosował art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, organ odwoławczy nie miał podstaw ani do umorzenia postępowania, ani do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przesłanki decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały spełnione, ponieważ sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Utrzymanie decyzji w mocy było zatem prawidłowe.
Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia było błędne pouczenie zamieszczone w decyzji I instancji o skutku określonym w art. 207 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 7 tego przepisu sankcji wykluczenia z możliwości otrzymania środków nie stosuje się między innymi do jednostek samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy dostrzegł to uchybienie i je skorygował. Wadliwe pouczenie nie stanowiło elementu rozstrzygnięcia określającego kwotę do zwrotu, nie zmieniało obowiązku wynikającego z art. 207 ust. 1 i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Prawidłowo określono także należności odsetkowe. Z art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika obowiązek naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków. Organy wskazały oddzielnie kwotę 5.983,74 zł i datę 2 sierpnia 2023 r. oraz kwotę 541,82 zł i datę 4 grudnia 2023 r. Okres od 27 marca do 9 maja 2025 r., w którym postępowanie było zawieszone z urzędu, został wyłączony z naliczania odsetek stosownie do art. 54 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej. Skarżący nie przedstawił dowodów podważających daty przekazania środków ani rachunkową wysokość należności.
Podsumowując, odliczenie podatku od zakupów sfinansowanych z przyznanych środków, połączone z brakiem zwrotu jego równowartości w terminie wymaganym przepisami i umowami, spowodowało niekwalifikowalność wydatków w łącznej kwocie 6.525,56 zł. Było to wykorzystanie środków z naruszeniem procedur w rozumieniu art. 184 i art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 31 rozporządzenia 2021/1060. Odpowiedzialność Powiatu jako beneficjenta wobec Instytucji Pośredniczącej miała charakter obiektywny. Brak jego winy, brak dostępu do danych JPK oraz podjęcie działań wobec uczestniczek po ujawnieniu naruszenia nie usuwały obowiązku zwrotu niekwalifikowalnej części dofinansowania.
Sąd, rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez art. 134 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził również innych naruszeń prawa materialnego lub procesowego, które uzasadniałyby uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
ak