Uzasadnienie
Decyzją z 30 marca 2026 r. nr 38/2026 Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2025 r. poz. 1961 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania P.B. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Pabianicach z dnia 5 marca 2026 r. nr SSk-1202/8/25 o odmowie przyznania prawa do uposażenia zasadniczego za okres od dnia 1 stycznia 2023 roku do dnia 24 lutego 2023 roku ustalonego w oparciu o zwaloryzowaną kwotę bazową w wysokości 1 019,54 złotych wraz z ustawowyfmi odsetkami: - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i postępowanie w tym zakresie umorzył, - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
P. B. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 24 lutego 2023 r. Policjant otrzymał uposażenie za miesiąc styczeń 2023 r. i za miesiąc luty 2023 r. oraz otrzymał świadczenia pieniężne przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby, naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie jego wypłaty.
P. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, 23 grudnia 2025 r. złożył pismo zatytułowane "wezwanie do zapłaty" do Komendy Powiatowej Policji w Pabianicach, w którym wniósł o:
- 1) wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami za miesiąc styczeń 2023 i luty 2023 r. oraz wyrównanie i wypłatę pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi Policji odchodzącemu na emeryturę wyliczonych na podstawie uposażenia należnego na ostatnim zajmowanym stanowisku wraz z ustawowymi odsetkami przy zastosowaniu kwoty bazowej z 2023 r. to jest: ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w roku 2023, odprawy (6 ostatnich pensji), nagrody rocznej za 2023;
- 2) zapłaty łącznej kwoty 1 019,54 brutto /tj. kwoty 490,93 zł brutto za miesiąc styczeń 2023 r. i kwoty 528,61 zł brutto za miesiąc luty 2023 r./ tytułem wyrównania świadczeń za miesiąc styczeń i luty 2023 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania na wskazany rachunek bankowy.
Pismem z 23 grudnia 2025 r. Komendant Powiatowy Policji w Pabianicach zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wyrównania wynagrodzenia i wypłatę środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami.
Pismem z dnia 29 stycznia 2026 r. zobowiązał pełnomocnika strony do wypowiedzenia się w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, czy przedłożone wezwanie do zapłaty organ ma potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jeśli tak to do przedłożenia właściwego pełnomocnictwa. W sytuacji upływu terminu organ uzna, że wezwanie do zapłaty nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i udzieli odpowiedzi na wezwanie do zapłaty.
Pełnomocnik strony odpowiadając na wezwanie organu w piśmie z dnia 4 lutego 2026 r. pozostawił uznanie wezwania do zapłaty w gestii organu. Do pisma załączył żądane przez organ pełnomocnictwo.
5 marca 2026 r. Komendant Powiatowy Policji w Pabianicach wydał decyzję o odmowie przyznania stronie prawa do uposażenia zasadniczego za okres od dnia 1 stycznia 2023 roku do dnia 24 lutego 2023 roku ustalonego w oparciu o zwaloryzowaną kwotę bazową w wysokości 1 019,54 złotych wraz z ustawowymi odsetkami.
0d powyżej decyzji pełnomocnik wniósł odwołanie.
Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej odsetek i w tym zakresie umorzył postępowanie oraz w pozostałej części utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1 614,69 zł. Problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w 2023 roku reguluje ustawa budżetowa na rok 2023 oraz ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia ich uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od dnia 1 stycznia 2023r. do dnia 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń w mocy stosuje się kwotę bazową w wysokości 1 614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270).
Brzmienie powołanych przepisów oraz czas wejścia w życie ustaw, nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia przysługującego policjantom za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. Uposażenie strony wypłacone za miesiąc styczeń 2023 r. i za miesiąc luty 2023 r. zostało naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji.
Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi podzielił także stanowisko organu I instancji co do odmowy wyrównania stronie oraz wypłaty świadczeń pieniężnych należnych w związku ze zwolnieniem ze służby, bowiem ich wysokość zależy od uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, które to uposażenie nie uległo waloryzacji ani wyrównaniu. Dokonywanie wydatkowania środków publicznych wymaga istnienia podstawy prawnej w tej mierze. Ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. Brak takiej regulacji uniemożliwia organowi dokonywanie naliczeń, a następnie wyrównywania uposażeń i innych świadczeń pieniężnych będących pochodną uposażenia.
Przechodząc do kwestii żądania wypłaty odsetek za opóźnienie Komendant stwierdził, że ustawa o Policji nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę do żądania wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie uposażenia. Brak natomiast przepisu na gruncie ustawy o Policji, jak również w Kodeksie postępowania administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę do orzekania w tej kwestii powoduje, że żądanie dotyczące wypłaty odsetek nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Po analizie sprawy Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi dostrzegł konieczność uchylenia przedmiotowej decyzji w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i umorzenia w tym zakresie postępowania z uwagi na fakt, iż organ I instancji wydał decyzję w tej części bez podstawy prawnej.
Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi uznał za niezasadny zarzut naruszenia prawa procesowego art. 233 k.p.c. należy uznać za bezzasadny. Sprawy dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji, w tym kwestie związane z uposażeniem i innymi należnościami pieniężnymi wynikającymi ze służby, mają charakter administracyjnoprawny. Wiele późniejszych orzeczeń sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, rozpatrujących sprawy dotyczące różnego rodzaju roszczeń finansowych funkcjonariuszy wynikających ze stosunku służby (zarówno w służbie, jak i po jej ustaniu), opiera się na tej fundamentalnej zasadzie, uznając te sprawy za administracyjne. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, właściwą drogą do kwestionowania rozstrzygnięć dotyczących tych kwestii, wydanych przez właściwe organy Policji w postępowaniu administracyjnym, jest skarga do sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Roszczenie strony wynika bezpośrednio ze sposobu ustalenia i wypłacenia należności finansowych, związanych ze stosunkiem służbowym w Policji. Kwestie te są regulowane przepisami prawa administracyjnego i to organy administracji publicznej są właściwe do orzekania. Decyzje ostateczne wydane w tym trybie podlegają kontroli sądów administracyjnych. W związku z powyższym zarzuty naruszenia k.p.c. są całkowicie bezzasadne.
Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 organ wskazał, że jest bezzasadny. Wypłacając uposażenie, płatnik nie ma możliwości dowolnego kształtowania jego wysokości ani tym bardziej przesądzania o niekonstytucyjności przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podwyżki nie mogą być przyznane w inny sposób niż wynika to z przepisów prawa. Tym samym nie ma również możliwości podwyższenia uposażenia policjantom, których ustawodawca nie przewidział w ustawie budżetowej i "okołobudżetowej" na rok 2023. Organ działa na podstawie i w granicach przepisów prawa oraz ma obowiązek stosować przepisy powszechnie obowiązujące, co do których uprawnione organy nie orzekały o sprzeczności z Konstytucją.
Organ wyjaśnił, że z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust 1. Konstytucji RP) nie można wywodzić obowiązku wydania przez organ decyzji niezgodnej zobowiązującymi przepisami prawa, które są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości prawnych.
W ocenie organu zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 67 ust 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegający na obniżeniu przysługującego świadczenia emerytalnego jest bezzasadny. Strona nie przedstawiła żadnej przesłanki, która nakazywałaby wyrównanie uposażenia zgodnie z reprezentowanym żądaniem i oparta była na obowiązujących przepisach prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik P. B. zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a. przez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i umorzenie postępowania w tym zakresie, utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, w sytuacji kiedy skarżący nie występował z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r., a mimo to organ wydał decyzję merytoryczną w sprawie;
- 2) art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Pabianicach oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji, w sytuacji gdy brak podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącym relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, iż skarżący nie był w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie od 2 lat funkcjonariuszem;
- 3) art. 64 § 2 k.p.a. w. zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niewystąpienie do strony o sprecyzowanie żądania zawartego w wezwaniu do zapłaty, o ile organ miał wątpliwości co do jego treści, co doprowadziło do nieuprawnionego wszczęcia postępowania administracyjnego, wbrew woli strony i wydania decyzji merytorycznej przez organ;
- 4) art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
- II. Ponadto, w przypadku nieuwzględnienia wskazanych zarzutów, z ostrożności procesowej zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił:
A. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niedokładne i wybiórcze wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,
B. naruszenie prawa procesowego tj. art. 80 i art. 8 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, przejawiającej się w wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem stanowiska strony zawartym w odwołaniu z dnia 13 stycznia 2026 r. a dotyczącym niekonstytucyjności - z powodu dyskryminacji art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, co powoduje, że została naruszona zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, która to miała istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy,
C. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, podczas gdy art. 41 cytowanej ustawy jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP,
D. naruszenie przepisów art. 32 Konstytucji RP, tj. naruszenie zasady równości obywatela wobec prawa przez uchwalenie ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 r., w której nie uchwalono waloryzacji uposażeń funkcjonariuszy służb mundurowych podległych MSWiA od 1 stycznia 2023 r.,
E. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP, polegające na obniżeniu przysługującego świadczenia emerytalnego, co narusza zasadę ochrony praw nabytych i ochronę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz niedziałania prawa wstecz, wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego,
F. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na obniżeniu przysługującego świadczenia emerytalnego, co stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione naruszenie przysługującego prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Postanowieniem z 2 lutego 2026 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy dla Ł. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę Komendantowi Powiatowemu Policji w Pabianicach. W wyniku rozpoznania zażalenia Sąd Okręgowy w Łodzi [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z 29 kwietnia 2026 r., sygn. [...] oddalił zażalenie na powyższe postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z 30 marca 2026 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia 2023 do 24 lutego 2023 r. uchylająca decyzję organu I instancji w części odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i umarzająca postępowanie w tym zakresie i w pozostałej części utrzymująca w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Oceniając wydane w sprawie rozstrzygnięcia przy zastosowaniu powyższych kryteriów sąd uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa procesowego ani materialnego w stopniu, który obligowałby do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przechodząc do głównego przedmiotu sporu, czyli dopuszczalności drogi administracyjnej w rozpoznawanej sprawie, trzeba wskazać, że sprawy dotyczące odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku wejściem w życie przepisów ustawy okołobudżetowej, nie były jednolicie rozstrzygane przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak również przez sądy powszechne. Natomiast podkreślenia wymaga, że rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wynikała przede wszystkim z różnic w stanach faktycznych poszczególnych spraw, a nie z różnego postrzegania właściwej drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Wszystkie te sprawy wszczynane były na podstawie różnie formułowanych wniosków byłych funkcjonariuszy Policji. Niektóre wnioski zostały sformułowane jako wnioski o wyrównanie wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych.
Natomiast w innych sprawach funkcjonariusze składali przedsądowe wezwania do zapłaty, jednoznacznie wskazując w toku postępowania przed organem, że ich intencją było dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym. W tych sprawach decyzje organów były uchylane bądź też była stwierdzana ich nieważność, jako skutek braku jednoznacznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz ze wskazaniem na konieczność wyjaśnienia intencji strony w tym zakresie.
Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, z wyłączeniem kwestii odsetek, co zgodnie z utrwalonym stanowiskiem następuje na drodze cywilnej.
Teza ta znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny i judykatury, a punktem wyjścia dla oceny charakteru zgłoszonego żądania jest stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze Policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie (por. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 180 i nast. oraz T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych), [w:], R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego.
Tom 11. Stosunek Służbowy, Warszawa 2011, s. 18). W następstwie uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Dla kategorii niepracowniczego zatrudnienia typu administracyjnoprawnego charakterystyczna jest rezygnacja z generalnych odesłań do prawa pracy i prawa cywilnego w sprawach nieuregulowanych w poszczególnych pragmatykach. Stosowanie do niepracowniczego stosunku służbowego przepisów powszechnego prawa pracy ma wyraźnie określony zakres przedmiotowy sprowadzający się do ustawowego wskazania, które instytucje mogą być zastosowane do tego stosunku.
Jest to równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania co do zasady zasadniczo nie podlega wykładni rozszerzającej. Ze względu na domniemanie zupełności regulacji objętych daną pragmatyką brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa pracy i prawa cywilnego w innych sprawach niż objęte wyraźnym odesłaniem. Sprawy te powinny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (por. T. Kuczyński, tamże, s. 19-21). Tego rodzaju pogląd prezentowany jest także w doktrynie prawa pracy, gdzie wskazuje się, że stosunek służbowy kreuje zatrudnienie administracyjnoprawne, więc jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Szczególny status prawny funkcjonariuszy jest uregulowany ustawami zaliczanymi do źródeł prawa administracyjnego. Ustawa regulująca status funkcjonariusza (np. ustawa o Policji), żeby posiadała przymiot pragmatyki służbowej w zakresie regulacji sytuacji prawnej funkcjonariuszy określonej służby mundurowej, nie może zawierać ogólnych odesłań do kodeksu pracy i pozakodeksowego prawa pracy (por. J. Dobkowski, Charakter prawny stosunku służbowego, [w:] K.W.
Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 32-36). Oczywiście mogą występować odesłania szczegółowe, ale ogólna regulacja jest regulacją o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji przepisy prawa nie przewidują co do zasady możliwości wyboru prawnej formy działania przez podmiot administrujący. Określony typ sprawy jest zatem załatwiany w przewidzianej prawem formie, co do zasady w formie decyzji administracyjnej, lecz także w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. M. Wincenciak, Metodologia wykładni norm dotyczących zatrudnienia, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 98-99 oraz 103).
Powyższe poglądy potwierdza także stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z 5 września 1991 r., I PRN 39/91, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie charakteryzuje stosunek służbowy łączący funkcjonariusza z Państwem jako jego pracodawcą. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji, stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy. Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z powyższych aktów prawnych powstają zasadnicze różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, tj. w ustawie o Policji i Kodeksie pracy. Dotyczy to w szczególności występujących w stosunku służbowym policjanta elementów o charakterze władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, które nie występują w stosunku pracy.
Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności), które w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron i zasady równości obu podmiotów stosunku pracy. Nie wchodzi to w rachubę w stosunku służbowym funkcjonariuszy Policji. Stosunki te oparte są na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementami administracyjnej podległości oraz regulowane są (stosownie do obowiązujących przepisów) metodami w formie czynności prawnych, z zakresu prawa pracy. Wskazują na to uprawnienia władzy służbowej do wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego lub z urzędu przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, nie wyłączając innej miejscowości. W konsekwencji dochodzenie przez funkcjonariusza Policji roszczeń ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne.
Analiza przepisów pragmatyki służbowej funkcjonariuszy Policji, dokonana w kontekście i przy uwzględnieniu powyższych poglądów, jednoznacznie potwierdza, że właściwą drogą dochodzenia ich praw jest co do zasady droga postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że w ustawie o Policji w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień funkcjonariuszy ustawodawca używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3).
Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób wyraźny, a tym samym na zasadzie wyjątku poddaje pod rozstrzygnięcie sądom powszechnym. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji zawiera z kolei delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania.
Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269). W rozporządzeniu tym zawarto definicje "spraw osobowych" policjantów i wskazano, że takimi sprawami są "sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów" (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Wśród przykładowo ("w szczególności") wymienionych "spraw osobowych" wskazano m.in. na mianowanie, wyznaczenie lub powołanie na stanowisko służbowe, zwolnienie i odwołanie z tego stanowiska oraz należne na nim uposażenie (§ 3 ust. 1 pkt 2).
Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4). Powyższe jednoznacznie dowodzi, że kwestia uposażenia funkcjonariusza i innych świadczeń pieniężnych z nim związanych to sprawa osobowa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się natomiast, że jej pozytywne załatwienie następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty, a jedynie odmowa wymaga wydania decyzji (por. poglądy prawne przytoczone i wyrażone na tle art. 115a ustawy o Policji dot. równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop - wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21).
Na powyższe nie ma wpływu fakt zwolnienia ze służby. Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek służbowy funkcjonariusza nie oznacza, że w zakresie roszczeń wynikających z tego stosunku dochodzi do powstania stosunku cywilnego lub stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Wyraźnym potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami".
Nie ulega wątpliwości, że przepis te stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji). W ocenie sądu, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji.
Powyższe poglądy przemawiające na korzyść drogi administracyjnej w sprawie pozostają też w spójności z dwoma uchwałami Sądu Najwyższego. Według uchwały z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123) droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z 26 maja 1995 r. I PZP 13/95 (OSNP 1995/23/286) stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna. Przywoływana niekiedy w innych tego rodzaju sprawach, uchwała Sądu Najwyższego z 6 lipca 2011 r., II PZP 1/11 (OSNP 2012/1-2/2) dla uzasadnienia drogi postępowania cywilnego dla tych spraw, nie może być oceniana z pominięciem kluczowego w tej uchwale słowa "zwrot", zgodnie z tą uchwałą bowiem: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu".
Uchwała ta dotyczy sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej, a nie jego wypłatę. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to jednak zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie, która dotyczy wypłaty uposażenia i świadczeń z nim związanych, a nie ich zwrotu. Dodatkowo wyjaśnić należy, że równoważnik pieniężny za umundurowanie nie jest też ani uposażeniem, ani świadczeniem z nim związanym, zależnym od wysokości uposażenia, nie jest uregulowany w rozdziale 9 ustawy o Policji "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Jest to świadczenie o charakterze kompensacyjnym – zwrot kosztów poszczególnych elementów umundurowania, w które funkcjonariusz musiał zaopatrzyć się sam w związku z ich niewydaniem mu w naturze.
Podobnie też uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227) wpisuje się w ugruntowaną linię orzeczniczą rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe, na co trafnie zwrócił uwagę organ drugiej instancji w niniejszej sprawie, nie należą do drogi administracyjnej (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13).
Już tylko dodatkowo można wskazać, że w ostatnich latach sądy administracyjne rozpoznały kilka tysięcy spraw byłych funkcjonariuszy Policji z uwagi na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji dotyczącego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (por. przywołany już wcześniej wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15 – Dz. U. z 2018 r., poz. 2102 i przykładowo wyroki NSA: z 15 maja 2026 r., III OSK 1811/23, z 2 czerwca 2026 r., III OSK 484/26 i wskazane w nich orzecznictwo). W sprawach tych Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat dopuszczalności drogi administracyjnej dla tego typu roszczeń, których źródłem był stosunek służbowy. Przyjęcie odmiennej linii orzeczniczej na tle art. 41 ustawy okołobudżetowej byłoby zaprzeczeniem wyrażonych w nich poglądów.
Powyższy pogląd znajduje oparcie w najnowszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 15 lipca 2026 r. sygn. III OSK 434/26, III OSK 2539/25, III OSK 53/26, III OSK 2666/26, III OSK 2540/25, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że z wniosku skarżącego z 17 grudnia 2025 r., reprezentowanego przez pełnomocnika, złożonego do Komendanta Powiatowego Policji w Pabianicach wynika, że strona wezwała organ do zapłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. przed wytoczeniem powództwa z art. 187 k.p.c. W odpowiedzi na wezwanie organu, czy wezwanie do zapłaty należy potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, pełnomocnik skarżącego w piśmie z 4 lutego 2026 r. wyjaśniła, że pozostawia to w gestii organu, załączając pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym. Organy I i II instancji odmówiły skarżącemu przyznania prawa do uposażenia za wnioskowany okres, a organ II instancji dodatkowo uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wypłaty odsetek za opóźnienie i w tym zakresie umorzył postępowanie.
W odwołaniu i skardze pełnomocnik skarżącego kwestionowała możliwość dochodzenia wnioskowanych należności w trybie administracyjnym. Istotne znaczenie w sprawie ma okoliczność, że postanowieniem z 2 lutego 2026 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy dla Ł. W Ł. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę Komendantowi Powiatowemu Policji w Pabianicach. W wyniku rozpoznania zażalenia Sąd Okręgowy w Łodzi [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 29 kwietnia 2026r. sygn. [...] oddalił zażalenie na powyższe postanowienie.
Wskazać jeszcze trzeba, że pełnomocnik strony w piśmie z 4 lutego 2026 r. (w odpowiedzi na wezwanie organu) wyraźnie wskazała, że pozostawia interpretację intencji strony organowi. W tej sytuacji strona skarżąca nie ma możliwości kwestionowania administracyjnego charakteru przedmiotowej sprawy.
Biorąc zatem pod uwagę okoliczności sprawy, tj. uznanie, że właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, treść wniosku oraz prezentowane przez stronę skarżącą stanowisko w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, należy stwierdzić, że organy Policji prawidłowo zakwalifikowały pismo z 17 grudnia 2025 r., jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Przed wydaniem decyzji pełnomocnik strony nie zakwestionowała administracyjnego charakteru sprawy i pozostawiła to uznaniu organu.
Ponadto sąd powszechny stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej (postanowienie z 2 lutego 2026 r. sygn. [...]). Na uwagę w sprawie zasługuje również fakt, że profesjonalny pełnomocnik strony - zarówno w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak i w odpowiedzi na zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, nie cofnął żądania wniosku - zinterpretowanego przez organ jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego - tak aby nie ulegało wątpliwości, że wniosek taki nie został w sprawie złożony.
W ocenie sądu w składzie orzekającym, organ - nie dysponując cofnięciem żądania wniosku oraz nie zgadzając się z argumentacją pełnomocnika, co do cywilnoprawnego charakteru spornego żądania - nie naruszył przepisów postępowania, traktując wniesione pismo jako wniosek o załatwianie sprawy administracyjnej, w trybie przewidzianym dla tego rodzaju spraw. Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty opisane z pkt I 1-4 skargi.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazać trzeba, że jak wynika z art. 41 ust. 1 – 3 ustawy okołobudżetowej: 1. Kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r.
2. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270).
3. Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023 odpowiednio dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 2.
Organy stoją na stanowisku, że zarówno uposażenie skarżącego, jak i w konsekwencji inne świadczenia przysługujące funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby, obliczane na podstawie uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku, musiały być i były zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023. Dlatego zostały obliczone z uwzględnieniem wpływu na ich wysokość kwoty bazowej ustalonej ustawą budżetową na 2022 rok.
Zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi określają przepisy rozdziału 9 ustawy o Policji. Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do tego uposażenia. Prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe a wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.
Przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 ustawy). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (art. 99 ust. 3a ustawy). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99 ust. 4 ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o Policji wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat (art. 101 ust. 2 ustawy).
Stosownie do treści art. 102 ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach.
Na podstawie powyższych upoważnień Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. poz. 385). Zgodnie z jego § 1 w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.) załącznik nr 1 do rozporządzenia otrzymuje brzmienie określone w załączniku do niniejszego rozporządzenia. Rozporządzenie weszło w życie 1 marca 2023 r.
W myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r., zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1 740,64 zł.
W myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej z dnia 17 grudnia 2021 r. na rok 2022, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658), ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1 614,69 zł.
Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że nowa kwota bazowa w wysokości 1 740,64 zł obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy Policji w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., natomiast od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1 614,69 zł ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy Policji prawidłowo uznały brak możliwości zastosowania wobec skarżącego przepisu art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej, który to przepis wiąże możliwość zastosowania wyższej kwoty bazowej jedynie względem obliczania uposażeń funkcjonariuszy w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W tym czasie skarżący nie pozostawał już w służbie w Policji, gdyż w dniu 24 lutego 2023 r. został zwolniony z tej służby (okoliczność bezsporna). W odniesieniu do sytuacji skarżącego zastosowanie znajdował art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej, co też prawidłowo wywiodły organy.
Wyliczając uposażenie skarżącego za styczeń i luty 2023 r. organy miały zatem obowiązek uwzględnić obowiązujące od 1 stycznia 2023 r. zapisy ustawy okołobudżetowej, w tym jej art. 41 ust. 2, wskazując że obowiązującą w tym czasie dla uposażeń funkcjonariuszy Policji za okres od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. jest kwota bazowa w wysokości 1 614, 69 zł.
Organy prawidłowo więc zastosowały powołane przepisy i zasadnie odmówiły skarżącemu podwyższenia uposażenia za styczeń i luty 2023 r. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.
W odniesieniu do samego żądania skarżącego przeprowadzenia badania przez sąd administracyjny kontroli konstytucyjności ww. normy należy wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sądy administracyjne są uprawnione do bezpośredniego stosowania Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jednak kompetencja ta nie może być utożsamiana z abstrakcyjną kontrolą konstytucyjności ustaw zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 188 Konstytucji RP. Sąd administracyjny, rozpoznając konkretną sprawę, może dokonywać oceny zgodności stosowanego przepisu z normami konstytucyjnymi i w wyjątkowych sytuacjach odmówić jego zastosowania, jeżeli niezgodność z Konstytucją jest oczywista i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.
Jednocześnie podkreślano, że odmowa zastosowania przepisu ustawy w indywidualnej sprawie nie prowadzi do utraty jego mocy obowiązującej, a więc nie stanowi wykonywania kompetencji przysługujących wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Należy jednak pamiętać, że podstawowym instrumentem usuwania wątpliwości co do konstytucyjności ustawy pozostaje pytanie prawne kierowane do Trybunału Konstytucyjnego, natomiast odmowa zastosowania przepisu może mieć miejsce jedynie w szczególnych przypadkach, uzasadnionych bezpośrednim obowiązkiem stosowania Konstytucji przez sąd (por. wyroki NSA z 24 października 2000 r., V SA 613/00, z 11 października 2023 r. II OSK 1126/22).
Z tego rodzaju oczywistą niezgodnością z Konstytucją niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych nie mamy natomiast do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wynika to przede wszystkim z jednolicie przyjętego rozumienia konstytucyjnej zasady równości. W wyroku z 14 kwietnia 2026 r. II GSK 449/23 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości, dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona wymaga ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., K 31/13, OTK-A 2015/3/31; z 29 czerwca 2001 r., K 23/00, OTK 2001/5/124; z 14 lipca 2004 r., SK 8/03 OTK-A 2004/7/65 i z 5 września 2005 r., P 18/04 OTK-A 2005/8/88).
Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają. Dopiero jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem niezbędnym jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Dokonywanie zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium nie jest dopuszczalne.
Kryterium to musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć zatem charakter racjonalnie uzasadniony, a kryterium zróżnicowania pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r., K 5/10; z 19 kwietnia 2011 r., P 41 /09, OTK-A 2011/3/25; z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, OTK-A 2013/5/60; z 5 listopada 2013 r., K 40/12, OTK-A 2013/8/120 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12, OTK-A 2014/6/62).
Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2026 r. sygn. III OSK 2539/25, że w tej sprawie nie mamy do czynienia ze zróżnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów posiadających tę samą cechę relewantną. Istnieje bowiem istotna różnica pomiędzy policjantem pozostającym w służbie, a policjantem, który odszedł ze służby. Co więcej, nawet przyjęcie, że w kwestionowanym okresie od stycznia do lutego 2023 r. skarżący przynajmniej częściowo pozostawał w tej samej sytuacji prawnej, co policjanci, którzy pozostali w służbie, nie pozwala na stwierdzenie oczywistego naruszenia zasady równości. Różnicowanie podmiotów posiadających tę samą cechę jest bowiem dopuszczalne pod warunkiem przyjętego, dające się jednoznacznie odtworzyć kryterium, którym w tym przypadku jest pozostanie w służbie. Nie ulega wątpliwości, że podwyższenie wynagrodzenia (uposażenia) może stanowić formę motywacji do pozostania w służbie i dotyczyć wyłącznie policjantów pozostających w służbie, a nie policjantów tę służbę opuszczających. Taki też był cel przyjętego rozwiązania ustawowego, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia projektu ustawy okołobudżetowej (por. druk sejmowy IX.2654).
Oceniając regulację art. 41 ustawy okołobudżetowej z punktu widzenia standardów konstytucyjnych należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ustawa z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 1356) nie gwarantuje w sposób bezwarunkowy pracownikom sfery budżetowej stałego corocznego wzrostu ich wynagrodzeń w określonej wysokości. Przewiduje jedynie waloryzację wynagrodzeń średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanych corocznie, tj. okresowo, na podstawie prognoz budżetowych i corocznie ustalonego wskaźnika. To zaś oznacza duży zakres swobody regulacyjnej w tej materii, co zresztą jest zrozumiałe biorąc pod uwagę jej budżetowy charakter. W tych uwarunkowaniach nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i co za tym idzie - o nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej.
Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej (por. uzasadnienie wyroku TK z 17 października 2003 r., K 32/02, OTK-A 2003/9/93). Skoro zatem ustawodawca nie ma normatywnego obowiązku zwiększania kwoty bazowej na kolejny rok budżetowy (tzw. zamrożenie płac), to tym bardziej może ją zwiększyć z zastrzeżeniem, że podwyższona kwota bazowa nie będzie obowiązywać od początku roku budżetowego tylko od późniejszego miesiąca (np. od marca, jak ma to miejsce w okolicznościach sprawy). Podkreślić należy, że żaden przepis Konstytucji nie wprowadza obowiązku waloryzowania świadczeń od 1 stycznia danego roku, a jednocześnie zakazu ich waloryzowania od innej daty w tym samym roku.
Zwraca uwagę, że zmiana przepisów płacowych od 1 marca 2023 r. nie wynikała li tylko z podwyższenia kwoty bazowej, ale także z wprowadzenia od tej daty nowych mnożników kwoty bazowej, co nastąpiło na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385). Zgodnie z załącznikiem do wskazanego rozporządzenia w tabeli przedstawiono grupy zaszeregowania poszczególnych stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej. Mnożnik kwoty bazowej wzrósł we wszystkich grupach zaszeregowania. Podwyższeniu zarobków funkcjonariuszy w okresie od 1 marca do 31 grudnia 2023 r. służył także mechanizm określony w powołanym art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Mechanizm ten nie stanowił bowiem prostego wyrównania uposażeń za styczeń i luty 2023 r., a zatem nie należy go postrzegać w kategoriach waloryzacji, czy też rekompensaty za brak waloryzacji płac w miesiącach styczeń - luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r. Przyjęte w art. 41 ust. 3 ustawy rozwiązanie, aczkolwiek dość specyficzne, stanowić miało element zachęty ze strony ustawodawcy do jak najdłuższego pozostania w służbie przynajmniej do końca 2023 r. Wskazuje na to chociażby jego płatność rozłożona w czasie w systemie comiesięcznym, powodującym, że do "wyrównania" uposażenia dochodziło dopiero w następstwie pełnienia służby w okresie kolejnych miesięcy 2023 roku.
Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistego naruszenia zasady równości w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej. Wobec powyższego niezasadne są zarzuty skargi opisane w punktach II C-F skargi.
Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. Stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo i wyczerpująco, co pozwoliło na wydanie decyzji odpowiadającej treści art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.
eg