Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 2 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 313/26

Uzasadnienie

Decyzją z 3 marca 2026 r. nr KO.483.11.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim (dalej również: "organ", "SKO w Piotrkowie Trybunalskim", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy własną decyzję z 8 grudnia 2025 r. znak: KO.483.8.2025 o odmowie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 6 sierpnia 2024 r. znak: KO.483.1.2024 utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 14 maja 2024 r. znak: WTR.7250.2.47.2024.JM w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez osobę zarządzającą transportem oraz przedsiębiorcę H. L. (dalej również: "strona", "skarżący", "wnioskodawca").

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z 14 maja 2024 r. znak: WTR.7250.2.47.2024.JM Starosta Powiatu Piotrkowskiego, działając na podstawie art. 7d ust. 1 pkt 1 i art. 7d ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201, ze zm., obecnie – Dz. U. z 2025 r. poz. 1490, ze zm., dalej: "u.t.d."), oraz art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 ze zm., dalej: "rozporządzenie (WE) nr 1071/2009"), stwierdził utratę dobrej reputacji przez osobę zarządzającą transportem oraz przedsiębiorcę H. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: H. L. Usługi Transportowo-Handlowe, Budowlane zs. w B., któremu w dniu 12 marca 2004 r. została udzielona przez Starostę Powiatu Piotrkowskiego licencja Nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył H. L..

Decyzją z 6 sierpnia 2024 r. znak: KO.483.1.2024 SKO w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 14 maja 2024 r. znak: WTR.7250.2.47.2024.JM w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez osobę zarządzającą transportem oraz przedsiębiorcę. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że przesłanką wszczęcia postępowania w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego jest m.in. prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo w dziedzinach określonych w art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, wymienione w art. 5 ust. 2a u.t.d. Stosownie do art. 5 ust. 2a pkt 1 u.t.d., za przestępstwa w dziedzinach określonych w art. 6 ust. 1 pkt a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji uznaje się przestępstwa umyślne określone w art. 173-175, art. 178-180, art. 189a, art. 218-221, art. 296-306 i art. 308 k.k. 7 grudnia 2021 r. Sąd Rejonowy w P. wydał orzeczenie w sprawie o sygn. akt [...], skazujące H. L. za popełnienie przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. na karę grzywny, 3 lata zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, 5.000 zł świadczenia pieniężnego na rzecz FPPoPP.

Orzeczenie to stało się prawomocne 11 marca 2022 r. Kolejnym orzeczeniem z 22 listopada 2022 r. Sąd Rejonowy w P. w sprawie o sygn. akt [...] skazał przedsiębiorcę za popełnienie przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. na karę grzywny, 3 lata zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, 5.000 zł świadczenia pieniężnego na rzecz FPPoPP. Orzeczenie to stało się prawomocne 3 lutego 2023 r. SKO wyjaśniło, że z art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 wynika, że wyrok skazujący za popełnienie czynu stanowiącego poważne naruszenie obowiązujących przepisów krajowych w dziedzinie prawa o ruchu drogowym podważa dobrą reputację przewoźnika. Za poważne naruszenie przepisów krajowych w dziedzinie prawa o ruchu drogowym uznane zostały, zgodnie z art. 5 ust. 2a pkt 1 u.t.d., przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, wymienione w art. 173-175 k.k. oraz art. 178-180 k.k. Przestępstwo umyślne z art. 178a § 1 k.k. niewątpliwie godzi w podstawowe zasady ruchu drogowego.

W postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 7d ust. 1 pkt 1 u.t.d. organ nie bada okoliczności popełnienia czynu, za który przewoźnik drogowy został skazany prawomocnym wyrokiem – stwierdzając, że zapadł wobec niego prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo polegające na poważnym naruszeniu przepisów krajowych w zakresie prawa o ruchu drogowym, wydania decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji.

Na ww. decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 6 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 737/24 skargę oddalił.

1 października 2025 r. H. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do SKO w Piotrkowie Trybunalskim z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną Kolegium z 6 sierpnia 2024 r. znak: KO.483.1.2024. Jako podstawę żądania wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

We wniosku podniesiono, że 8 września 2025 r. Sąd Okręgowy w P. postanowieniem w sprawie o sygn. akt [...] zmienił sposób wykonywania orzeczonego wobec H. L. zakazu prowadzenia pojazdów. Na mocy postanowienia Sąd umożliwił H. L. prowadzenie pojazdów, które wyposażone są w blokadę alkoholową przez pozostały okres trwania zakazu. Sąd wziął pod uwagę fakt, iż postawa H. L. po wydaniu zakazu uległa zmianie. Obecnie zaprzestał spożywania alkoholu, przestrzega porządku prawnego oraz nie toczy się w stosunku do niego żadne postępowanie karne. Sąd wskazał ponadto, iż należy przyjąć pozytywną prognozę, że H. L. będzie w przyszłości przestrzegał obowiązujących norm prawnych, w tym zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Zatem, zdaniem wnioskodawcy, wskazane okoliczności powinny mieć zasadnicze znaczenie przy ocenie przesłanki "dobrej reputacji", ponieważ wskazują, iż odzyskał dobrą reputację, która stanowi wymóg dla osoby zarządzającej transportem oraz przedsiębiorcy. Wnioskodawca podkreślił, że organ skupił się wyłącznie na wpisie w Krajowym Rejestrze Karnym, pomijając kluczowe fakty, takie jak: długoletnie, nieprzerwane i nienaganne prowadzenie działalności gospodarczej od 1997 r., brak wcześniejszych naruszeń przepisów prawa transportowego, znaczenie przedsiębiorstwa jako pracodawcy dla wielu osób, fakt, że przedsiębiorca za 2,5 roku osiągnie wiek emerytalny i planuje zakończyć działalność w sposób uporządkowany. Uwzględnienie tych okoliczności jest niezbędne nie tylko ze względu na słuszny interes strony, ale również na dobro publiczne. Likwidacja przedsiębiorstwa transportowego, które przez ponad dwie dekady uczciwie funkcjonowało na rynku, pozbawiłaby pracy wielu pracowników oraz negatywnie wpłynęłaby na lokalną gospodarkę i rynek usług transportowych.

Wydanie decyzji bez uwzględnienia całokształtu sytuacji przedsiębiorcy stanowi naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. Decyzja Starosty Powiatu Piotrkowskiego skutkuje pozbawieniem strony możliwości wykonywania działalności transportowej stanowiącej jedyne źródło utrzymania, umożliwiające spłatę zobowiązań oraz utrzymania rodziny. W świetle powyższego utrzymanie tej decyzji w mocy byłoby nieproporcjonalne, sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Wobec powyższego H. L. wniósł o uchylenie decyzji SKO w Piotrkowie Trybunalskim z 6 sierpnia 2024 r. znak: KO.483.1.2024. i ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych. Do wniosku o wznowienie postępowania dołączył kserokopię postanowienia Sądu Okręgowego w P. z 8 września 2025 r. sygn. akt [...].

Postanowieniem z 14 listopada 2025 r. znak: KO.483.8.2025 Kolegium wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kolegium z 6 sierpnia 2024 r. znak: KO.483.1.2024.

Następnie decyzją z 8 grudnia 2025 r. znak: KO.483.8.2025, wydaną po wznowieniu postępowania, SKO w Piotrkowie Trybunalskim odmówiło uchylenia własnej decyzji z 6 sierpnia 2024 r. znak: KO.483.1.2024.

H. L. wystąpił do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując argumentację zawartą we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kolegium z 6 sierpnia 2024 r. znak: KO.483.1.2024.

Decyzją z 3 marca 2026 r. nr KO.483.11.2025 SKO w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy własną decyzję z 8 grudnia 2025 r. znak: KO.483.8.2025.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. odnosi się do ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o ustalenia dokonane w innej decyzji lub orzeczeniu sądu. Wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie powyższego przepisu jest uzasadnione w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna lub prawomocne orzeczenie sądu, w oparciu, o które ukształtowano prawa i obowiązki stron w innej decyzji administracyjnej, zostały następnie uchylone lub zmienione. Warunkiem weryfikacji decyzji wskutek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest ustalenie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy treścią decyzji innego organu lub orzeczenia sądu, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji późniejszej, czyli stwierdzeniem, że wcześniejsze orzeczenie innego organu lub sądu stanowiło konieczną przesłankę wydania decyzji pochodnej.

Oceniając czy w omawianym przypadku zachodzą przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium z 6 sierpnia 2024 r. znak: KO.483.1.2024 organ przypomniał, że strona wiąże okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., z treścią postanowienia Sądu Okręgowego w P. z 8 września 2025 r., sygn. akt [...], zmieniającego postanowienie Sądu Rejonowego w P. z 28 lipca 2025 r., sygn. akt [...], [...]w przedmiocie dalszego wykonywania środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, w ten sposób, że środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w strefie ruchu lądowego, orzeczony na okres 3 lat wobec H. L. wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z 22 listopada 2022 r., sygn. akt [...], będzie wykonywany w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych niewyposażonych w blokadę alkoholową.

Organ zgodził się z poprzednim składem orzekającym, iż ww. postanowienie dotyczy wyłącznie zmiany sposobu wykonania kary orzeczonej nadal funkcjonującym w obrocie prawnym wyrokiem z 22 listopada 2022 r., sygn. akt [...], skazującym wnioskodawcę za przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. Z postanowienia wynika jedynie, że orzeczony tym wyrokiem środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w strefie ruchu lądowego, na okres 3 lat nadal będzie wykonywany, tyle że w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych niewyposażonych w blokadę alkoholową. Postanowienie to w żaden sposób nie zmienia stanu sprawy bowiem nie można dopatrzyć się związku przyczynowego związanego ze zmianą sposobu wykonywania kary, orzeczonej wyrokiem z 22 listopada 2022 r., sygn. akt [...], a treścią weryfikowanej decyzji – w szczególności nie można przyjąć, że oceniana decyzja została wydana w oparciu o orzeczenie sądowe, które zostało zmienione.

Zdaniem SKO poprzedni skład orzekający słusznie zwrócił także uwagę, iż oceniana decyzja była wydana w związku z dwukrotnym skazaniem wnioskodawcy za popełnienie przestępstw z art. 178a § 1 k.k., a nie tylko w związku z ww. wyrokiem z 22 listopada 2022 r., sygn. akt [...].

Powyższe, zdaniem SKO w Piotrkowie Trybunalskim, przesądza, że wobec weryfikowanej decyzji Kolegium z 6 sierpnia 2024 r. znak: KO.483.1.2024 nie wystąpiła podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W konsekwencji należało odmówić uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium, gdyż brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa.

Kolegium wskazało również, że podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności dotyczące długoletniego prowadzenia działalności transportowej, która stanowi źródło utrzymania H. L. i zatrudnionych przez niego pracowników, nie mogą mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Nie są one bowiem brane pod uwagę przy orzekaniu w sprawach utraty dobrej reputacji przez osobę zarządzającą transportem oraz przedsiębiorcę.

H. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 3 marca 2026 r. nr KO.483.11.2025, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zmiana sposobu wykonywania środka karnego przez Sąd Okręgowy nie stanowi podstawy wznowienia postępowania, mimo że decyzja administracyjna była oparta na orzeczeniu sądu, które następnie zostało zmienione;
2. b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dowolną ocenę skutków zmiany orzeczenia sądowego;
3. c) art. 8 k.p.a. przez pominięcie istotnych okoliczności świadczących o odzyskaniu dobrej reputacji przez skarżącego;
4. d) art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji mimo istnienia przesłanek wznowieniowych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie ogranicza swojej dyspozycji wyłącznie do przypadków uchylenia orzeczenia sądu, lecz obejmuje również sytuacje jego zmiany. W niniejszej sprawie doszło do zmiany orzeczenia sądowego w istotnym zakresie dotyczącym sposobu wykonywania środka karnego. Zmianą ta nie ma charakteru wyłącznie technicznego, lecz wpływa na ocenę stopnia dolegliwości kary oraz na ocenę postawy i właściwości osobistych skarżącego. Dopuszczenie możliwości prowadzenia pojazdów wyposażonych w blokadę alkoholową oznacza, że Sąd dokonał ponownej oceny zagrożenia, jakie skarżący może stwarzać w ruchu drogowym oraz uznał, że istnieją podstawy do złagodzenia rygorów wcześniej orzeczonego zakazu. Okoliczność ta pozostaje w bezpośrednim związku z oceną przesłanki dobrej reputacji, która nie może być dokonywana w oderwaniu od aktualnej sytuacji prawnej i faktycznej strony.

Stanowisko organu administracji prowadzi do nieuprawnionego utożsamienia przesłanki dobrej reputacji wyłącznie z faktem wpisu w Krajowym Rejestrze Karnym, podczas gdy przepisy prawa wymagają dokonania oceny szerszej, uwzględniającej całokształt okoliczności sprawy. Ocena ta powinna obejmować również aktualne zachowanie strony, jej postawę po popełnieniu czynu, a także ocenę dokonaną przez Sąd karny w późniejszym okresie.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W szczególności pominięto okoliczności wskazujące na długoletnie, nieprzerwane i nienaganne prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego, brak wcześniejszych naruszeń prawa transportowego, a także jego aktualną postawę życiową i zawodową. Z akt sprawy wynika, że skarżący prowadzi działalność od wielu lat, zatrudnia pracowników i stanowi istotny element lokalnego rynku usług transportowych a jednak okoliczności te nie zostały uwzględnione przy ocenie spełniania przesłanki dobrej reputacji.

Zdaniem strony, organ naruszył art. 8 k.p.a., gdyż jego rozstrzygnięcie nie uwzględnia zasady zaufania obywatela do organów państwa oraz zasady proporcjonalności. Utrzymanie w mocy decyzji o utracie dobrej reputacji, pomimo zmiany orzeczenia sądowego oraz pozytywnych okoliczności dotyczących skarżącego prowadzi do nadmiernie restrykcyjnych konsekwencji w sferze jego działalności gospodarczej a w praktyce oznacza jego eliminację z rynku usług transportowych, co pozostaje w oczywistej dysproporcji do jego aktualnej postawy i oceny jego zachowania.

W skardze podkreślono, że organ dopuścił się również naruszenia art. 80 k.p.a., gdyż dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego. Przyjęcie, że zmiana sposobu wykonywania środka karnego nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, pozostaje sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Skoro bowiem sąd uznał za dopuszczalne złagodzenie rygorów środka karnego, to okoliczność ta powinna zostać uwzględniona przy ocenie, czy skarżący nadal nie spełnia wymogu dobrej reputacji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z 8 grudnia 2025 r. w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie na swą rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżącego wskazał na zatarcie skazań wynikających z wyroków Sądu Rejonowego w P. w sprawach sygn. akt [...] i [...] wnosząc o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci dwóch decyzji Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 24 kwietnia 2026 r., WTR.7258.4.112.2025.JM i WTR.7258.4.113.2025.JM umarzających z urzędu postępowania w sprawie – odpowiednio – zawieszenia Licencji nr [...] udzielonej 12.03.2004 r. H. L. na wykonywanie krajowego transportu drogowego do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego oraz stwierdzenia niezdolności zarządzającego transportem H. L. do kierowania operacjami transportowymi – na okoliczność, że po wydaniu zaskarżonej decyzji wystąpiły skutki rehabilitacyjne związane z zatarciem skazań stanowiących podstawę wcześniejszego stwierdzenia utraty dobrej reputacji wobec skarżącego oraz, że nie figuruje on obecnie w Krajowym Rejestrze Karnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 3 marca 2026 r. znak: KO.483.11.2025 utrzymująca w mocy własną decyzję z 8 grudnia 2025 r. znak: KO.483.8.2025 o odmowie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 6 sierpnia 2024 r. znak: KO.483.1.2024 utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 14 maja 2024 r. znak: WTR.7250.2.47.2024.JM w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez osobę zarządzającą transportem oraz przedsiębiorcę H. L.. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym – po wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzje lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Wskazać należy, że wznowienie postępowania daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym przynajmniej jedną z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a k.p.a. albo art. 145b k.p.a. Postępowanie o wznowienie postępowania składa się z dwóch etapów. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Pierwszy etap ogranicza się zatem do badania przesłanek formalnych wniosku, do których należy stwierdzenie: czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej do złożenia wniosku, czy wniosek dotyczy ostatecznego rozstrzygnięcia organu, czy wskazano podstawę wznowienia, a także czy zachowany został termin do złożenia wniosku.

Na tym etapie organ nie bada, czy wskazana we wniosku podstawa wznowienia rzeczywiście istnieje. Jeżeli zostały spełnione wszystkie przesłanki formalne, organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Natomiast gdy z wniosku o wznowienie postępowania wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, czy też wniosek składa podmiot w sposób oczywisty niebędący stroną, albo że termin do jego złożenia nie został zachowany, wówczas organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wskazany w powołanym przepisie miesięczny termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania jest terminem ustawowym, którego uchybienie nie podlega przywróceniu.

To strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) powzięła wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od tego dnia, obowiązkiem organu jest natomiast jednoznaczne ustalenie kwestii dochowania przez stronę terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a.

Wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli mówiąc inaczej – stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1. 1. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
2. 2. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
3. 3. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
4. 4. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
5. 5. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
6. 6. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
7. 7. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),
8. 8. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzje lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Przesłanki wznowienia postępowania zostały też określone w art. 145a-145b k.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).

Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania wszczyna zatem postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją. Dopiero po wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania, zwany też właściwym lub rozpoznawczym. Na tym etapie postępowania bada się istnienie podstaw wznowienia, a w razie ich stwierdzenia przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1. 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo
2. 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Przepis art. 151 § 2 k.p.a. zawiera jednak zastrzeżenie, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Wymienione w art. 146 k.p.a. okoliczności, które stanowią tzw. przesłanki negatywne, uniemożliwiające uchylenie decyzji dotychczasowej mimo wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania, to upływ czasu (art. 146 § 1 k.p.a.) oraz stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

Podkreślić trzeba również, że ze względu na nadzwyczajny charakter tego trybu przesłanki wznowienia postępowania nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09).

Podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. – na którą powołuje się strona skarżąca – odnosi się do ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o ustalenia dokonane w innej decyzji lub orzeczeniu sądu. Wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie powyższego przepisu jest uzasadnione w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna lub prawomocne orzeczenie sądu, w oparciu, o które ukształtowano prawa i obowiązki stron w innej decyzji administracyjnej, zostały następnie uchylone lub zmienione. Uchylenie lub zmiana decyzji lub orzeczenia sądu nie wywołuje zatem bezpośredniego skutku w postaci pozbawienia mocy obowiązującej, wydanej na ich podstawie decyzji administracyjnej, ale jest okolicznością umożliwiającą wznowienie postępowania i ponowne rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej. Warunkiem weryfikacji decyzji wskutek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest ustalenie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy treścią decyzji innego organu lub orzeczenia sądu, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji późniejszej, czyli stwierdzeniem, że wcześniejsze orzeczenie innego organu lub sądu stanowiło konieczną przesłankę wydania decyzji pochodnej (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1650/20).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd w pierwszej kolejności podziela stanowisko organu, że w niniejszej sprawie przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie zaistniała. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli "decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione".

Mając na względzie powyższe, o podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. można mówić, gdy występują trzy przesłanki:

1. 1. decyzja, której dotyczy postępowanie wznowieniowe, oparta została na uprzednim rozstrzygnięciu (innej decyzji lub orzeczeniu);
2. 2. nastąpiło uchylenie lub zmiana rozstrzygnięcia uprzedniego po wydaniu decyzji następczej,
3. 3. uchylenie rozstrzygnięcia uprzedniego ma wpływ na treść decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe (por. G. Krawiec, Wznowienie ogólnego postępowania administracyjnego, Sosnowiec 2007, s. 123).

Oceniając czy w przypadku H. L. zachodzą przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 6 sierpnia 2024 r. znak: KO.483.1.2024 utrzymującej w mocy decyzję z dnia 14 maja 2024 r. znak: WTR.7250.2.47.2024.JM w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez osobę zarządzającą transportem oraz przedsiębiorcę H. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: H. L. Usługi Transportowo-Handlowe, Budowlane z siedzibą w B., któremu została udzielona w dniu 12 marca 2004 r. przez Starostę Powiatu Piotrkowskiego licencja Nr [...] na wykonywanie krajowego transportu w decyzji SKO z dnia 8 grudnia 2025 r. znak: KO.483.8.2025, Sąd podzielił stanowisko organu, że postanowienie Sądu Okręgowego w P. z dnia 8 września 2025 r. sygn. akt [...] zmieniające postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 28 lipca 2025 r., sygn. akt [...], [...] w przedmiocie dalszego wykonywania środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, którym orzeczono, że środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w strefie ruchu lądowego, orzeczony na okres 3 lat wobec ww. wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt [...], będzie w dalszym ciągu wykonywany w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych wyposażonych w blokadę alkoholową w żaden sposób nie zmieniło sytuacji skarżącego bowiem na dzień wydania kwestionowanej decyzji organu ww. prawomocny wyrok z 22 listopada 2022 r., sygn. akt [...] skazujący wnioskodawcę za przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. nadal funkcjonował w obrocie prawny.

Należy podkreślić, że zmiana formy stosowania, orzeczonego uprzednio środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów przewidziana w art. 182a k.k.w. stanowi przyznaną sądowi w postępowaniu wykonawczym możliwość dokonania modyfikacji treści czy też formy stosowania środka karnego, który prawomocnie został orzeczony wobec sprawcy na mocy wyroku kończącego prowadzone wcześniej postępowanie karne i rozstrzygającego przedmiot tego postępowania, czyli kwestię odpowiedzialności karnej za czyn zarzucony aktem oskarżenia. Instytucja przewidziana w komentowanym przepisie znajduje zatem zastosowanie w odniesieniu do prawomocnie orzeczonego i już podlegającego wykonaniu środka represyjnego, jakim jest zakaz prowadzenia pojazdów. Jakkolwiek przedmiotowe rozwiązanie uwzględnia jedną z podstawowych zasad prawa karnego wykonawczego, jaką jest zasada modyfikowania kar i środków w postępowaniu wykonawczym to należy mieć na uwadze, że zmiana sposobu wykonywania środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów jest fakultatywna i może być zarówno wprowadzona jak i uchylona stosownie do 182a § 3 k.k.w.

Prawidłowo organ przyjął brak związku przyczynowego związanego ze zmianą sposobu wykonywania kary, orzeczonej ww. wyrokiem a treścią weryfikowanej decyzji. Ponieważ tym samym nie można było przyjąć, że oceniana decyzja Kolegium z dnia 6 sierpnia 2024 r. znak: KO.483.1.2024 utrzymująca w mocy decyzję, wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu Piotrkowskiego przez Głównego Specjalistę Wydziału Transportu i Zarządzania Ruchem Starostwa Powiatowego w Piotrkowie Trybunalskim, z dnia 14 maja 2024 r. znak: WTR.7250.2.47.2024.JM w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez osobę zarządzającą transportem oraz przedsiębiorcę Pana H. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: H. L. Usługi Transportowo-Handlowe, Budowlane zs. w B., któremu została udzielona w dniu 12 marca 2004 r. przez Starostę Powiatu Piotrkowskiego została wydana w oparciu o orzeczenie sądowe, które następnie zostało zmienione w sprawie nie wystąpiła podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. uzasadniająca jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego Sąd uznał za nietrafne. Skarżący łączy, jego zdaniem nieprawidłowe, stanowisko organu z ogólnikowo ujętym naruszeniem przepisów k.p.a. polegającym na braku zebrania i rozpatrzenia okoliczności sprawy oraz ich dowolnej oceny. Sąd takiej argumentacji nie podziela bowiem organy rozpatrzyły sprawę wnikliwie wyjaśniając skarżącemu wyczerpująco swoje stanowisko dlaczego zmiana sposobu wykonywania środka karnego nie może być uznana za przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W sprawie nie zostały naruszone zatem art. 7 k.p.a. (zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej) czy art. 80 k.p.a. (zasada przekonywania). Nie doszło również do uchybienia art. 145 § 1 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy podkreślić, że ani niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej wynik przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Odnosząc się do wniosku dowodowego strony skarżącej dotyczącego dopuszczenia dowodu z dokumentów w postaci dwóch decyzji Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 24 kwietnia 2026 r., WTR.7258.4.112.2025.JM i WTR.7258.4.113.2025.JM, Sąd uznał, że nie ma on znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jak już wskazywano postępowanie wznowieniowe wszczyna się na wniosek złożony przez uprawnioną osobę lub z urzędu. W przypadku postępowań wszczynanych na wniosek, granice sprawy zakreśla treść wniosku i wskazana przesłanka z art. 145 k.p.a. Sąd rozpoznając skargę H. L. nie mógł zatem wyjść poza jej granice odnosząc się do innych okoliczności, na które powołał się we wniosku dowodowym. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1925/12).

Jedynie na marginesie należy zauważyć, że w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. ustawodawca pod pojęciem "uchylenia lub zmiany" rozumie takie akty, które podważają decyzje lub orzeczenia będące podstawą ostatecznych decyzji administracyjnych. Występuje wówczas potrzeba wznowienia postępowania, gdyż w ten sposób podważone zostaje niejako ogniwo sekwencji zależnych od siebie rozstrzygnięć i zachodzi konieczność rozpoznania sprawy późniejszej w nowych warunkach prawnych.

Kodeks postępowania administracyjnego nie wiąże natomiast przesłanki wznowieniowej z innymi okolicznościami, które powodują wygaśnięcie skutków decyzji lub orzeczeń ze skutkiem na przyszłość. Fakt zatarcia skazań H. L. wynikających z wyroków Sądu Rejonowego w P. z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt [...]oraz z 22 listopada 2022 r., sygn. akt [...], z którego wyprowadza on wniosek o odpadnięciu ze skutkiem wstecznym materialnoprawnej podstawy decyzji o utracie dobrej reputacji zdaniem Sądu nie uzasadnia twierdzenia, że wskazane wyroki zostały uchylone lub zmienione w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

R.T-M.