Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 6 sierpnia 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 292/26

Uzasadnienie

Decyzją z 10 lutego 2026 r., nr SKO.4141.45.2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 889 ze zm.), dalej u.d.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 12 grudnia 2025 r., nr 4013.3.0330.2.2025 w przedmiocie nałożenia na E. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, spółkę komandytową z siedzibą w Ł. kary pieniężnej w wysokości 1 788 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, w dzielnicy [...] ul. [...] (dz. nr [...] obr. [...]) na wysokości posesji nr [...] w okresie od 17 do 19 listopada 2025 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.

Z akt sprawy wynika, że 17 listopada 2025 r. pracownicy ZDiT przeprowadzili kontrolę w terenie, podczas której stwierdzili zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr [...], poprzez umieszczenie na prawach wyłączności kontenera na odpady budowlane, bez zezwolenia zarządcy drogi. Powierzchnia kontenera została wskazana jako 5,96 m². Z kontroli został sporządzony protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.

Kolejne kontrole przeprowadzone 18 listopada 2025 r. i 19 listopada 2025 r. wykazały, że przedmiotowy kontener nadal pozostawał w pasie drogowym drogi powiatowej, bez zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli przeprowadzonej 4 grudnia 2025 r. ustalono, że kontener został usunięty z pasa drogowego.

Decyzją z 12 grudnia 2025 r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na E. Spółkę z o.o., spółkę komandytową z siedzibą w Ł. karę pieniężną w wysokości 1 788 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, w dzielnicy [...] ul. [...] (dz. nr [...] obr. [...]) na wysokości posesji nr [...] w okresie od 17 do 19 listopada 2025 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.

Od powyższej decyzji pełnomocnik spółki złożył odwołanie, w którym zaskarżając w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 12 grudnia 2025 r. zarzucił naruszenie:

1. a. art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i bezzasadne przyjęcie, że kontener udokumentowany zdjęciami znajdującymi się w aktach posiadał wymiary wskazane w decyzji, tj. 5,96 m², podczas gdy, brak jest obiektywnych dowodów znajdujących się w aktach sprawy umożliwiających dokonanie powyższego ustalenia,
2. b. art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że kontener udokumentowany w aktach sprawy posiadał wymiary wskazane w zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ nie dokonał rzeczywistego pomiaru rzeczonego kontenera, a mimo to nałożył karę administracyjną przyjmując w sposób dowolny wymiar kontenera, co nie powinno mieć miejsca w przedmiotowej sprawie,
3. c. art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez wadliwe wyliczenie kary pieniężnej nałożonej decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 12 grudnia 2025 r. w sytuacji, gdy z niniejszego przepisu wynika konieczność ustalenia przez organ liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, która w niniejszej sprawie nie została przez organ ustalona, a jedynie w sposób całkowicie dowolny powołana,
4. d. art. 189 f k.p.a. przez brak odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej pomimo, że waga naruszenia prawa była znikoma, a strona samoistnie zaprzestała naruszenia prawa.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 12 grudnia 2025 r. przez zniesienie obowiązku nałożonego na stronę w postaci konieczności uiszczenia kary pieniężnej w kwocie 1 788,00zł lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci wydruków screenów (tj. 2 egz.) na okoliczność istnienia różnych wymiarów kontenerów budowlanych oznaczonych symbolem KP-5 dostępnych w obrocie handlowym, braku jednolitego normatywnego wymiaru kontenerów budowlanych funkcjonujących w obrocie handlowym i konieczności przeprowadzenia przez organ ponownego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wymiaru kontenera będącego przedmiotem niniejszego postępowania

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do nałożenia kary pieniężnej, ponieważ organ w rzeczywistości nie przeprowadził w sprawie rzetelnego postępowania dowodowego. Z analizy treści zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób organ ustalił wymiary kontenera. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna ukazująca kontener, ale na jej podstawie nie można ustalić, jakich wymiarów jest kontener. W aktach sprawy znajduje się także protokół z kontroli w terenie, jednakże z niego także nie wynika, w jaki sposób organ ustalił wymiar kontenera. Sam fakt powołania przez organ wymiaru kontenera nie stanowi o ustaleniu jego wymiaru. Z fotografii załączonych do akt sprawy wynika, że kontener budowlany ma oznaczenie KP-5, jednakże, jak podkreślił pełnomocnik z powyższym symbolem nie jest związany żaden konkretny wymiar kontenera.

Wskazaną na wstępie decyzją z 10 lutego 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust.4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Przewidziana w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to, jakie przyczyny to spowodowały.

W ocenie Kolegium zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy potwierdza, że istniały podstawy do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej w dz. [...] ul. [...] (dz. Nr [...] obr. [...]) w okresie od 17 do 19 listopada 2025 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika zdaniem organu, że kontener miał wymiary 5,96 m² (tj. 3,55m x 1,68 m), a działka o nr [...], obr. [...], stanowi pas drogowy drogi powiatowej i znajduje się we władaniu ZDiT.

Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p.

Sposób ustalenia opłaty został określony w art. 40 ust. 4 u.d.p. jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Organ pierwszej instancji ustalił karę pieniężną w oparciu o opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za 1,00 m² oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego, tj. zajęcie w dniach 17 – 19 listopada 2025 r., 5,96 m² x 10 zł x 3 dni x 10 = 1788 zł.

Zdaniem zarządcy drogi funkcjonowanie kontenera w pasie drogowym ul. [...] ww. okresie przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Ł., należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyło zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu przed umieszczeniem kontenera na odpady budowlane w pasie drogowym.

Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 189f k.p.a., organ administracji publicznej odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1. 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa lub
2. 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara, spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W przedmiotowej sprawie organ nie ma wątpliwości, co do wagi naruszenia prawa. Strona bez wątpienia przyczyniła się do naruszenia prawa, zajmując pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Strona w pkt 1, ppkt 2 obowiązującej decyzji została poinformowana o konieczności wystąpienia z wnioskiem na zajęcie pasa drogowego z co najmniej 30-dniowym wyprzedzeniem i była pouczona o konsekwencjach wynikających z zajęcia pasa drogowego. Naruszenie wynikało zatem z niedopełnienia przez stronę obowiązków wynikających z ustawy o drogach publicznych

Za to samo zachowanie strona nie została ukarana w żaden inny sposób. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności, w ocenie organu nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od naliczenia kary oraz poprzestanie na pouczeniu. W ocenie organu prowadzone roboty oraz zajmujące pas drogowy materiały mogły ograniczać widoczność przez co miały negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik spółki zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 10 lutego 2026 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 12 grudnia 2025 r. podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu, tj. naruszenie:

1. a. art. 77 § 1 i 2 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i bezzasadne przyjęcie, że kontener udokumentowany zdjęciami znajdującymi się w aktach posiadał wymiary wskazane w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 12 grudnia 2025 roku tj. 5,96 m², podczas gdy, brak jest obiektywnych dowodów znajdujących się w aktach sprawy umożliwiających dokonanie powyższego stwierdzenia,
2. b. art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że kontener udokumentowany w aktach sprawy posiadał wymiary wskazane w zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ postępowania nie dokonał rzeczywistego pomiaru rzeczonego kontenera, a mimo to nałożył karę administracyjną przyjmując w sposób dowolny wymiar kontenera, co nie powinno mieć miejsca w przedmiotowej sprawie,
3. c. art. 40 ust 4 u.d.p. poprzez wadliwe wyliczenie kary pieniężnej nałożonej na stronę decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 12 grudnia 2025 r. w sytuacji, gdy z niniejszego przepisu wynika konieczność ustalenia przez organ liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, która w niniejszej sprawie nie została przez organ ustalona, a jedynie w sposób całkowicie dowolny powołana
4. d. art. 189 f k.p.a. przez brak odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej na skarżącego pomimo, że waga naruszenia prawa była znikoma, a strona samoistnie zaprzestała naruszenia prawa.

W oparciu o sformułowane zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że z załączonych do akt sprawy fotografii wynika, że kontener budowlany ma oznaczenie KP-5, jednakże z powyższym symbolem nie jest związany żaden konkretny wymiar kontenera. W obrocie handlowym dostępne są m. in. kontener hakowy KP 5 3500 x 1700 x 850mm - wówczas przy zastosowaniu algorytmu zaprezentowanego w decyzji administracyjnej kara pieniężna powinna wynieść 1785 zł oraz kontener typu KP-5 o wymiarach 3400 x 1600mm x 1100m, wówczas kara pieniężna winna wynieść 1632 zł. Zdaniem pełnomocnika organ nie dokonał w rzeczywistości pomiaru kontenera udokumentowanego na fotografiach załączonych do akt sprawy, ponieważ gdyby tak było w protokole z kontroli w terenie wskazany zostałby rzeczywisty obmiar kontenera oraz sposób przeprowadzenia jego pomiaru.

Ponadto, w ocenie pełnomocnika strony skarżącej organ nie uzasadnił w sposób należyty dlaczego nie zastosowano art. 189 f k.p.a. Zdaniem pełnomocnika waga naruszenia miała znikomy charakter, a strona samoistnie, bez wezwania organu zaprzestała naruszenia prawa. Kontener był umieszczony w dniach od 17 do 19 listopada 2025 r., a z akt spawy nie wynika aby organ administracyjnym podjął interwencję w niniejszej sprawie na skutek zawiadomienia Policji, Straży Miejskiej, czy interwencji obywatelskiej. Tym samym, skoro kontener nie utrudniał ruchu drogowego ani pojazdom mechanicznym ani pieszym, czy funkcjonującym na ulicy przedsiębiorcom należy przyjąć, że naruszenie przepisów prawa miało charakter znikomy i krótkotrwały, co uprawniało organ do zastosowania art. 189 f k.p.a., bez szkody dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie zarówno strona skarżąca, jak i organ administracji, wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a wobec tego zaistniała przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a. do rozpoznania sprawy w tym trybie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 10 lutego 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 12 grudnia 2025 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 1788 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...], ul. [...] w Ł. (działka nr [...] obr. [...] na wysokości posesji nr [...] o powierzchni 5,96 m², w okresie od 17 listopada do 19 listopada 2025 r., w celu umieszczenia na prawach wyłączności kontenera na odpady budowlane, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1. 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2. 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;
3. 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;
4. 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 u.d.p.).

Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2 albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m² lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego lub innego urządzenia obcego mniejszej niż 1 m² jest traktowane jak zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 11 u.d.p., opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego:

1. 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
2. 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
3. 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c
4. - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kara pieniężna uregulowana w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest sankcją za utrzymywanie stanu polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej oraz niezależnie od tego, czy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Zbędne zatem staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, bowiem jej nałożenie jest zależne od obiektywnej okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie od winy strony (por. wyrok NSA z 25 lutego 2015 r., II GSK 2326/13).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje jednolity pogląd, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie precyzyjnym określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2011 r., VI SA/Wa 872/11; wyroki NSA z 16 września 2009 r., II GSK 40/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2001/11).

W świetle powyższego uznać trzeba, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie następujących okoliczności: 1. zajęcia pasa drogowego, 2. powierzchni zajęcia, 3. okresu zajęcia, 4. podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego, 5. stawki opłat i kar. Są to okoliczności mające podstawowe, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zatem muszą być ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Należy podkreślić, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter kary administracyjnej, co oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują pełne zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno zostać więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji powinien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, natomiast stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. jest on zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie (art. 80 k.p.a.).

Pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. powinien dotyczyć wszelkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla sprawy. To bowiem na organie administracji ciąży obowiązek udowodnienia wszystkich elementów umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym przede wszystkim ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia i precyzyjne określenie czynników mających wpływ na wysokość kary, tj. wielkości zajętej powierzchni pasa drogowego i okresu zajęcia. Obowiązki te ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie.

Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Organ administracji prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego ma zatem obowiązek m. in. ustalić w sposób niebudzący wątpliwości powierzchnię zajętego pasa drogowego danej kategorii drogi, a w tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a.

Zdaniem sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na stwierdzenie, że organy administracji w sposób kompletny i dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy w zakresie kwestionowanej przez stronę skarżącą powierzchni zajętego przez kontener pasa drogowego, a zatem również wysokości wymierzonej kary pieniężnej.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że 17 listopada 2025 r. pracownicy ZDiT przeprowadzili kontrolę w terenie, podczas której stwierdzili zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr [...], poprzez umieszczenie na prawach wyłączności kontenera na odpady budowlane, bez zezwolenia zarządcy drogi. Powierzchnia kontenera określona została przez kontrolujących na 5,96 m². Z kontroli został sporządzony protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.

Kolejne kontrole przeprowadzone 18 listopada 2025 r. i 19 listopada 2025 r. wykazały, że przedmiotowy kontener nadal pozostawał w pasie drogowym drogi powiatowej, bez zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli przeprowadzonej 4 grudnia 2025 r. ustalono, że kontener został usunięty z pasa drogowego.

Zgodzić się należy z zarzutami strony skarżącej podniesionymi w odwołaniu oraz w skardze do sądu, iż na załączonych do akt sprawy protokołach kontroli w terenie z 17, 18 i 19 listopada 2025 r. nie wskazano, w jaki sposób dokonano pomiaru powierzchni pasa drogowego zajętego przez kontener. Kontrolujący we wszystkich protokołach ograniczyli się do zapisu: "stwierdzono - kontener na odpady budowlane o wymiarach: 5,96 m² (3,55m x 1,68m)". Na okoliczność kontroli stworzono dokumentację fotograficzną, z której również nie wynika sposób ani metodologia pomiaru kontenera na odpady. Z dokumentacji tej nie wynika w żaden sposób, aby kontrolujący dokonali w rzeczywistości pomiaru kontenera, jak również skąd pochodziła ich wiedza, że powierzchnia kontenera to: 5,96 m².

W świetle zawartości akt administracyjnych jest przy tym oczywiste, że wszystkie czynności, które doprowadziły do obliczenia tej powierzchni zostały przeprowadzone przed zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (24 listopada 2025 r.). Przepisy k.p.a. co do zasady nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. W orzecznictwie przyjęto, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (tak: M. Romańska [w:] KPA Komentarz pod red. H. Knysiak-Sudyki, wyd. II WKP 2019, kom. do art. 61 k.p.a. i powołane tam orzecznictwo).

Zatem trzem opisanym wyżej kontrolom pasa drogowego, przeprowadzonym przez organ w dniach: 17, 18 i 19 listopada 2025 r., nie można przypisać charakteru oględzin, zaś protokoły z tych kontroli nie są dokumentami, o których mowa w art. 67 § 2 k.p.a., skoro skarżąca dowiedziała się o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia 24 listopada 2025 r. Powyższa okoliczność, sama w sobie nie pozbawia wartości dowodowej dokumentów w postaci "protokołów" oraz fotografii wykonanych przed wszczęciem postępowania, a to z uwagi na regulację przewidzianą w art. 75 § 1 k.p.a. Jednakże stwierdzone w tych notatkach/ "protokołach" okoliczności nie zostały potwierdzone żadnym dowodem przeprowadzonym w toku postępowania, a ponadto nie dają możliwości weryfikacji danych stanowiących podstawę obliczenia powierzchni kontenera i zajętego pasa drogowego. Ma to istotne znaczenie, ponieważ są to okoliczności prawotwórcze, mające istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki: WSA w Lublinie z 6 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 985/13, Lex nr 1508376, WSA w Warszawie z 13 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 885/18 cyt. wyżej).

Stwierdzić należy, że taki sposób zgromadzenia materiału dowodowego jest sprzeczny z przepisami regulującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W aktach brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów świadczących o dokonaniu pomiarów kontenera na odpady w dniach: 17, 18 i 19 listopada 2025 r., chociażby w formie notatki służbowej sporządzonej przez osobę dokonującą kontroli i pomiaru.

Jest to o tyle istotne, że zarzuty podniesione w odwołaniu przez pełnomocnika skarżącej odnosiły się przede wszystkim właśnie do braku prawidłowych ustaleń organu w zakresie powierzchni pasa drogowego zajętego przez kontener na odpady. Spółka E. podkreśliła w odwołaniu, iż w jej ocenie: "zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 1778 zł. Organ w rzeczywistości nie przeprowadził w sprawie rzetelnego postępowania dowodowego. Skarżący po analizie treści decyzji organu nie ma wiedzy w jaki sposób organ ustalił wymiary kontenera. Wszak w aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna ukazująca kontener, ale nie sposób po jej analizie ustalić jakich wymiarów jest kontener. W aktach sprawy znajduje się także "protokół z kontroli w terenie" jednakże nie wynika z niego, jaki sposób organ ustalił wymiar kontenera. Sam fakt powołania przez organ wymiaru kontenera nie stanowi o ustaleniu jego wymiaru.

Co prawda, z fotografii załączonych do akt sprawy wynika, iż kontener budowlany ma oznaczenie KP-5, jednakże w powyższym symbolem nie jest związany żaden konkretny wymiar kontenera.

W obrocie handlowym dostępne są m. in kontenery:

1. 1. "Kontener hakowy KP 5 3500x1700x850mm" - wówczas przy zastosowaniu algorytmu zaprezentowanego w decyzji administracyjnej kara pieniężna winna wynosi =59,5 x 3 x10= 1785 zł, a nie 1788 zł
2. 2. Kontener Typu KP-5 o wymiarze 3400x1600mm x1100m, wówczas przy zastosowaniu algorytmu zaprezentowanego w decyzji administracyjnej kara pieniężna winna wynosi= 1632 zł, a nie 1788 zł

Organ nie dokonał w rzeczywistości pomiaru kontenera udokumentowanego na fotografiach załączonych do sprawy, gdyż gdyby tak było, byłby w "protokole z kontroli w terenie" wskazany rzeczywisty obmiar kontenera oraz sposób jego przeprowadzenia/wymiarowania".

Powyższe zarzuty oraz argumentacja podniesiona przez skarżącą zostały całkowicie zignorowane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Kolegium w ogóle nie odniosło się do zarzutów spółki E. odnoszących się błędów w zakresie ustalonej powierzchni zajętego bez zezwolenia pasa drogowego oraz wysokości wymierzonej kary pieniężnej, poprzestając na twierdzeniu, że: "Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w tym fotograficznej, wynika, iż kontener miał wymiary 5,96 m² (3,55 mx 1,68 m)". Twierdzenie to sąd uznaje za całkowicie gołosłowne, bowiem protokoły kontroli wskazują jedynie arbitralnie na rozmiar kontenera 5,96 m², bez wyjaśnienia w jaki sposób i ewentualnie na podstawie jakich dokumentów dokonano takich ustaleń, natomiast załączone do protokołów fotografie przedstawiają widok zielonego kontenera z oznaczeniem [...]; KP – 5, jednak przy braku wykazania przez organ standaryzacji wymiarów kontenera z takim oznaczeniem, to same fotografie potwierdzają jedynie ustawienie kontenera w pasie drogowym ale nie powierzchnię pasa zajmowaną przez ten kontener.

Na podstawie znajdujących się w aktach niniejszej sprawy protokołów z kontroli oraz fotografii nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości ustaleń organów administracji obu instancji co do faktu wielkości powierzchni pasa drogowego zajętego bez zezwolenia. Nie wynika z nich, w jaki sposób dokonano pomiarów. Nie sporządzono żadnego szkicu, rysunku i nie naniesiono dokonanych pomiarów na żadną mapę. Z załączonych do akt sprawy zdjęć oraz z treści protokołów kontroli nie wynika w żaden sposób, jak dokonano pomiarów obszaru pasa drogowego zajętego bez zezwolenia. Na zdjęciach widoczny jest jedynie fragment ulicy z postawionym kontenerem. Nie zaznaczono dokładnie na żadnym ze zdjęć załączonym do akt sprawy obszaru, który organ uznał za zajęty bez zezwolenia, tj. obszaru stanowiącego podstawę do obliczenia wysokości kary. W aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów obrazujących, w jaki sposób dokonywano pomiarów, tzn. jak wyznaczono przebieg pasa drogowego, jak wyznaczono punkt początkowy i końcowy zajęcia pasa drogowego i jak zmierzono zajętą powierzchnię.

Brak jest także jakichkolwiek danych dotyczących urządzenia, którym dokonywano pomiarów. Nie wiadomo, jaki rodzaj urządzenia został wykorzystany, model, typ. Nie załączono do akt sprawy certyfikatu ani deklaracji zgodności. Brak jest zatem jakichkolwiek możliwości kontroli, czy użyte do pomiaru zajętej powierzchni pasa drogowego urządzenie w ogóle mogło być w tym celu użyte, ani czy zostało użyte prawidłowo, zgodnie z instrukcją. Nie ma bowiem na tą okoliczność w aktach sprawy żadnych dowodów (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r., II GSK 652/23; wyrok WSA w Łodzi z 17 maja 2024 r., III SA/Łd 641/23).

Zdaniem sądu, prawidłowe rozpoznanie sprawy przez Kolegium, w kontekście postawionych w odwołaniu zarzutów, wymagało zatem najpierw prawidłowego ustalenia wymiarów kontenera budowlanego ustawionego przez skarżącą w pasie drogowym drogi powiatowej, w dzielnicy [...] ul. [...] (dz. nr [...] obr. [...]) na wysokości posesji nr [...] w okresie od 17 do 19 listopada 2025 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Następnie organ winien ocenić prawidłowość obliczenia kary pieniężnej dla tak ustalonej powierzchni kontenera. Brak prawidłowego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozpoznania niniejszej sprawy stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. Tym samym w sprawie doszło w istocie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. oraz wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej.

Wskazać należy, że wyjaśnienie powyższych okoliczności i odniesienie się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu jest rolą organu odwoławczego. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym jej zakresie w dwóch instancjach, a wojewódzki sąd administracyjny nie może w tym zakresie zastępować organów administracji. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy tymczasem w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co do braku w aktach sprawy dowodów potwierdzających wymiary kontenera na odpady.

Należy zauważyć, że chociaż organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, to jednak do zarzutów tych powinien ustosunkować się w pierwszej kolejności. Ocena tych zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji organu odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1649/23 i powołane w nim orzeczenia).

Zgodzić się należy zatem z zarzutami skargi, że skoro nie została w sprawie w sposób obiektywny i przekonywujący ustalona i wykazana okoliczność w postaci wymiarów kontenera budowlanego, który postawiony został w pasie drogowym ul. [...] w Ł. bez zezwolenia, to tym samym ustalona przez organ w zaskarżonej decyzji wysokość nałożonej kary pieniężnej nie może zostać uznana za prawidłową. Należy ponownie podkreślić, że od prawidłowego ustalenia wielkości zajętego bez zezwolenia obszaru pasa drogowego zależy wysokość nałożonej kary, którą oblicza się mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru. Organ wymierza karę za każdy metr zajętego pasa drogowego, a zatem ustalenia wielkości zajętego obszaru i jego rodzaju muszą być precyzyjne. Jest to więc okoliczność istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sposób pomiaru powinien być zatem opisany w części uzasadnienia decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne. Te wymogi nie zostały w niniejszej sprawie spełnione.

W świetle przedstawionych uwag, należy stwierdzić że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy obiektywnej, która może być zrealizowana jedynie w warunkach wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie (ustalenie stanu faktycznego), co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Jak wyżej wskazano, organ przedwcześnie, przede wszystkim bez gruntownego rozważenia istotnych okoliczności, w tym bez całkowitego odniesienia się do zarzutów odwołania, wydał decyzję. Powyższe uchybienie nie pozwala sądowi na prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem materialnoprawnym.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, stosownie do art. 15 k.p.a., rozpoznana sprawę po raz drugi w jej całokształcie, w tym zakresie, w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy materiał dowodowy oraz odniesienie się do zarzutów postawionych w odwołaniu, w tym do podnoszonej przez skarżącą okoliczności braku wyjaśnienia sposobu ustalenia wymiarów kontenera na odpady ustawionego bez zezwolenia w pasie drogowym ul. [...] w Ł.. Organ powinien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania w zakresie wymogów prawidłowego postępowania dowodowego dotyczącego dokładnego ustalenia powierzchni zajętego przez kontener pasa drogowego bez zezwolenia. Ocena, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnośnie kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wskazać trzeba, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Nie może być przy tym wątpliwości co do tego, że kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej – jest to więc administracyjna kara pieniężna w rozumieniu art. 189b k.p.a. Wobec tego natomiast, że w ustawie o drogach publicznych nie unormowano takich kwestii jak: odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego, czy terminów przedawnienia nakładania takiej kary, w zakresie tym znajdują w stosunku do niej zastosowanie przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem sadu, dopiero jednak po ustaleniu istnienia podstaw do wymierzenia kary pieniężnej i jej wysokości możliwe jest rozważenie przesłanek odstąpienia od jej wymierzenia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. ds