Uzasadnienie
Decyzją z 2 lutego 2026 r. nr ŁPWIS.NSHŚ.9022.10.2023.AR Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "ŁPWIS", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 416), art. 2351 i 2352 Kodeksu Pracy z dnia 26 czerwca 1974 r. (Dz. U. z 2025 r. poz. 277 z późn. zm., dalej: "k.p.") i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1836, dalej: "rozporządzenie") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi (dalej: "PPIS w Łodzi", "organ I instancji") z 27 czerwca 2023 r. Nr 9 o braku podstaw do stwierdzenia u K. M. choroby zawodowej — choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa – wirusowe zapalenie płuc w przebiegu COVID-19 z niewydolnością oddechową powikłane zatrzymaniem krążenia, którego konsekwencją był zgon.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
W okresie od 14 kwietnia 2008 r. do 11 grudnia 2020 r. (data zgonu) K.M. zatrudniony był na stanowisku starszego asystenta w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Łodzi w Oddziale Nadzoru Higieny Komunalnej. Do jego służbowych czynności należało pobieranie prób wody, przeprowadzanie kontroli sanitarnych i interwencyjnych. Po wybuchu pandemii, od marca 2020 r. na mocy Zarządzenia Nr 4/20 ŁPWIS z 12 marca 2020 r. w sprawie zalecenia zaprzestania wykonywania urzędowych kontroli oraz poboru próbek w ramach sprawowanego nadzoru sanitarnego na terenie województw zmieniły się obowiązki w ramach wykonywanej pracy, tj. wstrzymane zostały kontrole sanitarne oraz pobieranie prób wody. Do zasadniczych czynności ww. należało: przeprowadzanie telefonicznie z siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej dochodzeń epidemiologicznych, pełnienie dyżurów z telefonem alarmowym przez 24 godziny i wizytowanie budynku akademika przeznaczonego na kwarantannę dla osób powracających z zagranicy oraz sprawowanie nadzoru nad osobami tam przebywającymi.
Nadzór ten polegał na wizycie i rozmowie z portierem przez domofon bez konieczności wchodzenia do środka, czy nie zaistniały okoliczności bądź incydenty, które mogłyby stanowić zagrożenie zdrowotne dla innych oraz czy w wystarczającej ilości dostępne są środki czystości i dezynfekcyjne, maseczki itp. K. M. nie sprawdzał stanu zdrowia osób będących na kwarantannie bo nie był lekarzem. U żadnej z osób przebywających na kwarantannie w analizowanym okresie nie potwierdzono zachorowania, ww. nie wizytował zresztą miejsc, gdzie przebywały osoby chore.
Od kwietnia 2020 r. w miejscu pracy zmarłego, tj. w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Łodzi została wprowadzona praca w systemie zmianowym, a od października tego roku również praca zdalna. K. M. pełnił dyżury telefoniczne w miejscu pracy oraz kilkakrotnie przed zachorowaniem wykonywał pracę zdalnie z domu. Dyżury telefoniczne dotyczyły dochodzeń epidemiologicznych, wywiadów, nakładania kwarantanny, zlecenia badań i udzielania informacji o wynikach takich badań. Podczas pracy w systemie zmianowym pracownicy byli podzieleni na małe grupy i pracowali w zmiennym trybie pracy, tj. rano, po południu oraz zdalnie. Z chwilą stwierdzenia w połowie listopada 2020 r. w siedzibie stacji pojedynczych zakażeń SARS-CoV-2 pozostali pracownicy innych komórek organizacyjnych zostali skierowani na badania przesiewowe. W badaniach przeprowadzonych 19 listopada 2020 r. u 2 osób wykryto zakażenie SARS-CoV-2 i objęto je izolacją, natomiast prewencyjną kwarantanną objęto pozostałe osoby, niezależnie od tego, czy mogły mieć prawdopodobny kontakt z osobami zakażonymi.
K.M., jak i inni pracownicy Oddziału Higieny Komunalnej, został objęty prewencyjną kwarantanną od 23 listopada 2020 r. zgodnie z obowiązującymi w czasie epidemii procedurami, chociaż nie był osobą z bezpośredniego kontaktu. 27 listopada 2020 r. PPIS w Łodzi otrzymał od ww. informację o dodatnim wyniku badania w kierunku SARS-CoV-2, w związku z czym automatycznie został on objęty izolacją. 30 listopada 2020 r. K. M. został przyjęty do szpitala z powodu trwających od około 5 dni objawów COVID-19, a wskutek progresji choroby i pogarszającego się stanu zdrowia zmarł w dniu 11 grudnia 2020 r. 5 lipca 2021 r. PPIS w Łodzi, na podstawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej dokonanego przez córkę zmarłego, działającą w imieniu jego żony, wszczął postępowanie (postępowanie pośmiertne) w sprawie podejrzenia choroby zawodowej — choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa pod postacią COVID-19 u K. M.,.
Dokumentacja dotycząca choroby i narażenia zawodowego K. M. zgromadzona w toku prowadzonego w I instancji postępowania została poddana analizie, stosownie do § 5 rozporządzenia, w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach orzeczniczych tj. Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (dalej: "WOMP") a po odwołaniu się strony od treści orzeczenia tej przychodni w Klinice Chorób Zawodowych i Zdrowia Środowiskowego Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi (dalej: "IMP"). W wyniku analizy narażenia zawodowego, przebiegu i charakteru klinicznego choroby dwukrotnie wydane zostały orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej — choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa — COVID-19, tj. orzeczenie WOMP z 19 listopada 2021 r. nr PK.131.2021 oraz orzeczenie IMP z 24 kwietnia 2023 r. nr NKOCHZA/505/21-23. Zarówno jednostka orzecznicza I-go stopnia jak i II-go stopnia uznały, że choroba K. M. tj. wirusowe zapalenie płuc w przebiegu COVID-19 z powikłaniami i zgonem, która zaistniała z powodu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 nie ma związku z wykonywaną przez niego pracą zawodową, co jest warunkiem koniecznym do uznania etiologii zawodowej ww. schorzenia.
Decyzją z 27 czerwca 2023 r. Nr 9 PPIS w Łodzi stwierdził brak podstaw do stwierdzenia u K. M. choroby zawodowej – choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa wirusowe zapalenie płuc w przebiegu COVID-19 z niewydolnością oddechową powikłane zatrzymaniem krążenia, którego konsekwencją był zgon.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła żona zmarłego E. M., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie art. 2351 k.p. oraz niezastosowanie art. 2352 k.p., czego konsekwencją był brak uznania wirusowego zapalenia płuc w przebiegu COVID-19 z powikłaniami i zgonem za chorobę zawodową, pomimo spełnienia, zdaniem strony, wszystkich przesłanek wymaganych prawem, tj. istnienia wirusa SARS-CoV-2 w wykazie chorób zawodowych oraz spowodowania choroby działaniem czynnikiem szkodliwych występującym w środowisku pracy K. M.. Odwołująca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie choroby zawodowej lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Po rozpoznaniu odwołania ŁPWIS decyzją z 15 września 2023 r. nr ŁPWIS.NSHŚ.9022.10.2023.AR utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Decyzja organu II instancji została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 22 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 767/23 uchylił decyzję ŁPWIS utrzymującą w mocy decyzję PPIS w Łodzi.
ŁPWIS rozpatrując sprawę pod kątem wskazań WSA w Łodzi zawartych w powyższym wyroku wystąpił z wnioskiem do Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: "GIS") o wyłączenie go z prowadzenia sprawy w II instancji z uwagi na fakt, że podczas rozpoznawania sprawy w I instancji piastunem funkcji PPIS w Łodzi była ta sama osoba, która aktualnie piastuje funkcję ŁPWIS.
Postanowieniem z 19 marca 2025 r. GIS odmówił wyłączenia ŁPWIS od prowadzenia w II instancji postępowania administracyjnego w sprawie podejrzenia u zmarłego K. M. choroby zawodowej. W ocenie GIS fakt, że podczas rozpoznawania sprawy w I instancji piastunem funkcji PPIS w Łodzi była osoba, która aktualnie pełni funkcję ŁPWIS, nie uzasadnia wyłączenia ŁPWIS od prowadzenia w II instancji postępowania administracyjnego, bowiem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, co do zasady, nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu.
ŁPWIS pismem z 1 kwietnia 2025 r. zwrócił się do PPIS w Łodzi o udzielenie wyczerpujących odpowiedzi na podniesione przez Sąd kwestie. W piśmie z 12 czerwca 2025 r., w pismach uzupełniających z 15 i 30 lipca 2025 r. oraz 7 i 25 sierpnia 2025 r. przesłał wymagane wyjaśnienia oraz załączył żądane dokumenty.
2 października 2025 r. pełnomocnik strony przedstawił stanowisko w sprawie wskazując na wątpliwości co do bezstronności zarówno Powiatowego jak i Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a także dotyczące kontaktu K. M. z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2 w trakcie wykonywania obowiązków służbowych, które były już przedmiotem wcześniejszych rozważań.
Pismem z 9 października 2025 r. ŁPWIS wystąpił do konsultanta wojewódzkiego w dziedzinie epidemiologii o wydanie opinii niezbędnej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, która pozwoliłaby ocenić, czy w przypadku osoby schorowanej i obciążonej wieloma chorobami współistniejącymi takimi jak: cukrzyca insulinoniezależna typu 2, samoistne (pierwotne) nadciśnienie tętnicze, otyłość, reumatoidalne zapalenie stawów, okres inkubacji ww. choroby może być krótszy.
Z opinii z 30 października 2025 r. wydanej przez konsultanta wojewódzkiego w dziedzinie epidemiologii wynika, że w przypadku zakażenia K. M. mogło dojść do nałożenia kilku czynników (narażenie na czynnik zakaźny w środowisku pozazawodowym — rodzinnym i obciążenia chorobami przewlekłymi) a w związku z tym skrócenia okresu wylegania choroby.
W piśmie z 30 grudnia 2025 r. pełnomocnik strony złożył dodatkowe uwagi i zastrzeżenia dotyczące uzyskanej opinii konsultanta wojewódzkiego w dziedzinie epidemiologii.
Powołaną na wstępie decyzją z 2 lutego 2026 r. ŁPWIS utrzymał w mocy decyzję PPIS w Łodzi z 27 czerwca 2023 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w przedmiocie odmowy stwierdzenia u K. M. choroby zawodowej — choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa — wirusowe zapalenie płuc w przebiegu COVID-19, wymienionej w poz. 26 wykazu chorób zawodowych.
ŁPWIS wyjaśnił, że COVID-19 jest chorobą zakaźną. Wirus SARS-CoV-2 jest przenoszony głównie między ludźmi poprzez kropelki oddechowe i drogi kontaktowe. Transmisja kropelkowa występuje, gdy osoba jest w bliskim kontakcie (w promieniu