Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 2 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 212/26

Uzasadnienie

Decyzją z 31 grudnia 2025 r. nr 402/2025 Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ŁOR ARiMR", "organ II instancji", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł.u (dalej: "Kierownik BP ARiMR", "organ I instancji") z 10 września 2025 r. 0083-00000109680/25 nakazującą R. Z. (dalej: "strona", "skarżący") ponowne przekształcenie trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

2 czerwca 2023 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2023, w którym zadeklarowała do płatności nieruchomość położoną na działkach ewidencyjnych nr: 99 (0,21 ha), 100 (0,23 ha), 101 (0,44 ha) i 102 (0,43 ha).

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji stwierdził, że trwałe użytki zielone wrażliwe pod względem środowiskowym (TUZ cenny) objęte normą GAEC9, o której mowa w załączniku III do rozporządzenia (UE) 2021/2115, o powierzchni 0,43 ha położone na działce ewidencyjnej nr [...] (dalej również: "działka nr 102") zostały przekształcone lub zaorane, wbrew art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741, dalej: "ustawa o Planie Strategicznym").

Z powyższych względów 25 kwietnia 2024 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję nr [...] nakazującą ponowne przekształcenie gruntów w TUZ cenny. Nakaz dotyczył przekształcenia gruntów o powierzchni 0,43 ha położonych na działce ewidencyjnej nr [...]. Organ I instancji wskazał, że nieprzywrócenie TUZ cenny na ww. działce położonej na obszarze NATURA 2000 do 31 maja 2024 r., stosownie do art. 56 ust. 4 ustawy o Planie Strategicznym, stanowi niezgodność.

R. Z. złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym wniósł zastrzeżenia odnośnie nakazu przywrócenia TUZ.

W piśmie z 5 czerwca 2024 r. Dyrektor ŁOR ARiMR zwrócił się do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Łodzi o rozważenie wprowadzenia zmiany klasyfikacji użytku z TUZ cenny na GRUNT ORNY na działce nr 102.

Pismem z 10 lipca 2024 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Łodzi (dalej również: "Dyrektor RDOŚ") poinformował, że nie jest możliwe wprowadzenia zmiany klasyfikacji użytku z TUZ cenny na GRUNT ORNY na wskazanej działce.

Decyzją z 21 sierpnia 2024 r. nr 323/2024 Dyrektor ŁOR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z 25 kwietnia 2024 r. 24 września 2024 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. decyzję.

Wyrokiem z 4 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 787/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ŁOR ARiMR z 21 sierpnia 2024 r. nr 323/2024 oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP ARiMR w Ł.u z 25 kwietnia 2024 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że orzekające w sprawie organy administracji nie dowiodły w żaden sposób, że sporna działka jest trwałym użytkiem wrażliwym pod względem środowiskowym, o jakim mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 488 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie trwałych użytków zielonych").

Sąd uznał, że organy administracji naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., bowiem nie przeprowadziły w sposób dostateczny postępowania wyjaśniającego i nie ustaliły w jego toku podstawowych kwestii związanych ze stanem faktycznym sprawy. Wobec niezebrania niezbędnego materiału dowodowego przeprowadzona ocena jest niezgodna z art. 80 k.p.a., gdyż nie ma ona cech oceny swobodnej, lecz wybiórczej i arbitralnej. W konsekwencji powyższego zawarte w decyzjach obu instancji uzasadnienia nie spełniają wymogu wyczerpującego przedstawienia prawnych i faktycznych przyczyn podjęcia tych rozstrzygnięć.

Nadto, zdaniem Sądu, organ odwoławczy naruszył swoim działaniem art. 15 k.p.a., bowiem przeprowadzone przez niego postępowanie wyjaśniające nie miało charakteru uzupełniającego (art. 136 k.p.a.), lecz wobec nieprzeprowadzenia takiego postępowania w I instancji, było pierwszą próbą rozpoznania sprawy, co wykluczyło prawo strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy administracji publicznej różnego szczebla. Wskazane naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy dopuściły się także naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. rozporządzenia w sprawie trwałych użytków zielonych pod względem środowiskowym, bo mimo, że organ odwoławczy powołał się na treść tego aktu w zaskarżonej decyzji, to jednak wywody zawarte w jej uzasadnieniu, jak również przedstawione sądowi do oceny akta postępowania, nie wskazują na zastosowanie tego aktu przez organy w praktyce.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien pozyskać od Dyrektora RDOŚ jasne stanowisko, czy działka skarżącego stanowi TUZ cenny w rozumieniu § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Po przeprowadzeniu wszechstronnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego organ zobligowany będzie wydać decyzję, którą należycie uzasadni, w szczególności powołując się na istotne dla sprawy fakty, opierając je na stosownej dokumentacji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Kierownik ARiMR BP pismem z 8 lipca 2025 r. zwrócił się do Dyrektora RDOŚ o ustalenie, czy działka nr 102 stanowi trwały użytek zielony wrażliwy pod względem środowiskowym objęty normą GAEC9 w rozumieniu § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie trwałych użytków zielonych.

W odpowiedzi z 14 sierpnia 2025 r. Dyrektor RDOŚ wskazał, że działka nr 102 w obrębie U. znajduje się w całości w obszarze specjalnej ochrony Pradolina Warszawsko-Berlińska PLB100001, utworzonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, dla którego ustanowiono plan zarządzania (w tym wypadku plan zadań ochronnych – "pzo") w postaci Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Pradolina Warszawsko-Berlińska PLB100001. W przywołanym pzo, w załączniku nr 5, dla sześciu gatunków ptaków wskazano obligatoryjne działanie ochronne lp. 3 – "Zachowanie siedlisk gatunków ptaków stanowiących przedmioty ochrony, położonych na trwałych użytkach zielonych". Jako obszar wdrażania tego działania ochronnego wskazano "wszystkie trwałe użytki zielone na terenie obszaru Natura 2000". Analizując warunki § 1 rozporządzenia w sprawie trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym, wymagane do uznania gruntu za trwały użytek zielony wrażliwy pod względem środowiskowym, objęty normą GAEC9, w kontekście rozpatrywanego przypadku – działki 102 w powiecie ł., gminie Z., w obrębie ew.

U., nr obrębu ew. 0017 – Dyrektor RDOŚ stwierdził, że omawiana nieruchomość: 1) stanowiła trwały użytek zielony po utworzeniu obszaru Natura 2000 (co najmniej do 4 lipca 2015 r., jak ustalono na podstawie arkusza ortofotomapy z tej daty, o godle N-34-136-C-b-4-4, jak i wcześniejszych), toteż warunek pierwszy został spełniony;

1. 2) znajduje się (w całości) w obszarze specjalnej ochrony Pradolina Warszawsko-Berlińska PLB100001 ("ptasi" obszar Natura 2000), w związku z czym warunek drugi został spełniony;
2. 3) plan zadań ochronnych (pzo) dla obszaru Natura 2000 wynikający z wymienionego Zarządzenia RDOŚ w Łodzi i RDOŚ w Poznaniu z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Pradolina Warszawsko-Berlińska PLB100001 został ogłoszony do dnia 30 czerwca 2022 r. i wskazano w nim działania ochronne dla zwierząt i ich siedlisk, więc warunek trzeci został spełniony;
3. 4) powyższe działanie ochronne dotyczy wszystkich trwałych użytków zielonych w obszarze Natura 2000, w związku z czym warunek czwarty również został spełniony. Tym samym w dacie wejścia ww. zarządzenia w życie – od 7 kwietnia 2016 r. działka nr 102 została sklasyfikowana jako TUZ.

Dyrektor RDOŚ w Łodzi zauważył, że przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 – w tym wypadku gatunki ptaków i ich siedliska – podlegają ochronie już przed wejściem w życie planu zarządzania (pz). Wynika to choćby z pierwotnego dokumentu wyznaczającego obszar Natura 2000 w polskim systemie prawnym, czyli rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313). Kluczowym elementem warunkującym występowanie gatunku jest utrzymanie odpowiedniego dla danego gatunku siedliska. W tym konkretnym przypadku, dla sześciu gatunków ptaków takich jak: A153 kszyk Gallinago gallinago, A156 rycyk Limosa limosa, A162 krwawodziób Tringa totanus, A160 kulik wielki Numenius arquata, A122 derkacz Crex crex, które są związane z otwartymi terenami łąk i pastwisk, zachowanie ich siedlisk, czyli właśnie trwałych użytków zielonych, jest podstawą ich ochrony w obszarze Natura 2000 Pradolina Warszawsko-Berlińska PLB100001.

Aby wzmocnić ochronę siedlisk gatunków związanych z trwałymi użytkami zielonymi, w planie zadań ochronnych wprowadzono ww. działanie ochronne polegające na zachowaniu siedlisk gatunków ptaków stanowiących przedmioty ochrony, położonych na trwałych użytkach zielonych, wskazując jednocześnie obszar wdrażania jako wszystkie trwałe użytki zielone na terenie obszaru Natura 2000. 3 września 2025 r. strona za pośrednictwem pełnomocnika złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2019 i 2020 wraz z oświadczeniami o sposobie wykorzystania działek rolnych, zgłoszenia szkody w uprawach z 27 lipca 2021 r. wraz z wnioskiem o przyznanie płatności za rok 2021 oraz wnioski – polisy ubezpieczeniowe upraw rolnych w roku 2021 i 2022.

Decyzją z 10 września 2025 r. nr 0083-00000109680/25 Kierownik BP ARiMR nakazał stronie ponowne przekształcenie TUZ cennego, tj. gruntów o powierzchni 0,43 ha położonych na działce ewidencyjnej nr 102. Organ I instancji wskazał, że działka ewidencyjna nr 102 stanowi TUZ wrażliwy pod względem środowiskowym objęty normą GAEC9 w rozumieniu § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie trwałych użytków zielonych. Organ I instancji wyznaczył stronie termin na przywrócenie TUZ cennego na ww. działce położonej na obszarze NATURA 2000, tj. nie później niż do 31 maja 2026 r. oraz stwierdził, że wystąpienie do RDOŚ o dodatkowe wyjaśnienia jest niezasadne, zaś nowe dowody zgłoszone przez stronę nie mają bezpośredniego wpływu na zmianę kwalifikacji gruntu.

Strona za pośrednictwem pełnomocnika wniosła odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzuciła organowi I instancji:

1. 1) naruszenie zasady gromadzenia materiału dowodowego przez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niezasadne nieuwzględnienie wniosku dowodowego odwołującego o uzupełnienie stanowiska Dyrektora RDOŚ i w konsekwencji poczynienie w sposób wadliwy, niepełny ustaleń istotnych dla sprawy niezgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, które to naruszenie polegało na błędnym ustaleniu, że działka nr 102 stanowi TUZ wrażliwy pod względem środowiskowym objęty normą GAEC9 w rozumieniu § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie trwałych użytków zielonych;
2. 2) błędną wykładnię i niezasadne zastosowanie ww. przepisu w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, iż działka nr 102 stanowi TUZ wrażliwy pod względem środowiskowym objęty normą GAEC9.
3. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy art. 56 ust. 1 i ust. 5 ustawy o Planie Strategicznym w zw. z § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej ponowne przywrócenie TUZ cennego na działce ewidencyjnej nr 102.

Powołaną na wstępie decyzją Dyrektor ŁOR ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania R. Z., utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z 25 kwietnia 2024 r.

Organ wskazał na przepisy mające zastosowanie w sprawie, tj. art. 56 ust. 1, ust. 4 i ust. 8 ustawy o Planie Strategicznym, art. 2 ust. 7 lit. g rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. UE. L 183 z 8.07.2022, str.12, dalej: "rozporządzenie nr 2022/1172"), załącznika nr III do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz. Urz.

UE L 435 z 06.12.2021, str. 1, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 2021/2115"), § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie trwałych użytków zielonych, § 1, § 2 pkt 41), § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 25, poz. 133), art. 28 ust. 5 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 ze zm.), załącznika nr 5 do zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 22 marca 2016 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Pradolina Warszawsko-Berlińska PLB100001.

Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji podkreślił, że norma GAEC9 (Dobra Kultura Rolna zgodna z Ochroną Środowiska) dotyczy zakazu przekształcania lub zaorywania trwałych użytków zielonych (TUZ) wyznaczonych jako wrażliwe pod względem środowiskowym na obszarach Natura 2000. Oznacza to, że rolnicy muszą chronić te cenne obszary przed zmianą użytkowania (np. zaorywaniem, zalesianiem, zabudową), a w przypadku naruszenia zobowiązani są do przywrócenia ich do stanu TUZ. Jest to kluczowy element warunkowości w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (WPR), mający na celu ochronę bioróżnorodności i ekosystemów w UE. TUZ cenne przyrodniczo (TUZ C) położone na obszarach Natura 2000 objęte są całkowitym zakazem ich przekształcania. Jeśli działka była TUZ w 2015 r. i leżała na obszarze Natura 2000, rolnik miał obowiązek ją chronić przed przekształceniem, zgodnie z wymogami WPR. Bazowym rokiem referencyjnym jest rok 2015 (przed zmianami w WPR obejmującymi warunkowość, zazielenienie).

Jeżeli działka deklarowana we wniosku miała nałożoną w SI IACS Plus warstwę TUZ cenny (TUZ C) w poprzednim okresie programowania 2014-2020 przedłużonym do roku 2022, to podlegała zakazowi przekształcenia na mocy rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi w sprawie wyznaczenia trwałych użytków zielonych wartościowych pod względem środowiskowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 488).

Zdaniem Dyrektora ŁOR ARiMR w analizowanej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie, w którym roku TUZ na spornej działce nr 102 położonej na obszarze NATURA 2000 został przekształcony w grunt orny. Jeżeli likwidacja TUZ nastąpiła po 2015 r., wówczas w świetle obowiązujących norm, zachodzi potrzeba przywrócenia TUZ C. Z danych systemowych organu wynika, że w 2015 r. działka ewidencyjna nr 102 deklarowana była do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jako trwały użytek zielony (TUZ). Następnie, na podstawie Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Pradolina Warszawsko-Berlińska PLB100001 została sklasyfikowana jako TUZ Natura 2000 obszar specjalnej ochrony Pradolina Warszawsko-Berlińska PLB 100001 i od 7 kwietnia 2016 r. (data wejścia w życie ww. zarządzenia) objęta była ochroną w celu zachowania siedlisk gatunków ptaków, położonych na TUZ. Tym samym od 2016 r. nie jest dozwolone przekształcanie tak sklasyfikowanych TUZ C w grunt orny.

W ocenie organu odwoławczego wniosek dowodowy dotyczący włączenia do materiału wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2019 i 2020 wraz z oświadczeniami o sposobie wykorzystania działek rolnych, zgłoszenia szkody w uprawach z 27 lipca 2021 r. wraz z wnioskiem o przyznanie płatności za rok 2021 oraz wnioski – polisy ubezpieczeniowe upraw rolnych w roku 2021 i 2022, nie mogą stanowić podstawy do ustalenia tego, czy działka była TUZ do 2015 r. a tym samym, czy mogłaby zostać zakwalifikowana jako TUZ cenny czy nie.

Organ II instancji zaznaczył, że nie kwestionuje faktu, iż strona przejęła w 2023 r. posiadanie działkę użytkowaną już jako grunt orny i ten sposób użytkowania działki kontynuowała, nie zwalnia to jej jednak z obowiązku przywrócenia TUZ C. Decyzja stwierdzająca obowiązek przywrócenia TUZ C skierowana została do aktualnego (nowego) posiadacza przekształconych gruntów, istotny jest bowiem fakt posiadania gruntów, a nie kto je przekształcił – w tym przypadku sprzedający, czy też rolnik nabywający te grunty.

Dyrektor ŁOR ARiMR wyjaśnił, że do kampanii w 2020 r. do rolników były wysyłane wnioski spersonalizowane, które w swoim pakiecie zawierały również informacje, jakie warstwy są na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Skoro strona znajduje się w posiadaniu działki nr 102 od 2023 r. oczywistym jest, że na tym etapie wiedzy tej nie posiadała. Natomiast od kampanii 2021 r. wszystkie informacje o działkach ewidencyjnych są dostępne w aplikacji eWniosekPlus, strona miała zatem do nich dostęp.

Odnosząc się do zarzutu, że pismo Dyrektora RDOŚ z 14 sierpnia 2025 r. jest niejasne, niepełne i sprzeczne ze stanowiskiem zawartym w piśmie z 10 lipca 2024 r. organ odwoławczy stwierdził, że w stanowisku z 14 sierpnia 2025 r., zgodnie z zaleceniem WSA, Dyrektor RDOŚ dokonał szczegółowej i wiążącej ARiMR analizy spełnienia warunków wymaganych do uznania gruntu za trwały użytek zielony wrażliwy pod względem środowiskowym, określonych w § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie trwałych użytków zielonych. W piśmie z 14 sierpnia 2025 r. Dyrektor RDOŚ stwierdził, że zostały spełnione wszystkie warunki uznania działki ewidencyjnej nr 102 za TUZ wrażliwy pod względem środowiskowym. Ze względu na fakt, że warstwa TUZ C na działce nr 102 została nałożona na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie trwałych użytków zielonych, ARiMR nie może jej modyfikować. Dyrektor RDOŚ w Łodzi w piśmie z 14 sierpnia 2025 r. nie zmienił stanowiska w sprawie ustaleń dotyczących działki nr 102, lecz uzupełnił je i doprecyzował, stosując się do zaleceń Sądu. W związku z powyższym uznać należało, że wystąpienie do RDOŚ o dodatkowe wyjaśnienia jest niezasadne.

Wobec powyższego, zdaniem Dyrektora ŁOR ARiMR zgodnie z art. 56 ust. 1 i ust. 4 ustawy o Planie Strategicznym rolnik jest obowiązany do przekształcenia działki nr 102 w trwały użytek zielony, nie później niż do dnia 31 maja 2026 r., zaś niewykonanie tego obowiązku stanowi niezgodność.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Dyrektora ŁOR ARiMR z 31 grudnia 2025 r. R. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegającego na naruszeniu zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niezasadnym nieuwzględnieniu wniosku dowodowego skarżącego o uzupełnienie stanowiska Dyrektora RDOŚ w Łodzi i w konsekwencji poczynieniu w sposób wadliwy, niepełny ustaleń istotnych dla sprawy niezgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, które to naruszenie polegało na błędnym ustaleniu, że działka nr 102 stanowi trwały użytek zielony wrażliwy pod względem środowiskowym objęty normą GAEC9 w rozumieniu § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie trwałych użytków zielonych;
2. 2) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezasadne zastosowanie § 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie trwałych użytków zielonych, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, iż działka nr 102 stanowi trwały użytek zielony pod względem środowiskowym objęty normą GAEC9;
3. 3) przepisów prawa materialnego, mający wpływ na wynik sprawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy art. 56 ust. 1 i ust. 5 ustawy o Planie Strategicznym w zw. z § 1 rozporządzenia w sprawie trwałych użytków zielonych przez ich niezasadne zastosowanie, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej ponowne przywrócenie TUZ cennego na działce ewidencyjnej nr 102;
4. 4) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo, że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR z 10 września 2025 r. a także o zobowiązanie organu do zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ŁOR ARiMR wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej; "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 0,43 ha zadeklarowanej przez skarżącego do wniosku z 2 czerwca 2023 r. o płatności na 2023 rok orzekające organy administracji wykonując wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku zapadłego w sprawie sygn. akt III SA/Łd 787/24 prawidłowo przyjęły, iż doszło do niezgodności – przekształcenia niezgodnie z prawem trwałego użytku zielonego, do którego zastosowanie znajdowała norma GAEC9, o której mowa w załączniku nr III do rozporządzenia (UE) 2021/2115, co skutkuje koniecznością nakazania skarżącemu ponownego przekształcenia ww. gruntu w trwały użytek zielony wrażliwy pod względem środowiskowym.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 261 ze zm., dalej: "ustawa o Planie Strategicznym") rolnik, który wbrew zakazowi określonemu w ramach normy GAEC9, o której mowa w załączniku III do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiające przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylające rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.U.UE.L.2021.435.1, dalej: rozporządzenie 2021/2115), przekształcił lub zaorał trwałe użytki zielone położone na obszarach Natura 2000 objęte tą normą, jest obowiązany do ponownego przekształcenia tego obszaru w trwały użytek zielony, nie później niż do dnia 31 maja roku następującego po roku złożenia wniosku o przyznanie pomocy, o której mowa w art. 20 pkt 1, 3 i 4, ale nie później niż do dnia złożenia kolejnego wniosku o przyznanie tej pomocy.

Wspomniana wyżej norma zakłada zaś, że jej głównym celem jest ochrona siedlisk i gatunków i w związku z tym przewiduje zakaz przekształcania lub orania trwałych użytków zielonych wyznaczonych jako trwałe użytki zielone wrażliwe pod względem środowiskowym na obszarach należących do sieci Natura 2000.

Należy wskazać, że aby rozważać konieczność nakazania przywrócenia trwałego użytku zielonego cennego na spornej działce, należało w sposób bezsporny ustalić, że działka nr 102 przed jej przekształceniem w teren użytkowany na potrzeby uprawy kukurydzy była trwałym użytkiem zielonym na dzień wejścia w życie Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Pradolina Warszawsko-Berlińska PLB100001 (7 kwietnia 2016 r.).

Skarżący w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do tut. Sądu okoliczność tę kwestionował podnosząc, że przedmiotowa działka ostatni była trwałym użytkiem zielonym – ale nie cennym (wrażliwym pod względem środowiskowym) w 2015 r., a po tym czasie, za przyzwoleniem ARiMR, została przekształcona w grunty orne i stan ten trwał nieprzerwanie do roku 2024. Skarżący podnosił również, że w 2021 r. przy składaniu wniosku dopłatowego doszło do pomyłki lub błędu systemowego i oznaczenia spornej działki jako TUZ, jednak dla działki tej faktycznie deklarowana była uprawa kukurydzy.

Z kolei z arkusza ortofotomapy z 4 lipca 2015 r. N-34-136-C-b-4-4, jak i wcześniejszych wynika, że co najmniej do daty jej wykonania, po utworzeniu obszaru Natura 2000 jako obszaru ochrony gatunków dziko występujących ptaków i ich siedlisk i utrzymania ich w niepogorszonym stanie, ww. działka nie była gruntem rolnym a stanowiła trwały użytek zielony, dla którego dla 6 gatunków ptaków występujących na otwartych terenach łąk i pastwisk wymienionych w wprowadzono działania ochronne.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 marca 2023 r. w sprawie trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 488) do trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym objętych normą GAEC9, o której mowa w załączniku III do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021, str. 1, z późn. zm.), zalicza się trwałe użytki zielone położone na obszarach Natura 2000:

1. 1) dla których w planie:
2. a) zadań ochronnych ustanowionym na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916, 1726, 2185 i 2375) albo
3. b) ochrony, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – ogłoszonym do dnia 30 czerwca 2022 r. wskazano działania ochronne dla siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt i ich siedlisk, położonych na tych trwałych użytkach zielonych, albo
4. 2) wymienione w załączniku do rozporządzenia.

Treść powyższej regulacji oznacza, że dla zakwalifikowania gruntu jako TUZ cenny niezbędne jest stwierdzenie, że tak kategoryzowana działka spełnia łącznie cztery warunki:

1. 1) zalicza się do trwałych użytków zielonych,
2. 2) jest położona na obszarze specjalnej ochrony ptaków lub specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000,
3. 3) co do których w planie zadań ochronnych ustanowionym na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody albo planie ochrony, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – ogłoszonym do dnia 30 czerwca 2022 r. wskazano działania ochronne dla siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt i ich siedlisk,
4. 4) położonych na tych trwałych użytkach zielonych.

Działka nr 102 w obrębie U., gmina Z., powiat Ł. w całości – jako stanowiąca w kwietniu 2016 r. trwały użytek zielony – znalazła się w ustanowionym obszarze specjalnej ochrony Pradolina Warszawsko-Berlińska PLB100001, utworzonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, dla którego Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Pradolina Warszawsko-Berlińska PLB100001 do dnia 30 czerwca 2022 r. został ogłoszony plan zadań ochronnych – w załączniku nr 5, dla sześciu gatunków ptaków (A153 kszyk Gallinago gallinago, A156 rycyk Limosa limosa, A162 krwawodziób Tringa totanus, A160 kulik wielki Numenius arquata, A122 derkacz Crex crex) określono obligatoryjne działanie ochronne l p. 3 – "Zachowanie siedlisk gatunków ptaków stanowiących przedmioty ochrony, położonych na trwałych użytkach zielonych".

Jako obszar wdrażania tego działania ochronnego uznano "wszystkie trwałe użytki zielone na terenie obszaru Natura 2000". Należy zaznaczyć, czego strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.p. opracowywanie planów zadań ochronnych jako aktów prawa miejscowego w formie zarządzenia jest obligatoryjne, są one ustanawiane na czas nieokreślony, przy uwzględnieniu konieczności utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Założeniem do opracowania planu zadań ochronnych jest utrzymanie lub odtworzenie optymalnego ze względu na uwarunkowania lokalne stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 poprzez eliminację lub ograniczenie istniejących zagrożeń, bądź też zapobieżenie im, z wyjątkiem sytuacji, gdy ze względów przyrodniczych jest niemożliwe lub nieuzasadnione polepszenie tego stanu.

W tym zakresie uznać należy, że nawet hipotetyczne ustalenie, że na danym obszarze Natura 2000 konkretne poddane ochronie gatunki ptaków w określonym przedziale czasowym nie występują (np. występują inne) nie oznacza, że co do ww. obszaru zostają zniesione ograniczenia możliwości przekształcenia lub zaorania TUZ czy obowiązek przywrócenia trwałych użytków zielonych (w tym również cennych).

Obszar Natura 2000 Pradolina Warszawsko-Berlińska PLB100001 został wyznaczony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313), które zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz.133 z późn. zm.). Obszar ten, zgodnie z § 2 pkt 41 wymienionego rozporządzenia określony jako Pradolina Warszawsko-Berlińska (kod obszaru PLB100001), obejmuje obszar 23 412,4 ha, w tym: a) 21 968,9 ha położonych w województwie łódzkim na terenie gmin: Bedlno (1 229,7 ha), Bielawy (4 023,5 ha), Domaniewice (1 218,3 ha), Góra Świętej Małgorzaty (1 286,7 ha), Grabów (899,5 ha), Krzyżanów (2 171,6 ha), Kutno – gmina wiejska (176,7 ha), Łęczyca – gmina wiejska (3 284,1 ha), Łęczyca – gmina miejska (227,5 ha), Ł. – gmina wiejska (1 682,0 ha), miasto Ł. – gmina miejska (165,8 ha), Piątek (1 669,8 ha), Świnice Warckie (135,1 ha), Uniejów (1 876,5 ha), Witonia (624,7 ha) i Z. (1 297,4 ha) stanowi obszar specjalnej ochrony ptaków.

Analiza przywołanych wyżej przepisów w ocenie Sądu pozwoliła stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi stanowiące podstawę ustaleń faktycznych decyzji organów I i II instancji, stanowisko zajęte przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Łodzi w piśmie z 14 sierpnia 2025 r. w jasny i wyczerpujący sposób – oparty o wymienione regulacje prawne – pozwoliło bez żadnych wątpliwości uznać, że zadeklarowana przez R. Z. działka nr 102 spełnia warunki wymagane do uznania jej za trwały użytek zielony wrażliwy pod względem środowiskowym.

Z kolei korespondencja RDOŚ z 10 lipca 2024 r., jakkolwiek prezentowała finalnie prawidłowy pogląd co do charakteru spornej działki i braku możliwości jej przekształcenia, to dopiero w powiązaniu ze wskazanymi regulacjami, m.in. treścią § 2 pkt 41 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, w którym m.in. gminę wiejską Ł. uznano za obszar specjalnej ochrony ptaków (co do którego – na podstawie art. 28 ust. 5 i 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody RDOŚ w Łodzi oraz RDOŚ w Poznaniu w drodze aktu prawa miejscowego obowiązek ustalenia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000) oraz precyzyjnym stanowiskiem z 14 sierpnia 2025 r. mogła być uznana za element materiału dowodowego pozwalający na dokonanie ustaleń faktycznych.

Sąd podziela przy tym ocenę organów co do braku potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego dowodu ze stanowiska RDOŚ bowiem odpowiedź z 14 sierpnia 2025 r. w świetle ww. regulacji odnoszących się jest jednoznaczna. Opierając na niej ustalenia faktyczne, w powiązaniu z innymi dowodami w sprawie, w szczególności z danymi z systemów ARIMR oraz w konfrontacji z twierdzeniami R. Z., organy – wbrew zarzutom skargi – nie naruszyły zasad wyrażonych w art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. czy art. 80 k.p.a.

Wbrew zarzutom strony organy prawidłowo ustaliły okoliczności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wymaga podkreślenia, że stosownie do art. 66 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie z ust. 2 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne., organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3). Zatem na mocy przytoczonych przepisów zmodyfikowane zostały niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący nie podważał ustaleń co do tego, że działka nr 102 znajduje się na obszarze Natura 2000 Pradolina Warszawsko-Berlińska oraz że w 2023 r., w którym to on złożył wniosek o płatność stanowiła ona grunt rolny, na którym uprawiana jest kukurydza (co znajduje odzwierciedlenie w zdjęciach z systemu informatycznego ARiMR). Jednocześnie nie zasługują na podzielenie sformułowane w skardze zarzuty kwestionujące ustalenie przez organ, że działka ta w kwietniu 2016 r. stanowiła trwały użytek zielony. Jakkolwiek R. Z. wskazywał, że określenie działki nr 102 jako TUZ cenny we wnioskach na lata 2021 i 2022 jest wynikiem błędu bowiem wnioskodawczyni składająca wniosek na 2021 r. okazała mu wydruk dokumentu, w którym zadeklarowała na niej uprawę kukurydzy, to nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających powyższą okoliczność. Z danych organu wynika, że w 2021 r. działka została zadeklarowana również jako TUZ cenny przez tego samego producenta, który zadeklarował ją w analogiczny sposób również w 2022 r. Tym samym nie można zdaniem Sądu zaakceptować twierdzenia ww., że określenie działki jako TUZ cenny przez jego rodziców w 2022 r. (którzy złożyli wniosek również za 2021 r.) nastąpiło w wyniku błędu systemowego lub błędu ARiMR w oznaczeniu przedmiotowej działki bowiem jedyną opcją wyboru przez doradcę składającego wniosek było zaznaczenie TUZ mimo że faktycznie uprawiano na niej kukurydzę.

Również w tym przypadku – mając wiedzę na temat wagi danych deklarowanych we wniosku o płatności, zasad ich przyznawania i wypłaty oraz ew. stwierdzenia niezgodności – skarżący nie złożył żadnych dokumentów, które miałyby powyższą okoliczność potwierdzać (chociażby w formie wyjaśnień uprzedniego producenta, które w takiej sytuacji powinny były zostać złożone do wniosku o płatność na 2022 r.). Podobnie nie można ocenić jako wiarygodnych, nieuprawdopodobnionych jakimikolwiek danymi twierdzeń skarżącego, że działka nr 102 została przekształcona w grunt orny za zgodą urzędnika ARIMR w 2015 r. – okoliczności tej organ nie potwierdził, informacje R. Z. oraz uprzedniego dzierżawcy D. Z. w tym zakresie są niespójne a dodatkowo ojciec skarżącego, który miał zostać poinformowany przez urzędnika o takiej możliwości nie dysponuje żadnym dowodem potwierdzającym powyższą okoliczność.

Jednocześnie skoro w przywoływanym przez D. Z. roku 2015, w którym miałoby dojść do przekształcenia działki nr 102 w grunt rolny nie obowiązywały przepisy zakazujące jego dokonania to niezrozumiałe jest dlaczego ww. miałby w tym czasie uzyskać na powyższe zgodę urzędnika ARiMR.

Nie ulega wątpliwości, że sporna działka na ortomapie z 2015 r. stanowiła TUZ (okoliczności tej nie kwestionował również skarżący), w ocenie Sądu przedstawione argumenty przemawiają również za oceną, że w sprawie brak jest również dowodów, że w 2015 roku doszło do przekształcenia jej w grunt orny, na którym przez kolejne lata uprawiana była kukurydza. W

Podsumowując, Sąd nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Stan sprawy został przez organ wyjaśniony w stopniu wystarczającym do jej rozpoznania. W sprawie nie wystąpiły też inne naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

R.T-M.