Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 kwietnia 2026 r. znak: SKO.Dr/4122/372026, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889, z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889, z późn. zm., dalej: u.d.p., ustawa) w zw. z § 55 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 518, dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej: skarżący) uchyliło decyzję Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z dnia 6 lutego 2026 r. znak: IZP.7230.2.352025, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi gminnej (ulicy R. w D.) do nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] w D. i umorzyło postępowanie.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2025 r., skarżący zwrócił się o wydanie zezwolenia na "przebudowę" zjazdu z drogi gminnej (ulicy R. w D.) do nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] w D. We wniosku sprecyzowano, iż przebudowa polegać będzie na "obniżeniu krawężnika i przebudowie chodnika umożliwiającego wjazd do budynku". Do wniosku załączono mapę obrazującą lokalizację wjazdu o szerokości 240 cm objętego wnioskiem.
Po rozpoznaniu wniosku, Burmistrz Dąbrowy Tarnowskiej, decyzją z dnia 6 lutego 2026 r. nr IZP.7230.2.35 2025, odmówił wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu.
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgodnie z dokumentacją Urzędu Miejskiego w Dąbrowie Tarnowskiej oraz wizją w terenie, w miejscu wskazanym przez skarżącego na kopii mapy zasadniczej, nie ma zlokalizowanego zjazdu, co powoduje brak możliwości przebudowy.
Ponadto miejsce lokalizacji zjazdu koliduje ze zlokalizowanym w pasie drogowym ulicy R. w D. istniejącym ogólnodostępnym parkingiem miejskim oraz przecina chodnik pieszych.
Organ I instancji zwrócił uwagę, że otwór drzwiowy w miejscu wskazanym przez skarżącego na kopii mapy zasadniczej, przy posesji R. [...], ma szerokość 2,23 m i nie spełnia warunków by zlokalizować do niego zjazd, którego wymiary minimalne nie mogą być mniejsze niż 3,00 m (zgodnie z wytycznymi projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach miejskich i ulicach WR-D-33).
Gmina stoi na stanowisku, że ze względów bezpieczeństwa lokalizacja ww. zjazdu na działkę [...], poł. w jedn. ewid. D., obręb D., tj. do drogi publicznej nr [...] (ul. R.) jest niemożliwa.
W ocenie organu I instancji, wspomniana kolizja z parkingiem oraz fakt przecięcia się wnioskowanego zjazdu z chodnikiem, w połączeniu z ograniczeniem widoczności przy wyjeździe z budynku, spowodowanym szerokością otworu (2,33 m) może prowadzić do powstania istotnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu, w szczególności pieszych poruszających się chodnikiem, a także utrudniać bądź uniemożliwiać wjazd na ulicę przez zaparkowane prawidłowo pojazdy.
Z uzupełnionego przez skarżącego w dniu 7 stycznia 2026 r. odpisu księgi wieczystej nr [...] dot. dz. nr [...] poł w jedn. ewid. D., obręb D., wynika, że ww. działka posiada zjazd i zapewnione prawo przejazdu do niej z dz. [...], poł. w jedn. ewid. D., obręb D., tj. do drogi publicznej nr [...] - ul. D. poprzez dz. nr [...], [...], [...] poł. w jedn. ewid. D., obręb D. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Wniósł o zniesienie parkingów w miejscu jego dojazdu do budynku oraz wykonanie obniżenia chodnika w celu umożliwienia korzystania z dojazdu, który teraz jest utrudniony z powodu wysokiego krawężnika i zaparkowanych samochodów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie po rozpoznaniu odwołania, wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 1 kwietnia 2026 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie.
Wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust.
2. Stosownie natomiast do ust. 4, ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Podstawy odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zostały określone w ust. 4 art. 29 ww. ustawy. Przepis ten od dnia 21 września 2022 roku otrzymał nowe brzmienie, dotychczas bowiem jego treść była następująca: "ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony".
Obecnie ustawodawca odsyła także, do aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy - prawo budowlane, m.in. do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, ale także do zasad wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podejmując rozstrzygnięcie organ kieruje się bowiem przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez cyt. na wstępie rozporządzenie oraz zasady wiedzy technicznej.
Stosownie do § 55 cyt. rozporządzenia:
- 1. Zjazdu zwykłego nie projektuje się z:
- 1) jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach;
- 2) jezdni łącznicy lub jezdni zbierająco-rozprowadzającej, z wyjątkiem jezdni zbierająco-rozprowadzającej w trudnych warunkach.
- 2. Zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.
- 3. Na zjeździe, wyjeździe lub wjeździe zwykłym na drodze zamiejskiej:
- 1) o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi więcej niż 800 pojazdów na godzinę, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym jest usytuowany;
- 2) o dwóch jezdniach głównych, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu z jezdni, przy której jest usytuowany.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Burmistrz Dąbrowy Tarnowskiej stwierdził, iż w aktualnie "działka nr [...] posiada zjazd i zapewnione prawo przejazdu do niej z dz. [...], poł. w jedn. ewid. D., obręb D., tj. do drogi publicznej nr [...] - ul. D., poprzez dz. Nr [...], [...], [...] poł. w jedn. ewid. D., obręb D.".
Natomiast wniosek dotyczy "przebudowy zjazdu" (polegającej na "obniżeniu krawężnika i przebudowie chodnika umożliwiającego wjazd do budynku") nie z ulicy D., a z ulicy R., a więc wniosek dotyczy przebudowy zjazdu nieistniejącego. Zgodnie z dokumentacją Urzędu Miejskiego w Dąbrowie Tarnowskiej oraz wizją w terenie, w miejscu wskazanym przez skarżącego na kopii mapy zasadniczej, nie ma zlokalizowanego zjazdu, co powoduje brak możliwości jego przebudowy.
Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowe podkreślił, że postępowanie w przedmiocie przebudowy zjazdu może zakończyć się decyzją merytoryczną wówczas, gdy objęty wnioskiem zjazd istnieje legalnie. Brak legalnie urządzonego zjazdu może zatem uzasadniać wystąpienie z wnioskiem o wyrażenie zgody na jego lokalizację. Legalizacja lokalizacji faktycznie istniejącego zjazdu nie może się odbywać na drodze postępowania o wyrażenie zgody na jego przebudowę. Wniosek o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu, gdy takowy nie został legalnie urządzony, nie może zostać rozpoznany merytorycznie, w konsekwencji zainicjowane wnioskiem strony postępowanie podlega umorzeniu.
W przedmiotowej sprawie, skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na "przebudowę" zjazdu z ulicy R. w D. do nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] w D. W tej sytuacji skarżący może wystąpić o udzielenie zgody na lokalizacje zjazdu, nie zaś zgody na przebudowę zjazdu, który w aktualnym stanie sprawy w ogóle nie istnieje i nie jest urządzony.
W związku z powyższym, zaskarżoną decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na przebudowę nieistniejącego (nieurządzonego) zjazdu z ulicy R. w D. do nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] w D., należało uchylić, a przeprowadzone przed organem I instancji postępowanie umorzyć.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa. Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie uwzględniło jego wyjaśnień, przychylając się tym samym do stanowiska Urzędu Gminy w Dąbrowie Tarnowskiej i pozbawiając go zjazdu do nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...], stanowiącej jego własność.
Podniósł, że powoływanie się na przepis z 2022 r., mówiący o tym, iż zjazdu nie projektuje się w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu, nie może odnosić się do zjazdu przy ul. R. [...], gdyż zjazd ten istniał i był użytkowany od lat 20 ubiegłego wieku.
Skarżący zaznaczył, że złożył wniosek o przebudowę tego istniejącego od dawna zjazdu, jednak Gmina D., przebudowując drogę i wykonując chodnik, nie uwzględniła jego praw, co w jego opinii jest niezgodne z funkcją organu i działaniem na rzecz dobra jednostki. Zdaniem skarżącego, zabrano mu możliwość dojazdu do sieni, z którego od zawsze korzystali jego przodkowie, a fakt, że otwór drzwiowy był wystarczający do wjazdu samochodem, podając argument o minimalnych wielkościach otworów drzwiowych na obecnych zasadach jest niezgodny z wnioskiem.
Skarżący podniósł, że organy powinny powołać się na przepisy z lat 20 ubiegłego wieku, a także wskazał na sąsiednie nieruchomości przy ul. R. [...], [...] oraz [...], gdzie podobne zjazdy zostały utrzymane przez GDDKiA, sugerując jednocześnie, że brak pozytywnej decyzji w jego sprawie wynika z braku znajomości z rządzącą władzą.
Wskazał również, że ul. R. przy jego posesji jest drogą jednokierunkową o małym natężeniu ruchu, a działania Urzędu Gminy, służą jedynie zwiększeniu liczby miejsc parkingowych, co potwierdził Burmistrz i jego Zastępca.
Skarżący odniósł się również do kwestii dojazdu od ulicy D., o który musiał walczyć w sądzie ze względu na wcześniejsze zakazy nakładane przez Zastępcę Burmistrza, i podkreślił, że z powodu schodów znajdujących się w sieni budynku nie ma fizycznej możliwości przejazdu pomiędzy ul. R. a ul. D. Jego zdaniem argumentacja organu o kolizji zjazdu z parkingiem jest niedorzeczna, ponieważ brama wjazdowa istniała na długo przed powstaniem parkingu, a obecnie korzystanie z dojazdu jest mu utrudniane przez wysoki krawężnik i nielegalnie parkujące pojazdy.
Skarżący zarzucił władzom gminy stronniczość i działanie odwetowe za wcześniejszy spór sądowy, wskazując na potencjalny konflikt interesów wynikający z powiązań Burmistrza i jego Zastępcy ze Spółdzielnią Mieszkaniową, co jego zdaniem powinno zostać zbadane przez organy zajmujące się ściganiem korupcji.
W ocenie skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie zajęło się sprawą rzetelnie umarzając postępowanie w całości. Przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości, ale utrzymanie zjazdów w tym przypadku należy do Urzędu Gminy w Dąbrowie Tarnowskiej i to ona odpowiada. Badając sprawę lub czytając tylko ze zrozumieniem, wiedzieliby, że dojazd, który posiada, nie został utrzymany przez Urząd Gminy w Dąbrowie Tarnowskiej, co nakazuje art. 29 ust 2 ustawy o drogach publicznych.
Reasumując w ocenie Skarżącego, Urząd Gminy wydaje bezprawne oraz stronnicze decyzje, a Kolegium powiela ich błędy.
W związku z powyższym, wniesiono o zobowiązanie urzędu do obniżenia krawężnika w celu umożliwienia mu swobodnego korzystania z dojazdu do posesji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2026 r. skarżący podkreślił, że dojazd do jego kamienicy od strony R. był od zawsze, dopiero przebudowa R. ten zjazd zlikwidowała. Wskazał, że dojazd do nieruchomości od tej strony jest dla niego bardzo istotny z uwagi na możliwość parkowania pojazdu w sieni. Podał, że parkuje w sieni swojego budynku pojazdy, robi to wówczas, gdy jest możliwy przejazd przez miejsce postojowe niezajęte znajdujące się w świetle wjazdu do sieni. Krawężnik nie uniemożliwia przejazdów przez niego. Na pytanie Sądu wskazał, że nie dysponuje fotografiami archiwalnymi swojego budynku, to jest fotografiami sprzed przebudowy R. Skarżący wyraził dezaprobatę dla działania różnych organów w sprawie spornego dojazdu, podkreślił, że pierwotnie nie było do jego nieruchomości prawnego dojazdu od strony ul. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Zgodnie z treścią art. 4 pkt 8 ustawy zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W myśl art. 29 ust. 1 ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.
Stosownie do art. 29 ust. 4 ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Należy podkreślić, że organ wydając decyzję o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi krajowej musi ocenić, czy powstanie nowego zjazdu bądź zmiana jego charakteru będzie miała wpływ na pogorszenie warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz, czy spełnione zostaną inne kryteria wyznaczone przez przepisy rozporządzenia.
Uwzględnienie wniosku o przebudowę zjazdu może nastąpić jedynie w przypadku zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W sprawie sporne pozostaje, czy przedmiotowy zjazd istniał (skarżący podnosi, że nadal jest przez niego wykorzystywany, natomiast podwyższony krawężnik i lokalizacja miejsca postojowego w kolizji ze zjazdem, utrudniają mu korzystanie z niego bowiem musi czekać na zwolnienie tego miejsca) i czy w przeszłości był wykorzystywany jako zjazd publiczny na działkę skarżącego. Dla rozstrzygnięcia żądania przebudowy zjazdu indywidualnego istotne jest bowiem ustalenie, czy taki zjazd wcześniej, przed przebudową drogi gminnej, istniał czy też nie. Nie chodzi o "zjazd" w potocznym tego słowa znaczeniu - jako faktyczne połączenie drogi gminnej z działką przylegającą, po której przejazd do dalej położonej działki mógł się faktycznie odbywać, ale chodzi o istnienie zjazdu indywidualnego, wybudowanego (zrealizowanego) zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz z prawem budowlanym obowiązującym w chwili jego budowy.
Z akt sprawy te okoliczności nie wynikają. Organ nie zgromadził żadnych dowodów pozwalających ocenić czy istotnie zjazd taki istniał czy też nigdy go nie było, nie wynika też, aby podjął jakiekolwiek czynności, poza oględzinami, zmierzające do ustalenia tej okoliczności. W szczególności, jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, organy nie zwróciły się do właściwych jednostek, w tym archiwów (zależnie od czasu, w którym zjazd ten miał być urządzony) o wskazanie czy są one w posiadaniu dokumentów dotyczących spornego zjazdu, nie wezwały też skarżącego do złożenia lub zawnioskowania dowodów dla wykazania istnienia spornego zjazdu, podczas gdy, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego aktu prawnego, Sąd ocenia prawidłowość ustalenia stanu faktycznego oraz zastosowanych przepisów prawnych, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w przesłanych Sądowi aktach administracyjnych. Przy takiej ocenie Sąd nie może zastępować organów administracji zarówno w ustalaniu stanu faktycznego, jak i w wyjaśnianiu podstawy prawnej, które to zadania należą do organów administracji publicznej, a sposób rozumowania i wyniki – w postaci ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej – powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Zatem podstawą każdej kontroli Sądu, zastosowania przez organ administracyjny właściwych przepisów prawnych, jest ustalenie przez ten organ stanu faktycznego w sposób wyczerpujący oraz wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawnych, co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione. Doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Sąd zatem, biorąc pod uwagę konieczność ustalenia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, uznał że wniosek stron o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu powinien zostać rozpoznany ponownie.
Organ administracji procedując ponownie, w pierwszej kolejności ustali, w sposób znajdujący potwierdzenie w materiale dowodowym, czy zjazd istniał (wniosek nie dotyczy lokalizacji nowego zjazdu), a jeżeli ustalenie będzie pozytywne, wyjaśni czy możliwa jest jego przebudowa.
Mając powyższe na uwadze, prowadząc ponownie postepowanie, organ przeprowadzi wyczerpujące postępowanie dowodowe, celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. A następnie sposób rozumowania i wyniki – w postaci ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej – powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie sprawy, uznając, że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.