Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej w skrócie: "Kolegium", lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 26.03.2026 r., nr SKO.PS/4110/103/2026 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19.01.2026 r. nr DN.174367.315.2026 o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 10.06.2025 r., nr DN.174367.3248.2025 o skierowaniu Z. M. (dalej jako skarżący) do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych.
W podstawie prawnej podano art. 11, art. 54 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 i ust. 5 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214 ze zm., dalej jako u.p.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2025 r. poz. 1691, dalej jako k.p.a.).
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 czerwca 2025 r. nr DN.174367.3248.2025 skarżący został skierowany do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych.
Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 września 2025 r. nr DN.174367.4742.2025 skarżący został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w K., przy ul. P. [...], w którym przebywa od 23 września 2025 r.
Organ I instancji decyzja z dnia 19.01.2026 r. nr DN.174367.315.2026 o uchylił decyzję własną z 10.06.2025 r., nr DN.174367.3248.2025 o skierowaniu Z. M. do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych.
W uzasadnieniu podano, że skarżący pozostaje w stałym leczeniu z uwagi na cukrzycę, miażdżycę tętnic kończyn oraz nadciśnienie tętnicze, ma amputowaną prawą nogę na wysokości uda, porusza się na wózku inwalidzkim. W czasie, gdy był kierowany do Domu Pomocy Społecznej wymagał pomocy w zaspokajaniu większości podstawowych potrzeb życiowych, czego nie można było zapewnić poprzez świadczenia w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.
W oparciu o ankietę oceniającą zasadność przyznania pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej z dnia 11 marca 2025 r. ustalono, że skarżący uzyskał 38 punktów w skali Barthel. Na tej podstawie ustalono, że w dniu kierowania do domu pomocy społecznej skarżący był osobą niesamodzielną, wymagającą pomocy w zakresie zaspokajania większości podstawowych potrzeb życiowych.
Dnia 10 września 2025 r. została dokonana kolejna ocena funkcjonowania w skali Barthel, w której skarżący uzyskał łącznie 60 punktów. Analiza porównawcza tożsamych czynności podlegających ocenie w obu wyżej wskazanych dokumentach wykazała nieznaczny wzrost samodzielności Z. M. w zakresie spożywania posiłków, poruszania się po powierzchniach płaskich.
Organ uznał, że w trakcie pobytu w domu pomocy społecznej sprawność psychofizyczna skarżącego (na skutek wdrożonych odziaływań terapeutycznych i rehabilitacyjnych) ulegała dalszej poprawie, co potwierdzają wyniki uzyskane przez skarżącego w ankiecie oceniającej zasadność przyznania pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej z dnia 18 grudnia 2025 r. W badaniu tym skarżący uzyskał 73 punkty w skali Barthel. Nadto z ankiety oceniającej zasadność przyznania świadczenia w formie skierowania do DPS z dnia 18 grudnia 2025 r. wynika, że ww. wymaga pomocy w zakresie wchodzenia i schodzenia po schodach oraz mycia, kąpieli całego ciała. Przy wykonywaniu pozostałych czynności życiowych skarżący wymaga niewielkiego wsparcia (robienie zakupów, prace domowe np. sprzątanie). Jednak większość podstawowych czynności zapewniających codzienne funkcjonowanie skarżący może wykonać samodzielnie.
Organ I instancji uznał, że skarżący jest osobą niezależną w zakresie spożywania posiłków, ubierania się, utrzymania higieny osobistej, korzystania z toalety, może samodzielnie (na wózku) przemieszczać się po terenie domu, jak również poza nim. Uzyskana przez skarżącego w tym badaniu liczba punktów w skali Barthel wskazuje, że w trakcie pobytu w Domu Pomocy Społecznej w Krakowie, jego stan uległ poprawie i jest on bliżej osiągnięcia pełnej samodzielności niż konieczności dalszego pozostawania w domu pomocy społecznej celem zapewnienia mu opieki całodobowej. Również w opinii psychologicznej z dnia 18 grudnia 2025 r. wskazano, że w większości czynności dnia codziennego skarżący pozostaje samodzielny.
Organ odnotował również, że skarżący ma trudności adaptacyjne oraz niski poziom akceptacji zasad i specyfiki funkcjonowania Domu Pomocy Społecznej. Wskazano, że skarżący nadużywa alkoholu, jest wulgarny i bywa agresywny, nie tylko słownie, ale również doszło do aktu agresji fizycznej wobec innego pensjonariusza DPS wymagającego całodobowej opieki. Skarżący nie przestrzega zasad i norm panujących w DPS, m.in. pali w pokoju oraz w toalecie, porusza się z zapalonym papierosem poza palarnią, narusza ciszę nocną. Skarżący kieruje wobec współmieszkańców oraz opiekunów obraźliwe komentarze, wulgaryzmy, wzbudzając tym samym ich niepokój i poczucie zagrożenia.
Skarżący jednocześnie nie wykazuje chęci zmiany sposobu swojego postępowania, ma obniżoną zdolność do refleksji nad swoimi zachowaniami, pomimo uzyskiwania regularnych upomnień i podejmowanych przez pracowników DPS rozmów, interwencji oraz działań mających na celu unormowanie negatywnych zachowań Z. M. Skarżący nie wyraża również zgody na konsultację psychiatryczną. Postawę skarżącego uznano jako roszczeniową. W ocenie organu, skarżący ma obniżoną zdolność do autorefleksji nad konsekwencjami własnych czynów i wypowiedzi oraz wyraźnie ograniczoną wrażliwość na reguły społeczne i normy obowiązujące w placówce, jaką jest dom pomocy społecznej. Z informacji przedstawionych przez dyrektora Domu wynika, że od momentu przyjęcia do placówki Z. M. notorycznie zachowuje się arogancko i niegrzecznie również wobec personelu, a jego negatywne zachowania się nasilają. Ponadto spożywanie alkoholu przez skarżącego powoduje nasilenie się agresji słownej i znacząco zwiększa ryzyko występowania u niego zachowań niebezpiecznych i konfliktowych.
Skarżący w odwołaniu od tej decyzji wskazał, że ww. pomoc jest mu niezbędna, za niewłaściwe zachowanie przeprosił oraz zaakcentował swoje trudności w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji przytoczyło ustalenia dokonane przez organ I instancji odnośnie stanu zdrowia oraz funkcjonowania skarżącego (k. 133-134v. a.a.), a następnie uznało, że spełnione zostały dwie spośród przesłanek z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej pozwalające na zmianę bądź uchylenie decyzji o skierowaniu skarżącego do DPS. Tu przywołano wyniki ankiety z dnia 18 grudnia 2025 r. oceniające zasadność przyznania świadczenia w formie skierowania do DPS i opinię psychologiczną z dnia 18 grudnia 2025 r. potwierdzają samodzielność i zdolność do samoobsługi, swobodnego poruszania po terenie płaskim.
W ocenie Kolegium, skarżący obecnie nie spełnia łącznie przesłanek pozwalających na jego dalsze skierowanie do domu pomocy społecznej, bowiem nie wymaga on dalszej całodobowej formy wsparcia w zaspokajaniu podstawowych i niezbędnych potrzeb życiowych.
Ponadto - mając na uwadze naganne zachowanie pensjonariusza DPS i nadużywanie przez niego alkoholu – organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie spełniona została jeszcze jedna przesłanka pozwalająca organowi na zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., a mianowicie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 11 u.p.s. Zgodnie z art. 11 u.p.s., w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, na co słusznie powołał się organ I instancji, spożywanie alkoholu, niewłaściwe zachowanie w stosunku do pracowników domu pomocy społecznej oraz innych współmieszkańców świadczy o marnotrawieniu przyznanych świadczeń i korzystaniu ze świadczeń w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Takie zachowanie wskazuje na marnotrawienie przyznanych świadczeń w postaci pobytu w domu pomocy społecznej, co stanowi naruszenie art. 11 ust. 2 u.p.s.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez adwokata B. C. zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku rozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący, polegające na braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy, co przejawia się błędnym ustaleniem, iż Skarżący nie wymaga całodobowej opieki, nie jest osobą niemogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych podczas, gdy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 27 lutego 2026 r., całkowicie przeczy ustaleniom organu;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 54 ust. 1, ust. 2 oraz art. 106 ustawy o pomocy społecznej (dalej jako u.p.s.) polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu uznając, iż nie zostaje spełniona wobec Skarżącego przesłanka istnienia stanu wymagającego całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, i tym samym odmówiono Skarżącemu prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej, b) naruszenie art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepis ten znajduje zastosowanie, tj. że ma miejsce marnotrawienie przyznanych świadczeń stanowiące podstawę do uchylenia decyzji przyznającej pomoc, podczas gdy z uwagi na stan psychiczny Skarżącego, wyłączający jego zdolności poznawcze należy uznać, iż nie dochodzi do marnotrawienia przyznanych świadczeń.
Przedstawiając powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj.: - orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 27 lutego 2026 r., - opinii sądowo psychiatrycznej z dnia 17 lipca 2017 r., - opinii z dnia 25 października 2024 r. - wszystkie dokumenty na okoliczność wskazania, iż Skarżący wymaga całodobowej opieki, jest osobą niemogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu oraz nie dochodzi do marnotrawstwa pomocy społecznej.
Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wskazano, że ustaleń organu nie podważają przedłożone przez pełnomocnika Skarżącego dowody, a w szczególności orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 27 lutego 2026 r. Wskazanie w tym orzeczeniu, że Z. M. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji nie oznacza automatycznie, że zastosowanie formy pomocy w postaci skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej jest automatyczne. Skierowanie do domu pomocy społecznej jest taką formą pomocy, która powinna zostać udzielona po wyczerpaniu innych możliwości zapewnienia wnioskodawcy prawidłowego funkcjonowania w środowisku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, Sąd uznał, że naruszają one prawo w sposób wymagający wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Objętą zarzutami decyzją, SKO w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 19 stycznia 2026 r. uchylającą decyzję o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 11, art. 54 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 i ust. 5 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214 ze zm., dalej jako u.p.s.).
W myśl art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust.
- 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, norma art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konieczność ingerencji w treść ukształtowanego stosunku prawnego wyraźnie wiąże z zajściem określonego stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2023 r., VIII SA/Wa 555/23). Tryb zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ani nie wyłącza, ani nie zastępuje innych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 lutego 2024 r., IV SA/Wr 361/23).
Ponadto podnosi się także, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji prowadzone na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest postępowaniem w nowej sprawie. Postępowanie to nie jest zatem kontynuacją czy rozpatrywaniem na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Zakres nowej sprawy administracyjnej wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co oznacza, że organ administracji powinien w pierwszej kolejności ustalić zaistnienie którejś z przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie zbadać jaki ma ona wpływ na ostateczną decyzję przyznającą świadczenie z zakresu pomocy społecznej, tj. czy należy ją uchylić czy też zmienić oraz w jakim zakresie. Innymi słowy obowiązkiem organu jest ustalenie, czy w sprawie doszło do zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Łodzi z 7 grudnia 2023 r., II SA/Łd 731/23).
W realiach tej sprawy utrzymując w mocy decyzję z Prezydenta Miasta Krakowa z 19 stycznia 2026 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności uchylenia decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych z uwagi na brak spełnienia przez skarżącego na dzień wydawania decyzji przesłanek z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W tym miejscu należy zauważyć, że w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca formułując przesłankę "zmiany sytuacji osobistej strony" jako jedną z podstaw zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody posługuje się zwrotem niedookreślonym. Nie ulega natomiast wątpliwości, że przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej należy interpretować ściśle, nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia tego przepisu (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 1 czerwca 2023 r., II SA/Ol 124/23).
Przechodząc do oceny zaskarżonych decyzji administracyjnych, w ocenie Sądu analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że postępowanie organów administracji obarczone jest uchybieniami, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji organu II jak i I instancji. Zadaniem sądu administracyjnego dokonującego kontroli zaskarżonej decyzji jest między innymi ustalenie czy materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym został zebrany w sposób wyczerpujący oraz czy został on rozpatrzony i oceniony przez organy administracji zgodnie z przepisami k.p.a.
W kontrolowanej sprawie zasadnicze zastrzeżenia dotyczą w ocenie Sądu postępowania wyjaśniającego oraz dokonanej przez organy administracji oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście spełniania przez skarżącego przesłanek wynikających z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z treścią wskazanego przepisu osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wskazane wyżej przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Należy podkreślić, że wiek, choroba, niepełnosprawność osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej muszą być tego rodzaju, że nie pozwalają one na samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku. Jak podkreślono w orzecznictwie, umieszczenie w domu pomocy społecznej powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej (por. przykładowo wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 880/10).
W tym miejscu należy zauważyć, iż z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta znajduje swoje potwierdzenie oraz rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do treści którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W dalszej zaś kolejności zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Poczynione wedle powyższych zasad ustalenia winny znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).
Braki w zakresie należytego uzasadnienia wydanej decyzji, skutkują tym, iż nie można prześledzić toku rozumowania organów administracji, który doprowadził do wydania zaskarżonej decyzji, także w zakresie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów.
Z powołanego wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że jedną z przesłanek umieszczenia w domu pomocy społecznej jest wymaganie całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności. Organ ustalając istotne dla sprawy okoliczności – odnośnie stopnia samodzielności i wymagań w zakresie zaspakajania potrzeb skarżącego – powołał się na ankiety oceniające zasadność przyznania pomocy z 10.09.2025r. oraz 18.12.2025 r. (k. 58 i 70 a.a.), a także na opinię psychologiczną z 18.12.2025 r. (k. 119 a.a.). Ankieta z 18.12.2025r. została sporządzona przez Specjalistę Pracy Socjalnej, nie wiadomo kto sporządził natomiast opinię psychologiczną – pod opinią widnieje nieczytelny podpis, bez wskazania imienia i nazwiska autora opinii oraz pieczątki.
Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że w trakcie pobytu w domu pomocy społecznej (od 23 września 2025 r.) sprawność psychofizyczna skarżącego (na skutek wdrożonych odziaływań terapeutycznych i rehabilitacyjnych) ulegała dalszej poprawie, co potwierdzają wyniki uzyskane przez skarżącego w ankiecie oceniającej zasadność przyznania pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej z dnia 18 grudnia 2025 r. W badaniu tym skarżący uzyskał 73 punkty w skali Barthel. Nadto z ankiety oceniającej zasadność przyznania świadczenia w formie skierowania do DPS z dnia 18 grudnia 2025 r. wynika, że ww. wymaga pomocy w zakresie wchodzenia i schodzenia po schodach oraz mycia, kąpieli całego ciała. Przy wykonywaniu pozostałych czynności życiowych skarżący wymaga niewielkiego wsparcia (robienie zakupów, prace domowe np. sprzątanie). Jednak większość podstawowych czynności zapewniających codzienne funkcjonowanie skarżący może wykonać samodzielnie.
Organy administracyjne uznały zatem w oparciu o ww. dokumentację, że skarżący jest osobą niezależną w zakresie spożywania posiłków, ubierania się, utrzymania higieny osobistej, korzystania z toalety, może samodzielnie (na wózku) przemieszczać się po terenie domu, jak również poza nim. W trakcie pobytu w Domu Pomocy Społecznej w Krakowie, stan skarżącego uległ poprawie i jest on bliżej osiągnięcia pełnej samodzielności niż konieczności dalszego pozostawania w domu pomocy społecznej celem zapewnienia mu opieki całodobowej. Powołując się na opinię psychologiczną z dnia 18 grudnia 2025 r. wskazano, że w większości czynności dnia codziennego skarżący pozostaje samodzielny.
Organ zaznaczył również, że skarżący ma trudności adaptacyjne oraz niski poziom akceptacji zasad i specyfiki funkcjonowania Domu Pomocy Społecznej. Wskazano, że skarżący nadużywa alkoholu, jest wulgarny i bywa agresywny.
Odnosząc się do kwestii konieczności opieki nad skarżącym należy w tym miejscu wskazać, iż w aktach postępowania administracyjnego znajduje się karta informacyjna ze szpitala z 8.09.20205 r. (k. 63 i n. a.a.) oraz aktualne na dzień orzekania przez Kolegium orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącego wydane 27 lutego 2026 r. (k. 139 a.a.), z którego wynika, że skarżący został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, gdzie w zakresie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wskazano "wymaga". Skład orzekający wskazał m.in. "Oceniając skutki tego naruszenia (...) przejawiające się brakiem możliwości samodzielnego funkcjonowania, prowadzenia gospodarstwa domowego i aktywności społecznej adekwatnej do wieku, płci i środowiska (...) wymaga Pan w celu pełnienia ról społecznych długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji". Orzeczenie wydano do 29.02.2028 r.
Do powyższego orzeczenia Kolegium odniosło się dopiero w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Kolegium, "Wskazanie w tym orzeczeniu, że Z. M. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji nie oznacza automatycznie, że zastosowanie formy pomocy w postaci skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej jest automatyczne. Skierowanie do domu pomocy społecznej jest taką formą pomocy, która powinna zostać udzielona po wyczerpaniu innych możliwości zapewnienia wnioskodawcy prawidłowego funkcjonowania w środowisku."
Z przedłożonym do skargi opinii sądowo psychiatrycznej z dnia 17 lipca 2017 r., oraz opinii z dnia 25 października 2024 r. wynika m.in., że u skarżącego zdiagnozowano organiczne zaburzenia osobowości u osoby uzależnionej od alkoholu. W szczególności u Z. M. stwierdzono organiczne zmiany o charakterze czynnościowym w ośrodkowym układzie nerwowym i możliwości występowania u badanego zaburzeń w funkcjonowaniu osobowości na podłożu organicznym. Okoliczności te zaś powodują, iż reakcje emocjonalne i afektywne u skarżącego są nadmierne i przedwczesne, jego zdolność kierowania swoim postępowaniem w szczególności w sytuacjach znacznego napięcia emocjonalnego, konfliktu jest znacznie ograniczona i warunkowana czynnikami sytuacyjnymi i emocjonalnymi, powoduje działaniem przez niego w warunkach ograniczonej niepoczytalności. Dowód: - opinia sądowo psychiatryczna z dnia 17.07.2017 r. Jak zatem wynika z w/w opinii, problemy społeczne i adaptacyjne Skarżącego nie wynikają z jego złej woli, czy też świadomego postępowania mającego zaburzyć pracę domu opieki społecznej.
Zachowanie takie wynika bowiem z organicznych zmian OUN, które bezpośrednio wywołują u Z. M. deficyty w zakresie odnajdywania się w rolach społecznych i kontaktach z innymi pensjonariuszami. Opinia ta została wydana na potrzeby sprawy karnej, w które skarżący występował jako podejrzany.
Powyższe dokumenty nie były przedmiotem analizy organów, dołączone bowiem zostały do skargi.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, nie można podzielić oceny organów obu instancji, że w sprawie wykazano bezspornie, iż ustała przyczyna skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej, to jest, że skarżący aktualnie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu poza DPS.
Ustalenia organu zostały bowiem dokonane tylko w oparciu o ankiety pracownika socjalnego i niewidomo przez kogo sporządzoną opinię psychologiczną.
Dodać dalej należy, że skoro orzeczenie znacznym stopniu niepełnosprawności z 27.02.2026 r. wydano do 29.02.2028 r., to Miejski Zespół prognozuje zatem, że stan ten utrzyma się przez ten czas. Podkreślić też trzeba, że ww. orzeczenia wydał wyspecjalizowany organ po analizie dokumentacji medycznej i zaświadczeń lekarzy prowadzących, a także oceny stanu zdrowia skarżącego sporządzonej przez lekarza - przewodniczącego składu orzekającego (zob. § 18, § 20 i § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności - Dz.U. z 2021 r. poz. 857). Orzeczenie to – jak wyżej wskazano – nie było przez organy wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji.
W dalszej kolejności zauważyć przy tym też należy, że "samodzielność", o której mowa w art. 54 ustawy o pomocy społecznej dotyczy nie tylko zakresu codziennych, podstawowych czynności, ale także funkcjonowania, radzenia sobie w codziennym życiu, a więc w sprawach, obejmujących m.in. kwestię posiadania miejsca zamieszkania, z wykorzystaniem własnych uprawnień, zasobów i możliwości. W sytuacji skarżącego szczególnego znaczenia nabrałaby kwestia przede wszystkim znalezienia miejsca zamieszkania. Kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem analizy organów. Z oświadczenia majątkowego skarżącego z 18.12.2025r., k. 111 a.a., wynika, że nie posiada on żadnej nieruchomości. Jedyne źródło utrzymania skarżącego to 3019 zł z tytułu renty rodzinnej łączni z dodatkiem pielęgnacyjnym.
Zauważyć należy, że zadaniem pomocy społecznej jest również zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (to jest trudnym sytuacjom życiowym, których osoby nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości).
Analizując pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, iż organy obu instancji co najmniej przedwcześnie uznały, że zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadnia uznania spełniania przesłanek skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej. Przede wszystkim organy nie uwzględniły okoliczności, które przesądziły o umieszczeniu skarżącego w DPS, a których dalsze istnienie bądź zmiana winny również decydować o pozostawieniu bądź odmowie pozostawienia skarżącego w domu pomocy społecznej. Takie działanie organów administracji stanowi w ocenie Sądu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., stosownie do treści którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci oceny funkcjonowania sporządzonej przez pracownika w dniu 18.12.2025 r., opinii psychologicznej z 18.12.2025 r. stał się podstawą przyjęcia, że skarżący nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.
W toku ponownego rozpoznania sprawy organ przeprowadzi dowód z orzeczenia o niepełnosprawności z 27.02.2026 r. oraz z dokumentacji psychiatrycznej.
Końcowo należy odnieść się jeszcze do przesłanek wskazanych przez organ jako uzasadniające odmowę pozostawania skarżącego w domu pomocy społecznej, a odnoszące się do treści art. 11 ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. W ust. 2 przewidziano, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Należy zgodzić się z poglądem, że z powyższych przepisów wynika, że takie zachowania beneficjenta, jak np. to, że skarżący nadużywa alkoholu, jest wulgarny i i agresywny, nie tylko słownie, (doszło do aktu agresji fizycznej wobec innego pensjonariusza DPS wymagającego całodobowej opieki), nie przestrzega zasad i norm panujących w DPS, ocenić należy jako naganne i może być co do zasady uznane za marnotrawienie przyznanych świadczeń.
Zachowanie pensjonariusza dezorganizujące funkcjonowanie DPS, nagminne zakłócanie spokoju współmieszkańcom, naruszanie dóbr osobistych i nietykalności personelu oraz współmieszkańców czy inne tego typu zachowania mogą być rozważane jako podstawa do uchylenia decyzji o skierowaniu do DPS. Jednakże z przedłożonych opinii psychiatrycznych wynika, że Z. M. popełnił czyn zabroniony w warunkach ograniczonej niepoczytalności, co może wskazywać, iż zachowanie skarżącego jest poza jego kontrolą, i co tym samym podważa zasadność twierdzenia, iż dochodzi do marnotrawstwa pomocy społecznej.
Odnośnie tego wątku stwierdzić należy, iż okoliczności faktyczne wynikające ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, ocenione zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie pozwalają na stwierdzenie, że bezspornie zaistniały przesłanki wymienione w art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, które uzasadniałyby uchylenie decyzji o skierowaniu skarżącego do DPS z uwagi na marnotrawienia przyznanych świadczeń przez osobę, która nie jest w stanie do końca zrozumieć swojego zachowania ani nim należycie pokierować.
Podsumowując, należy podkreślić, że organ pominął natomiast znaczenie dowodowe dokumentacji medycznej, w szczególności orzeczenia lekarza orzecznika z dnia 27.02.2026 r., potwierdzającego trwałą niezdolność skarżącego do samodzielnej egzystencji, dając prymat opinii pracownika socjalnego z 18.12.2025 r. dotyczącej sytuacji zdrowotnej i osobistej oraz samodzielności skarżącego. Opinia ta oraz opinia psychologiczna (mimo jej wadliwości formalnej) ostatecznie zdeterminowały ocenę materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne w sprawie.
Podstawową rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie jako organu II instancji było zbadanie czy skarżący w dalszym ciągu spełnia przesłanki zawarte w przepisie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wymagało to ustalenia i oceny wieku, stanu zdrowia, w tym stopnia niepełnosprawności skarżącego, a także poziomu jego samodzielności w codziennym funkcjonowaniu. Ustaleń tych organ mógł dokonać przede wszystkim w oparciu o dokumentacje medyczną oraz stosowne orzeczenia i opinie lekarskie. Nie można także pominąć faktu, iż skarżący jest po amputacji nogi (zabieg w 2025 r.) ma obecnie prawie 80 lat, co determinuje jego ogólną kondycję fizyczną oraz stan organizmu.
Ponadto, jak podkreśliła pełnomocnik skarżącego z dokumentacji psychiatrycznej wynika, iż "reakcje emocjonalne i afektywne u Skarżącego są nadmierne i przedwczesne, jego zdolność kierowania swoim postępowaniem w szczególności w sytuacjach znacznego napięcia emocjonalnego, konfliktu jest znacznie ograniczona i warunkowana czynnikami sytuacyjnymi i emocjonalnymi, powoduje działaniem przez niego w warunkach ograniczonej niepoczytalności. (opinia sądowo psychiatryczna z dnia 17.07.2017 r.) Jak zatem wynika z w/w opinii, problemy społeczne i adaptacyjne Skarżącego nie wynikają z jego złej woli, czy też świadomego postępowania mającego zaburzyć pracę domu opieki społecznej. Zachowanie takie wynika bowiem z organicznych zmian OUN, które bezpośrednio wywołują u Z. M. deficyty w zakresie odnajdywania się w rolach społecznych i kontaktach z innymi pensjonariuszami. Opinia ta została wydana na potrzeby sprawy karnej, w które Skarżący występował jako podejrzany.
Główny wniosek opinii tj. stwierdzenie, iż Z. M. popełnił czyn zabroniony w warunkach ograniczonej niepoczytalności, tym bardziej przekonuje, iż zachowanie Skarżącego jest poza jego kontrolą, co tym samym przemawia, iż nie dochodzi do marnotrawstwa pomocy społecznej".
Podsumowując zatem powyższe rozważania - w rozpoznawanej sprawie organy nie oparły się na aktualnej dokumentacji, które kwestionowałby wcześniejsze ustalenia medyczne wskazujące, że sytuacja zdrowotna skarżącego uległa poprawie. Organ przedwcześnie doszedł zatem do wniosku, że stan zdrowia skarżącego poprawił się na tyle, że skarżący uzyskał prawie całkowitą samodzielność w codziennym funkcjonowaniu i nie wymaga on już pobytu w Domu Pomocy Społecznej, w sytuacji gdy lekarze orzecznicy konsekwentnie uznawali go za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymagającą pomocy ze strony odpowiedniej placówki. Podjęcie decyzji w niniejszej sprawie wymaga zatem uwzględnienia aktualnej dokumentacji medycznej w sprawie odnoszącej się do stanu zdrowia skarżącego.
Nie można bowiem przyjąć, że opinie pracowników socjalnych stanowią wystarczającą podstawę dla przyjęcia, że ustały ustawowe przesłanki, w związku z którymi skarżący został skierowany i umieszczony w Domu Pomocy Społecznej. Wszelkie zachowania skarżącego, które zdaniem pracowników placówki opiekuńczej stanowiły naruszenie obowiązujących w niej zasad i regulaminu nie mogą być oceniane w oderwaniu od przesłanek uzasadniających jego skierowanie do Domu Pomocy Społecznej. Zachowania skarżącego powinny natomiast zostać dodatkowo przeanalizowane przez organy pod względem jego objęcia opieką terapeutyczną. Organ ma też możliwość zmiany decyzji o skierowaniu skarżącego do dps dla przewlekle chorych na inny rodzaj dps z uwzględnieniem aktualnych potrzeb zdrowotnych skarżącego (tj. np. problemy psychiczne).
Wobec powyższego, wątpliwości może budzić stwierdzenie organów, według których stan zdrowia skarżącego nie wymaga całodobowej opieki, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, które pozostają przedwczesne i podjęte z naruszeniem przepisów dotyczących zbierania i oceny materiału dowodowego mającego uzasadniać wydane rozstrzygnięcie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W konsekwencji naruszenia przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z 19.01.2026 r. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.
Wskazania dla organów administracji co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organy zobowiązane są m.in. ponownie ocenić przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w kontekście wystąpienia podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. W szczególności zadaniem organów będzie, czy skarżący może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, poprzez wskazanie, czy możliwe jest zapewnienie mu niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych (zakres, okres i miejsce świadczenia). Organy wyjaśnią również aktualną sytuację zdrowotną (w oparciu o dokumentacje medyczną) rodzinną i materialną skarżącego.