Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 listopada 2025 r nr UP-801/2025 Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 października 2025 r. nr 1819/2025.
W sprawie tej w dniu 28 czerwca 2023 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek Pana W. S. (dalej jako Skarżący) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wskazano na trudną sytuację zdrowotną, finansową i życiową. Jest osobą samotną, sparaliżowaną, z afazją, tj. brakiem możliwości komunikacji, z ograniczoną percepcją i dziurami w pamięci. Prawa strona ciała Skarżącego jest całkowicie sparaliżowana, a w ostatnim roku utracił także ruchomość dotychczas sprawnej lewej nogi, a lewa ręka jest obecnie sprawna jedynie w ok. 50% (prawa strona jest całkowicie sparaliżowana). Na dochód składają się trzy pozycje: świadczenie wspierające (3.283,00 zł), zasiłek pielęgnacyjny (215,84 zł) oraz świadczenie uzupełniające (500,00 zł), co w sumie wynosi 4.098.84 zł. Koszty życia wynoszą około 2.680,00 zł. Przy czym do kwoty tej dochodzą wydatki na leczenie i konieczną rehabilitację.
Podkreślono, że według opinii neurologów jeśli zaprzestanie się teraz rehabilitacji, to ta już niepełna sprawność lewej ręki ustanie. Taką specjalistyczną rehabilitację mogą prowadzić wyłącznie nieliczni specjaliści, których jest w Krakowie niewielu. W danej sytuacji nie można się zdać tylko na NFZ.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia decyzją z 2 października 2025 r. nr 1819/2025 odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, ponieważ:
- 1) nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne wymieniona w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.;
- 2) Skarżący nie wykazał zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego;
- 3) nie wykazał, aby powstanie zadłużenia było następstwem jakiegoś szczególnego zdarzenia;
- 4) nie wykazał, aby przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiła go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Za bezsporny uznano fakt, że Skarżący nie wywiązywał się z obowiązku opłacenia składek z tytułu prowadzonej działalności, że jest dłużnikiem, a ZUS ma obowiązek egzekwowania długu. Ponieważ suma dochodów Skarżącego wynosi 4.098.84 zł, a udokumentowane koszty życia ponoszone są w wysokości około 2.680,00 zł. To Skarżącemu nadal pozostaje kwota 1.400 zł, a minimum dla samotnej osoby wynosi 1.896 zł. W związku z powyższym nie można uznać, że Skarżący jest pozbawiony środków finansowych niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb. Przyznano, że stan zdrowia może być dodatkowym utrudnieniem w codziennej egzystencji, jednakże posiadane dochody pozwalają na spłatę istniejącego zadłużenia.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazano, że prosty bilans dochodów i wydatków nie uwzględnia innych wydatków koniecznych, które nie mogą być udokumentowane. Gdyby je uwzględnić, to dochód Skarżącego już nie wystarcza mu na życie. Wskazano na dwie oczywiste pozycje, tj. codzienna opieka, rehabilitacja oraz wizyty lekarskie. Nie można ich zaniechać, gdyż byłoby to skazanie chorego - dość młodego mężczyzny - na totalną wegetację. Skarżący wymaga całodziennej pomocy we wszystkich czynnościach życiowych (żywienie, ubieranie, kąpiel, toaleta, itd.) i jest to konieczność stała. Wymienione powyżej pozycje wydatków nie wyczerpują wielu innych, do nich należy, np. najem odpowiedniego transportu chorego do lekarzy na badania (terminy w ramach NFZ szybko doprowadziłyby do pełnego paraliżu), czy nawet do stomatologa.
Podkreślono, że Organ powinien mieć więcej wyobraźni – Skarżący jest osobą samotną, sparaliżowaną, z afazją, tj. brakiem możliwości komunikacji, z ograniczoną percepcją i dziurami w pamięci (co jest udokumentowane), więc jakiekolwiek żądania od niego lub zarzut ZUS, że czegoś nie dopełnił i np. nie dołączył do akt spraw jakichś dokumentów jest zarzutem braku cudu. Jest zrozumiałe dochodzenie należności przez ZUS, z tytułu prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej do chwili udaru, czyli do 1 czerwca 2020 r. Jednak nie można zgodzić się faktem, że osoba w stanie skrajnej niezdolności do samodzielnej egzystencji, miałaby ponosić ciężary nie do udźwignięcia tylko dlatego, że od dnia wylewu krwotocznego ZUS nadal zalicza go do osób zdrowych. Jest to absurdalne i niezrozumiałe, narusza logikę i solidarność społeczną, tym bardziej, że właśnie ZUS w swoim orzeczeniu nr akt 018279186 z dnia 8 stycznia 2024 r. stwierdza, że Skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji.
Oznacza to, że ZUS w zależności od swoich potrzeb może traktować człowieka jako zdrowego lub jako osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. Do udokumentowanej kwoty wydatków w wysokości 2.680,00 zł należy dodać:
- - wydatki na niezbędną rehabilitację - jej zaprzestanie spowoduje całkowity paraliż; cena 1 godziny rehabilitacji specjalisty to 200 zł, a należy ją wykonać co najmniej 2 razy w tygodniu, co stanowi wydatek minimum 1.600,00 zł na miesiąc;
- - stałą poranną pomoc w czynnościach życiowych (ubieranie, toaleta, posiłki itd.);
- - wizyty u lekarza, plus odpowiedni transport dla chorego oraz te wydatki, które można oszacować na średnio 500 zł co 3 miesiące, czyli około 160,00 zł na miesiąc.
W związku z tym wskazano, że jeśli do udokumentowanych kosztów, w wysokości 2.680 zł doda się powyższe wydatki to uzyska się kwotę 4.940 zł. Dlatego praktycznie każdego miesiąca Skarżący zaciąga drobne pożyczki, które stara się oddać w kolejnych miesiącach. Na poparcie tych twierdzeń dołączono faktury.
Rozpoznając ponownie sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że Skarżący jest kawalerem, nie pracuje zawodowo, nie pobiera świadczeń emerytalnych, bądź rentowych, nie posiada dochodu z innych źródeł, nie pobiera świadczeń z Urzędu Pracy, pobiera zasiłek z pomocy społecznej, pobiera świadczenie wspierające w wysokości 3.383 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł. Ponosi stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat w wysokości 580 zł, opłat eksploatacyjnych w wysokości 250,00 zł, z tytułu kosztów związanych z leczeniem w wysokości 1.200,00 zł oraz inne w wysokości 650 zł. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie posiada innych zobowiązań finansowych, jest właścicielem mieszkania spółdzielczego własnościowego o powierzchni 52,6 m2 położonego przy ulicy Zakątek 13/23 w Krakowie. Posiada telewizor, pralkę i lodówkę o łącznej wartości 500 zł.
Przyznano, że sytuacja materialna Skarżącego jest coraz trudniejsza, w okresie ostatniego roku uległ znacznemu pogorszeniu stan zdrowia, paraliż objął trzy kończyny, a sprawność czwartej kończyny (lewej ręki) wynosi 50%; Mieszkanie nie jest przystosowane do osoby sparaliżowanej, konieczne jest przystosowanie łazienki, a także wózka o regulowanej wysokości, wózka toaletowego, stołu na kółkach; z uwagi na pogarszający się stan w najbliższym czasie konieczne będzie zwiększenie ilości godzin obecności opiekuna (usługa płatna). Sytuacja finansowa Skarżącego będzie się pogarszać, z uwagi na zwiększające się wydatki spowodowane pogarszającym się stanem zdrowia.
Skarżący nie może podjąć pracy - sytuacja materialna nie daje możliwości spłaty zadłużenia w ZUS. Od 1 czerwca 2020 r. jest sparaliżowany, z powodu afazji nie potrafi pisać, ani posługiwać się mową, jego percepcja jest ograniczona, jest niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej pomocy i opieki osób trzecich. Jest samotny - nie ma żony, ani dzieci, jest objęty pomocą usług opiekuńczych MOPS; w grudniu 2024 r. Zespół ds. orzekania o niepełnosprawności ustalił poziom niepełnosprawności na 94 punkty w skali od O do 100, jednak do tej chwili niepełnosprawność wzrosła.
Ponosi również inne koszty, np. dodatkowej opiekunki, naprawy odpływu wody, zapłata za transport do lekarza, zakupy pieluch, zakup odpowiedniego ubrania, jedzenie, itd.
Dnia 1 maja 2021 r. Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej jako wspólnik jednoosobowej spółki z o.o. Nadal jest prezesem zarządu oraz wspólnikiem posiadającym 800 udziałów o łącznej wysokości 40.000 zł w Agencji [...] Sp. z o.o. wpisanej [...]. Nie jest Pan właścicielem żadnego pojazdu. Jest Pan właścicielem ½ części gruntów rolnych zabudowanych o powierzchni 1,6807 ha położonych w miejscowości P. Tak ustalony stan faktyczny przeanalizowano z punktu widzenia art. 28 ust 2 – 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stwierdzono, że nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek, Skarżący jest bowiem właścicielem 1/2 części nieruchomości oraz posiada Pan 800 udziałów o łącznej wartości 40.000,00 zł w A. sp. z o.o. z majątku tego może być zatem prowadzona egzekucja.
Następnie oceniono sytuację majątkową skarżącego w świetle przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, póz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem".
Uznano, że przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma w przypadku Skarżącego zastosowania, ponieważ nie prowadzi on działalności gospodarczej. Podkreślono, że decydując się na założenie działalności gospodarczej powinien być świadomy, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek.
Wystąpienie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Skarżący od 1 czerwca 2020 r. jest sparaliżowany, z powodu afazji nie potrafi pisać i posługiwać się mową. Jego percepcja jest ograniczona, jest niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej pomocy i opieki osób trzecich. W grudniu 2024 r. Zespół ds. orzekania o niepełnosprawności ustalił poziom jego niepełnosprawności na 94 punkty w skali od l do 100, jednak do tej chwili niepełnosprawność wzrosła.
W związku z tym Organ przyznał, że przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy pozbawia dłużnika całkowicie możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie neguje stanu zdrowia Skarżącego i podchodzi do niego z szacunkiem i zrozumieniem, jednak stwierdził, że pobierane świadczenie wspierające, zasiłek i pielęgnacyjny oraz świadczenie uzupełniające, które są wypłacane właśnie, z uwagi na stan zdrowia. Zatem Skarżący nie jest całkowicie pozbawiony dochodu. Dlatego uznano, że nie zachodzi przesłanka wykazana w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.
Podkreślono, że ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości we wnioskowanym zakresie. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Każda osoba przejściowo może wykazać, że znajduje się w trudnej sytuacji lecz ZUS jest zobowiązany w sposób dokładny i racjonalny ocenić sytuację i podjąć decyzję, czy uznaje ją za przesłankę do zastosowania umorzenia należności, czy też nie.
W związku z tym podkreślono, że Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Obecnie pobiera świadczenie wspierające w wysokości 3.383 zł, świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł. Zatem jego łączny dochód wynosi 4.098,84 zł. Zgodnie z oświadczeniem prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zaakcentowano, że ZUS dokonując rozeznania sytuacji finansowej klienta każdorazowo zobligowany jest do analizy dochodów osiąganych w rodzinie na podstawie minimum socjalnego ustalonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. Ponieważ poziom ubóstwa i trudnej sytuacji każdy człowiek odczuwa bardzo subiektywnie wskaźnik minimum socjalnego pozwala na stosunkowo obiektywną ocenę poziomu zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Minimum socjalne wyznacza kwotę, która jest niezbędna gospodarstwu domowemu w celu zapewnienia odpowiednich warunków do odtworzenia sił życiowych i utrzymania więzi społecznych.
Minimum socjalne dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego w II kwartale 2025 r. zostało określone na kwotę 1.924,97 zł. Obecny dochód Skarżącego kształtuje się na poziomie wyższym od wskazanej kwoty minimum socjalnego, zatem można stwierdzić, że nie zachodzi sytuacja zagrożenia egzystencji.
Wykazano, że stałe miesięczne koszty związane z utrzymaniem kształtują się na poziomie 2.680,00 zł. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym wskazano, że Skarżący ponosi również dodatkowe koszty takie jak koszt dodatkowej opiekunki, naprawy odpływu wody, zapłata za transport do lekarza, zakupy pieluch, zakup odpowiedniego ubrania, jedzenie, itd. W piśmie złożonym w toku postępowania pełnomocnik Skarżącego oświadczył, że po doliczeniu wydatków na rehabilitację, pomocy w czynnościach życiowych oraz wizyt u lekarza - łączne wydatki kształtują się na poziomie 4.940,00 zł. W załączonych do pisma dokumentach wykazano we wrześniu dodatkowe wydatki na poziomie 1.804,91 zł, a w październiku 1.424,86 zł. Wykazane wydatki kształtują się na poziomie uzyskiwanego dochodu. Nie wykazano, by Skarżący miał zaległości w opłacaniu wykazanych wydatków. Oświadczył, że nie posiada innych zobowiązań finansowych, zatem jego budżet nie jest dodatkowo obciążony.
Pomimo swojego stanu zdrowia i niezdolności do pracy Skarżący dysponuje dochodem, który wystarcza na pokrycie jego podstawowych potrzeb życiowych - opłacenie rachunków i zakup niezbędnych potrzeb. Ogromne znaczenie na gruncie niniejszej sprawy ma majątek jakim dysponuje oraz wysokość przedmiotowego zadłużenia. Skarżący jest właścicielem połowy nieruchomości, która nie stanowi jego miejsca zamieszkania. Niniejsza nieruchomość jest wolna od zabezpieczeń hipotecznych. Zatem zdaniem ZUS nic nie stoi na przeszkodzie, by zbył swoją część nieruchomości i część pozyskanych w ten sposób środków przeznaczył na spłatę niniejszego długu. Takie rozwiązanie nie zagroziłoby jego egzystencji, ponieważ nie wpłynęłoby na jego bieżący budżet, a jednocześnie uwolniłoby go od niniejszego zadłużenia. Dysponowanie majątkiem przemawia za odmową umorzenia należności z tytułu składek.
Umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy – Skarżący powinien wykazać w sposób bezsporny, że nie istnieją absolutnie żadne możliwości spłaty długu. W jego sytuacji pomimo bezspornie ciężkiej sytuacji zdrowotnej nie można uznać, że spłata zadłużenia pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.
Ponadto Organ podkreślił, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza określoną w art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.u.s. zasadę równego traktowania ubezpieczonych.
Dlatego jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości egzekwowania długu, choćby w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności z tytułu składek byłoby przedwczesne.
W skardze zarzucono, że Organ nieprawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny sprawy. Skarżący nie jest w stanie podjąć się samodzielnego kierowania sprawą ze względu na rozległy udar, którego doświadczył w 2020 roku. Od tamtego czasu pozostaje częściowo sparaliżowany i tym samym niezdolny do samodzielnej egzystencji. Nie posiada żony ani dzieci. Wymaga stałej pomocy i opieki osób trzecich. Zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w grudniu 2024 ustalił poziom niepełnosprawności na 94 punkty w skali od 0 do 100, jednak do tego czasu niepełnosprawność wzrosła. Pozostaje objęty pomocą usług opiekuńczych MOPS. Pobiera zasiłek z pomocy społecznej, świadczenie wspierające oraz zasiłek pielęgnacyjny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. ustalona została zasada, zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność tych składek zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 oraz z 2023 r. poz. 825);
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).
Wskazać przy tym należy, że przedstawione powyżej reżimy prawne umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o których mowa w art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nie są od siebie niezależne i oderwane. W art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. uregulowane zostały podstawowe kwestie w zakresie umorzenia należności z tytułu tych składek oraz przypadki ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy kwestii umarzania należności ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Oba reżimy prawne umarzania należności z tytułu tych składek nawiązują jednak do siebie, co wynika z takich sformułowań, jak "z zastrzeżeniem ust. 3a" oraz " (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności".
Przypadki całkowitej nieściągalności zostały natomiast wyczerpująco uregulowane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z uwagi zatem na użyty w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "pomimo braku ich całkowitej nieściągalności" uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od ich całkowitej nieściągalności dotyczy także ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. W konsekwencji oznacza to zatem, że przy umarzaniu nieopłaconych przez te podmioty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zastosowanie będzie miał wymóg wystąpienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, a w sytuacji ich niewystąpienia sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy podlegać będzie ocenie organu z punktu widzenia przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.
Podnieść nadto należy, że wskazana powyżej regulacja art. 28 ust. 3a i rozporządzenia, ze względu na treść art. 30 u.s.u.s., nie ma zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek.
Zgodnie natomiast z § 3 ww. rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Z regulacji tych wynika zatem, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., sygn. II GSK 141/07, Lex nr 368197, a także wyrok WSA w Łodzi z 3 listopada 2009 r., sygn. I SA/Łd 584/09).
Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ZUS naruszył przepisy postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności w oparciu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Sąd uznał bowiem, że dokonana w tym zakresie ocena organu, jest dość pobieżna, na skutek braku pogłębionej analizy skutków wykonania przez skarżącego istniejącego zobowiązania w jego obecnej sytuacji finansowej i życiowej. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest osobą samotną (kawaler), sparaliżowaną na skutek wylewu, z afazją, tj. brakiem możliwości komunikacji, z ograniczoną percepcją i dziurami w pamięci. Prawa strona ciała Skarżącego jest całkowicie sparaliżowana, a w ostatnim roku utracił także ruchomość dotychczas sprawnej lewej nogi, a lewa ręka jest obecnie sprawna jedynie w ok. 50% (prawa strona jest całkowicie sparaliżowana). Na dochód składają się trzy pozycje: świadczenie wspierające (3.283,00 zł), zasiłek pielęgnacyjny (215,84 zł) oraz świadczenie uzupełniające (500,00 zł), co w sumie wynosi 4.098.84 zł. Koszty życia wynoszą około 2.680 zł. Przy czym do kwoty tej dochodzą wydatki na leczenie i konieczną rehabilitację, która według opinii neurologów jest konieczna.
Jeśli bowiem zaprzestanie się teraz rehabilitacji, to ta już niepełna sprawność lewej ręki ustanie. Taką specjalistyczną rehabilitację mogą prowadzić wyłącznie nieliczni specjaliści, których jest w Krakowie niewielu. W danej sytuacji nie można się zdać tylko na NFZ. Wskazano przy tym konkretny poziom wydatków związanych z leczeniem i rehabilitacją. Skarżący podniósł również, że jego mieszkanie nie jest przystosowane do osoby sparaliżowanej, konieczne jest przystosowanie łazienki, a także zakup wózka o regulowanej wysokości, wózka toaletowego, stołu na kółkach; z uwagi na pogarszający się stan w najbliższym czasie konieczne będzie zwiększenie ilości godzin obecności opiekuna (usługa płatna). Jego sytuacja finansowa będzie się pogarszać, z uwagi na zwiększające się wydatki spowodowane pogarszającym się stanem zdrowia. Nie może podjąć pracy.
Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ ten dość pobieżnie (a przez to i dowolnie) ocenił przesłankę wynikającą z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a więc sytuację finansową skarżącego w kontekście możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organ nie rozważył bowiem całościowo strony wydatkowej ponoszonej przez skarżącego, ograniczając się jedynie do kwoty udokumentowanych wydatków. Oceniając sytuację finansową skarżącego pominięto natomiast całkowicie, niekwestionowany przez organ fakt, że w celu przystosowania mieszkania do potrzeb osoby praktycznie całkowicie sparaliżowanej konieczne jest poniesienie dalszych wydatków, w szczególności na przystosowanie łazienki, zakup wózka o regulowanej wysokości, wózka toaletowego, stołu na kółkach. Pominięto również fakt, że z uwagi na pogarszający się stan w najbliższym czasie konieczne będzie zwiększenie ilości godzin obecności płatnego opiekuna.
Organ nie wziął nadto pod uwagę istotnej okoliczności, że skarżący utrzymuje się tylko ze środków pomocy społecznej. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II GSK 349/09).
Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia zatem ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania "zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny" przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Charakter uznaniowy decyzji wymagał zatem przeprowadzenia (pogłębionej) analizy sytuacji materialnej zobowiązanego, oczywiście z uwzględnieniem zaspokojenia podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie nie można oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest bowiem zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., II GSK 1234/15).
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13 i II GSK 2377/13). Istotną dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuację finansową wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (wyroki NSA: z 14 maja 2014 r., II GSK 384/12; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14).
W tym miejscu wskazania wymaga, że organ II instancji odniósł wprawdzie sytuację skarżącego do minimum socjalnego, aczkolwiek nie zrobił tego prawidłowo. Organ podniósł bowiem, fakt że skarżący nie jest osobą która cechuje się statystycznymi potrzebami. Wręcz przeciwnie jej całkowita niepełnosprawność wymaga ponoszenia znacznych wydatków i to zarówno cyklicznych, jaki związanych z przystosowaniem miejsca zamieszkania do jej specyficznych potrzeb.
Dlatego organ dokonując ww. porównania, a tym samym ustalając, czy Skarżący jest w stanie opłacić zaległe należności i czy nie pociągnęłoby to zbyt ciężkich dla niego skutków, czy też nie, winien uwzględnić nie tylko wydatki na opłaty eksploatacyjne, lecz również inne wydatki konieczne ponoszone przez Skarżącego, nawet takie, które nie zostały udokumentowane faktura lub rachunkiem, ale są oczywiste w przypadku osoby w takim stanie zdrowia jak Skarżący. Oceniając sytuację należy każdorazowo brać pod uwagę "czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych.
Oceniając możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb przez Skarżącego po uregulowaniu spornego zobowiązania Organ powinien wziąć pod uwagę także inne konieczne wydatki, których koniczności zresztą nie kwestionuje, takich jak adaptacje mieszkania i zakup potrzebnych sprzętów. Jeżeli Skarżący nie sfinansuje tych wydatków z posiadanego jeszcze majątku będzie musiał skorzystać ze dodatkowych środków z pomocy społecznej, w tym zasiłków celowych, bezsporne jest bowiem, że nie ma i nie może mieć innych źródeł dochodu.
Należy także zwrócić uwagę, że organ przedwcześnie powołuje się na posiadany przez Skarżącego majątek. Nie ustala przy tym w ogóle jego faktycznej wartości. W szczególności kwota 40 000 zł stanowi wartość nominalną posiadanych przez skarżącego udziałów w spółce założonej w 2011 r. Z okoliczności tej absolutnie nie wynika, jaka jest aktualna wartość rynkowa tych udziałów, zwłaszcza, że skarżący od 2020 r nie prowadzi działalności gospodarczej i pomimo praktycznie całkowitego paraliżu i afazji nadal pełni obowiązki jej prezesa. Trudno zatem wymagać, aby ich wartość nie uległa zmianie, a raczej jest wysoce prawdopodobne, że nie mają one aktualnie żadnej wartości. Także w przypadku nieruchomości organ nie ustalił jak jest jej rynkowa wartość, biorąc pod uwagę, że Skarżący nie jest jej właścicielem, a jedynie współwłaścicielem w ½, co ma wpływ na zbywalność i cenę rynkowa udziału. Okoliczności te są istotne, gdyż wpływają na obniżenie zdolności płatniczej Skarżącego, którego jedynym stałym dochodem są świadczenia z pomocy społecznej. Organ tym samym nie zastosował się zatem do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że organ nie analizując całościowo strony majątkowej oraz wydatkowej skarżącego, tak de facto nie ustalił też jednoznacznie jakim faktycznie majątkiem dysponuje Skarżący. A w konsekwencji, czy kwota ta (oczywiście po uwzględnieniu strony wydatkowej, w tym wydatków koniecznych) rzeczywiście pozwala Skarżącemu na spłatę zadłużenia z tytułu składek, z możliwością zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb życiowych, w oparciu o kryteria minimum socjalnego i minimum egzystencji.
Zdaniem Sądu na podstawie powyższego, twierdzenie organu, że budżet Skarżącego jest wyższy od minimum egzystencji jest co najmniej przedwczesne - skoro nie odnosi się do prawidłowo ustalonego, rzeczywistego majątku, którym dysponuje skarżący. W sytuacji Skarżącego należy zatem (ponownie z uwzględnieniem ww. wytycznych) ustalić, czy występuje przesłanka ubóstwa, czy też nie i dopiero wówczas wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto wskazania wymaga, że organ (choć wspomniał po tym w uzasadnieniu) to nie uwzględnił okoliczności, że skarżący korzysta już z pomocy społecznej pobierając przecież comiesięczny zasiłek. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym już poglądem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 31118/01, z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06).
NSA podkreślił, że " (...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej".
Sąd zwraca nadto uwagę, że w wyroku z 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. II GSK 1045/08 NSA stwierdził, że "ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny". Podkreślenia wymaga, że dokonując wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy mieć również na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (wyrok NSA z 8 września 2005 r., sygn. akt II GSK 1807/14).
Natomiast wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane z uwagi na stan finansów ZUS, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego (wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2757/14).
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.