Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 23 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 627/26

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 2 marca 2026 r. nr 13/ZW2023-O/2026 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie (dalej: Komendant, organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 154 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 636, dalej: u.o.P.), po rozpatrzeniu odwołania M. D. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia 28 stycznia 2026 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., odprawy emerytalnej, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 19 grudnia 2025 r. skarżący wystąpił z wezwaniem do zapłaty wyrównania wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie: 1) uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., 2) wyrównania odprawy, 3) ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, 4) nagrody rocznej za 2023 rok.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że wymienione należności powinny zostać obliczone z uwzględnieniem wzrostu uposażeń policjantów, który nastąpił od dnia 1 marca 2023 r., tj. przy zastosowaniu kwoty bazowej wynikającej z ustawy budżetowej na 2023 rok oraz mnożników kwoty bazowej wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Komendant Miejski Policji w T. decyzją nr 7/2026 z dnia 28 stycznia 2026 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji wyjaśnił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 21 lutego 2023 r. na podstawie rozkazu personalnego nr 38/2023 Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia 17 stycznia 2023 r.

Organ I instancji przyjął, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i przysługują w związku z ustaniem stosunku służbowego. Nie jest to świadczenie okresowe, które może podlegać korektom w czasie, lecz jest to świadczenie zamknięte w czasie i oparte o ściśle określony stan faktyczny i prawny. Organ administracji publicznej jest związany przepisem prawa w jego brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku świadczenia, niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych - wniosek strony o wyrównanie uposażenia, wyrównanie świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównanie świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji nie znajduje zatem uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyraził swoje niezadowolenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

1. a) art. 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń oraz podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) z odwołującym;
2. b) art. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego na skutek wniesionego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy nie było żadnych podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej;
3. c) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. a) art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (t.j. Dz.U. poz. 2666 z późn. zm.) poprzez jej zastosowanie, w sytuacji, gdy utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji;
2. b) art. 33 ust. 3, art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115-115a ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie konstytucyjnej zasady równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji funkcjonariuszy odchodzących na emeryturę przed 1 marca 2023 r. i po tej dacie. Zdaniem skarżącego, takie różnicowanie prowadzi do dyskryminacji funkcjonariuszy, którzy odeszli w lutym 2023 roku, wobec tych, którzy pełnili służbę do marca i później. Funkcjonariusze, którzy świadczyli służbę w styczniu i lutym 2023 roku, wykonywali identyczne obowiązki jak pozostali, a jednak zostali nieprawidłowo wynagrodzeni.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, stwierdzenie braku właściwości organu administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję do orzekania w niniejszej sprawie oraz o umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Alternatywnie, na podstawie art. 132 k.p.a., skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji i dokonanie reasumpcji zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 2 marca 2026 r.

Na wstępie Komendant, po zbadaniu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej podkreślił, że skarżący domaga się wypłaty należności związanych ze stosunkiem służbowym w Policji za okres, gdy pozostawał w stosunku służbowym (uposażenie wraz z dodatkami o charakterze stałym za miesiące styczeń i luty 2023 r.) bądź uprawnienie do tych należności nabył w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy, nagroda roczna). Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, a kwestie z niego wynikające są rozstrzygane w trybie k.p.a., także po rozwiązaniu stosunku służbowego.

Sprawy dotyczące uposażenia funkcjonariuszy należą do tzw. spraw osobowych policjantów, które uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2269). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 i 13 tego rozporządzenia, do zakresu spraw osobowych policjantów należą sprawy mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia, a także ustalanie prawa do nagrody rocznej.

Z kolei na podstawie § 19 ust. 1 nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następują przez wydanie rozkazu personalnego, przybierającego formę decyzji administracyjnej, a to wobec treści § 19 ust. 2 nakazującego stosować do postępowania w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To samo dotyczy rozstrzygania żądań funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, jeżeli wynikają ze stosunku służbowego.

Sprawy których przedmiotem były wnioski o wypłacenie wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., wyrównania świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji dla funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 1 marca 2023 r., na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666 z późn. zm.) oraz § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 28 lutego 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 385) zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, były już rozpoznawane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie oraz inne organy Policji w trybie k.p.a. Decyzje te podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Komendant stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie czynność materialno-techniczna ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania: uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji - o co wzywa strona w swoim wystąpieniu z dnia 19 grudnia 2025 r. - nie może zostać zrealizowana ze względu na brak podstawy prawnej. Z kolei odmowa wypłacenia takiego wyrównania winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ pierwszej instancji - na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 odnoszącego się do zagadnienia ekwiwalentu urlopowego.

W ocenie Komendanta, organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące przed dniem 1 marca 2023 r. przepisy odnoszące się do wysokości kwoty bazowej oraz mnożników kwoty bazowej i wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia i świadczeń pieniężnych policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 1 marca 2023 r. słusznie wydał decyzję odmawiającą wnioskowanego przez nią wyrównania.

Dalej organ wskazał, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 21 lutego 2023 r. Policjant otrzymał uposażenie za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz świadczenia pieniężne przysługujące mu w związku z pełnioną służbą (nagroda roczna) oraz w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy), naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie ich wypłaty.

Komendant wyjaśnił, że stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 256), zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.740,64 zł. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666 z późn. zm.), kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270), tj. w przypadku żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.614,69 zł.

Problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w roku 2023 regulują zatem ustawa budżetowa na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. oraz ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1.740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. utrzymują w mocy kwotę bazową w wysokości 1.614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r.

Ponadto na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów. dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat. od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r., poz. 385), które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r. (§ 2 tego rozporządzenia), zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od dnia 1 marca 2023 r.

W ocenie Komendanta, brzmienie powołanych przepisów oraz czas ich wejścia w życie, nie pozostawiają wątpliwości co do wysokości uposażenia zasadniczego ustalonego skarżącemu za miesiące styczeń i luty 2023 r. Natomiast pozostałe świadczenia wymienione w punktach 2-4 zostały obliczone w oparciu o wysokość tego uposażenia należnego skarżącemu w dniu zwolnienia ze służby w Policji. Organ I instancji dokonał zatem prawidłowej interpretacji przepisów odnoszących się do zasad naliczania funkcjonariuszowi uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych ww. świadczeń pieniężnych - zostały one naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organ wskazał, że argumentacja dotycząca nierównego traktowania funkcjonariuszy (którzy odeszli ze służby przed dniem 1 marca 2023 r. w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później) nie może mieć wpływu na treść niniejszej decyzji, ponieważ brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania uposażenia oraz pozostałych przedmiotowych świadczeń należnych byłemu funkcjonariuszowi w odniesieniu do podwyższonej kwoty bazowej lub mnożników, jeżeli funkcjonariusz nie pełnił już służby w czasie, gdy nowe regulacje płacowe weszły w życie. Przeciwnie, obowiązkiem organu administracji działającego na podstawie prawi (tj. zgodnie z art. 6 k.p.a.) jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli nie znajduje to oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym.

Organy Policji nie uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych w oparciu o pozaprawne względy słusznościowe lub równościowe – takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z powodu dyskryminacji przez art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, ponieważ wypłacając uposażenie, płatnik nie ma możliwości dowolnego kształtowania jego wysokości, ani tym bardziej przesądzania o niekonstytucyjności przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podwyżki nie mogą być przyznane w inny sposób, niż wynika to z przepisów prawa. Płatnik nie ma również możliwości podwyższenia uposażenia policjantom, których ustawodawca nie przewidział w ustawie budżetowej i "okołobudżetowej" na rok 2023. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, nie można więc wywodzić obowiązku wydania przez organ decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości prawnych.

Odnosząc się do kwestii wezwania do zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie, organ odwoławczy wskazał, że przepisy u.o.P., jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznawałaby organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych należności pieniężnych, rozstrzyganie w tym przedmiocie nie leży więc w gestii organów ani sądów administracyjnych. Ewentualne roszczenie w tym zakresie przysługuje zatem na zasadach ogólnych Kodeksu cywilnego, a właściwym w sprawie rozpoznania żądania będzie sąd powszechny.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
2. 1. naruszenie art. 99 ust. 1 u.o.P. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest rozstrzyganie o prawie do uposażenia (w tym jego wyrównaniu) wobec osoby niepozostającej już w stosunku służbowym, podczas gdy z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo to powstaje wyłącznie z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe i jest nierozerwalnie związane z istnieniem stosunku służbowego;
3. 2. naruszenie art. 106, ust. 3 u.o.P. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu skutku w postaci wygaśnięcia prawa do uposażenia z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby, a w konsekwencji na bezpodstawnym przyjęciu, że organ Policji zachowuje kompetencję do kształtowania tego prawa po ustaniu stosunku służbowego;
4. 3. naruszenie art. 99 ust. 2-4, art. 100 oraz art. 101 u.o.P. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na rozszerzającym odczytaniu zakresu ich zastosowania i przyjęciu, że regulacje te mogą stanowić podstawę rozstrzygania o uposażaniu byłego funkcjonariusza, podczas gdy przepisy te w sposób kompleksowy regulują jedynie zasady ustalania i wypłaty uposażenia funkcjonariuszy pozostających w czynnej służbie;
5. 4. naruszenie art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten może stanowić podstawę do dochodzenia wyrównania uposażenia w drodze postępowania administracyjnego, podczas gdy ma on charakter techniczno-budżetowy i nie kreuje samodzielnych roszczeń podlegających rozpoznaniu w tym trybie.
6. 5. naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ - Komendanta Wojewódzkiego Policji, że jest on uprawniony do rozpoznania sprawy dotyczącej roszczeń byłego funkcjonariusza w zakresie uposażenia, mimo że brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który przyznawałby organowi taką kompetencję po ustaniu stosunku służbowego, co skutkowało działaniem organu poza granicami przyznanych mu uprawnień (ultra vires), a tym samym naruszeniem konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.
7. II. Naruszenie przepisów postępowania:
8. 1. naruszenie art. 1 k.p.a. oraz art. 63 § 1. k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania ww. świadczeń, w sytuacji, gdy:
9. a. przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie o to samo żądanie między stronami, pod sygn. akt [...],
10. b. uprzednio skierowane wezwanie do zapłaty z dnia 12 grudnia 2025 r. stanowiło jedynie próbę polubownego zakończenia sporu, zgodnie z art. art 187 § 1 pkt 3 k.p.c.,
11. c. przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowana w pragmatyce służbowej u.o.P,
12. d. niniejsza sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń,
13. e. brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze skarżącym.
14. 2. naruszenie art. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy:
15. - nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej;
16. - wezwanie do zapłaty z dnia 15 listopada 2025 r. stanowiło jedynie próbę polubownego zakończenia sporu, zgodnie z art. art. 187 § 1 pkt 3 k.p.c. przed wszczęciem właściwego postępowania o zapłatę przez Sądem Powszechnym;
17. 3. naruszenie art. 61a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo istnienia oczywistego i obiektywnego braku podstawy prawnej do jego prowadzenia, wynikającego z faktu, iż sprawa dotyczyła roszczeń byłego funkcjonariusza pozostających poza zakresem właściwości organów administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego wszczęcia postępowania, jego kontynuowania oraz wydania decyzji w sprawie, która w ogóle nie mogła być przedmiotem postępowania administracyjnego;
18. 4. naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz wydaniu decyzji przez Komendy Policji, w sytuacji braku wyraźnej podstawy prawnej do działania organu, a tym samym na przekroczeniu granic zasady legalizmu, wyrażającej się w obowiązku działania organów administracji publicznej wyłącznie na podstawie przepisów prawa, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy brak było normy kompetencyjnej uprawniającej organ do merytorycznego rozpoznania żądania byłego funkcjonariusza w drodze decyzji administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do bezprawnego wykreowania przez organ własnej kompetencji;
19. 5. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego mimo oczywistego braku właściwości oraz podstawy prawnej do jego prowadzenia, a także poprzez błędne zakwalifikowanie żądania strony, co doprowadziło do wytworzenia po stronie skarżącego nieuzasadnionego przekonania co do dopuszczalności dochodzenia roszczenia w tym trybie;
20. 6. naruszenie przepisów o właściwości (w tym art. 1 i art. 2 k.p.a. w zw. z art. 177 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawa może być rozpoznana w trybie administracyjnym, podczas gdy jej istota dotyczy roszczeń majątkowych byłego funkcjonariusza wynikających ze stosunku służbowego, które - po jego ustaniu - przybierają charakter cywilnoprawny i podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne, co w konsekwencji doprowadziło do rozpoznania sprawy przez organ niewłaściwy rzeczowo;
21. 7. naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu zwrotu podania skarżącego w drodze postanowienia, mimo że zarówno z jego treści, jak i z charakteru zgłoszonego roszczenia jednoznacznie wynikało, iż sprawa należy do właściwości sądu powszechnego, a nie organu administracji publicznej, przez co organ bezpodstawnie przejął sprawę do rozpoznania i prowadził postępowanie w zakresie wykraczającym poza jego kompetencje;
22. 8. naruszenie art. 64 § 2 k.p.a, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu wezwania skarżącego do sprecyzowania treści żądania oraz usunięcia wątpliwości co do charakteru wniesionego pisma, mimo że jego treść - w szczególności w kontekście załączonych dokumentów - nie dawała jednoznacznych podstaw do zakwalifikowania go jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, co skutkowało dokonaniem przez organ dowolnej i nieuprawnionej interpretacji intencji strony oraz wszczęciem postępowania w trybie nieodpowiadającym rzeczywistemu charakterowi sprawy;
23. 9. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący istotnych okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia charakteru prawnego zgłoszonego, roszczenia oraz właściwości organu do jego rozpoznania, a także na zaniechaniu podjęcia wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego ustalenia, czy istnieją podstawy prawne do prowadzenia postępowania administracyjnego, co doprowadziło do rozpoznania sprawy mimo braku ku temu kompetencji;
24. 10. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że pismo skarżącego stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, mimo że prawidłowa analiza jego treści i kontekstu prowadziła do odmiennych wniosków;
25. 11. naruszenie art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez organ I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty, które jego zdaniem, przemawiają za zasadnością podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie podtrzymał swoje stanowisko w niniejszej sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.

Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Natomiast w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty zostały podzielone.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 2844/19, 23 lutego 2023 r., sygn. III OSK 3266/21, III OSK 3293/21, III OSK 3337/21, III OSK 3346/21, III OSK 3544/21, III OSK 3655/21, III OSK 3496/21 i III OSK 3736/21, z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. III OSK 2816/21, z dnia 2 marca 2023 r., sygn. III OSK 3885/21, z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 3379/21, III OSK 3475/21 i III OSK 3486/21, z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 4170/21, III OSK 4251/21 i III OSK 4219/21, z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 4132/21 i III OSK 4167/21, czy z dnia 24 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 3221/23 (CBOSA), w których NSA wskazał, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy np. ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej.

Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r., sygn. II SA 2591/01 (CBOSA), inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy. W związku z tym w orzecznictwie nie jest również sporne, że zagadnienia związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, do których należy m.in. prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P. następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. I OSK 575/11, z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 542/13, z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4337/21, CBOSA).

Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 2608/21 (CBOSA) "tylko przełożony, któremu bezpośrednio podlegał zwolniony ze służby, może ustalać uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu (w tym do ustalenia liczby dni niewykorzystanego urlopu), a środki na wypłatę mogą pochodzić z budżetu Komendy Stołecznej Policji". "Jednostka poszukująca ochrony prawnej musi mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w procedurze regulowanej prawem procesowym, w formie decyzji, która podlega weryfikacji we właściwym trybie. Takie rozwiązanie przyjęte jest w regulacji materialnego prawa administracyjnego, w której przyznanie jednostce uprawnienia następuje w formie czynności materialno-technicznej, odmowa zaś wymaga zachowania formy decyzji" (B. Adamiak, Przesłanki wyznaczające prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Prawo procesowe administracyjne.

System Prawa Administracyjnego. Tom 9, wyd. 4, 2020, s. 116). Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej żądania w formie decyzji, wydawanej w procedurze odpowiedniej dla zakresu tego żądania, która następnie podlega kontroli.

Na powyższe nie ma wpływu fakt zwolnienia ze służby. Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek służbowy funkcjonariusza nie oznacza, że w zakresie roszczeń wynikających z tego stosunku dochodzi do powstania stosunku cywilnego lub stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta).

Przypomnieć przy tym należy, że wszystkie sprawy dotyczące wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, które rozpoznawane były przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny (ponad 2000 wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i ok. 4000 wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych), inicjowane były przez byłych już funkcjonariuszy, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypłacany bowiem jest w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza, zatem dochodzenie roszczeń z tego tytułu następuje już po zakończeniu służby.

Niewątpliwie stosunek służbowy policjantów zgodnie z powszechnie prezentowanymi poglądami doktryny, należy do sfery prawa administracyjnego regulującego tzw. niepracownicze stosunki służb mundurowych (por. T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych) [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, Warszawa 2011, s. 14-22). W piśmiennictwie podkreśla się więc, że: "w ramach stosunków służbowych o charakterze formalnym podmioty służbowe, działając jako organy lub pełnomocnicy władzy publicznej, mogą w prawem przewidzianych przypadkach, w związku ze świadczeniem przez funkcjonariusza lub pracownika służby (pracy) dobrowolnie podporządkowanej, związanej z realizacją zadań publicznych państwa, wykonywanej osobiście, w celach zarobkowych, jednostronnie kształtować ich całościowo ujmowany status służbowy z uwagi na kryterium interesu (dobra) służby.

Intensywność i granice wskazanego kształtowania zależą od struktury stosunku prawnego wytyczonej normami prawa przedmiotowego. W skład struktury niepracowniczych stosunków służbowych wchodzą przede wszystkim materialnoprawne stosunki podstawowe o charakterze publicznoprawnym (służbowym), które przeważają w jej treści. W wypadku wystąpienia przez funkcjonariusza z żądaniem (roszczeniem) – przybierają one, co do zasady, postać stosunków procesowych prawa administracyjnego" (podkr. Sądu). W następstwie uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego.

Dla kategorii niepracowniczego zatrudnienia typu administracyjnoprawnego charakterystyczna jest rezygnacja z generalnych odesłań do prawa pracy i prawa cywilnego w sprawach nieuregulowanych w poszczególnych pragmatykach. Stosowanie do niepracowniczego stosunku służbowego przepisów powszechnego prawa pracy ma wyraźnie określony zakres przedmiotowy sprowadzający się do ustawowego wskazania, które instytucje mogą być zastosowane do tego stosunku. Jest to równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania co do zasady zasadniczo nie podlega wykładni rozszerzającej. Ze względu na domniemanie zupełności regulacji objętych daną pragmatyką brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa pracy i prawa cywilnego w innych sprawach niż objęte wyraźnym odesłaniem. Sprawy te powinny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze Policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza.

W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie (por. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 180 i nast. oraz T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych), [w:], R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, Warszawa 2011, s. 18).

W konsekwencji tak ukształtowanego systemu administracyjnego stosunku służbowego funkcjonariuszy policji, w literaturze przedmiotu wskazuje się również, że mechanizm ewentualnego "sporu" pomiędzy organem, a policjantem polegać będzie na tym, że adresat aktu (działania) organu administracji publicznej zarzuca temu organowi niezgodność jego aktu z prawem i poddaje ten akt weryfikacji dokonywanej tylko i wyłącznie z punktu widzenia legalności, w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, [w]: Sądownictwo administracyjne, s. 494.; E. Mazurczak-Jasińska, Uwagi wprowadzające [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, 2011, s. 464). Konsekwencją przyjęcia założenia o zasadniczo administracyjnym charakterze stosunku służbowego funkcjonariusza służb mundurowych, jest istniejąca w prawodawstwie zasada, zgodnie z którą sprawy o roszczenia wynikające z tego stosunku, są dochodzone w trybie przepisów postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem możliwości złożenia na ostateczną decyzję przełożonego skargi do sądu administracyjnego.

O kognicji sądu powszechnego w sprawach funkcjonariuszy policji powinna bowiem rozstrzygać ustawa. Ustawa o Policji takiego przepisu nie zawiera, w przeciwieństwie do przepisów określających sposób rozstrzygania sporów w zakresie stosunków służbowych, ale służb niemundurowych np. do art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 590); art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1135). art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1712 z późn. zm.)., art. 91c ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 515), bądź też odsyłając w sprawach w nich nieuregulowanych do postanowień Kodeksu pracy (art. 106 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 168)., art. 65 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 168)., art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 200).

Poddanie sporu pod rozstrzygnięcie sądu administracyjnego wymaga wyczerpania drogi instancyjnej w postępowaniu administracyjnym (por. E. Mazurczak-Jasińska, Rozstrzyganie sporów przez sąd administracyjny [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, 2011, s. 483-491).

Również w doktrynie prawa pracy wskazuje się, że stosunek służbowy kreuje zatrudnienie administracyjnoprawne, więc jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Szczególny status prawny funkcjonariuszy jest uregulowany ustawami zaliczanymi do źródeł prawa administracyjnego. Ustawa regulująca status funkcjonariusza (np. ustawa o Policji), żeby posiadała przymiot pragmatyki służbowej w zakresie regulacji sytuacji prawnej funkcjonariuszy określonej służby mundurowej, nie może zawierać ogólnych odesłań do kodeksu pracy i pozakodeksowego prawa pracy (por. J. Dobkowski, Charakter prawny stosunku służbowego, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 32-36). Oczywiście mogą występować odesłania szczegółowe, ale ogólna regulacja jest regulacją o charakterze administracyjnoprawnym.

W konsekwencji przepisy prawa nie przewidują co do zasady możliwości wyboru prawnej formy działania przez podmiot administrujący. Określony typ sprawy jest zatem załatwiany w przewidzianej prawem formie, co do zasady w formie decyzji administracyjnej, lecz także w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. M. Wincenciak, Metodologia wykładni norm dotyczących zatrudnienia, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 98-99 oraz 103).

Należy zauważyć, że w ustawie o Policji w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień funkcjonariuszy ustawodawca używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3). Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób wyraźny, a tym samym na zasadzie wyjątku, poddaje pod rozstrzygnięcie sądom powszechnym.

W przypadku zatem zgłoszenia przez funkcjonariusza lub byłego funkcjonariusza żądania wypłaty świadczeń, dla którego to żądania właściwa jest droga administracyjna, bez wyraźnego wskazania, że zamierza dochodzić swych praw przed sądem powszechnym (cywilnym lub pracy), organ nie może zaniechać rozpoznania tego żądania, narażałby się bowiem na zasadny zarzut bezczynności.

Należy bowiem przywołać jednolite orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego w sprawach skarg na bezczynność w przedmiocie żądań byłych funkcjonariuszy Policji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu urlopowego, zgłaszanych przez nich po zapadnięciu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w których to sprawach stwierdzona została bezczynność organu Policji. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że skarżący mógł żądać wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ był zobowiązany do jego merytorycznego rozpoznania. Skoro była podstawa prawna, organ mógł w prawem przewidzianym terminie wydać orzeczenie w sprawie żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu. Komendant Policji mógł rozpoznać żądanie skarżącego, bowiem posiadał niezbędne dane, aby obliczyć wysokość dochodzonego świadczenia w oparciu o uzasadnienie wyroku Trybunału.

Nie rozpatrując żądania skarżącego, organ dopuścił się bezczynności. Uzasadniając takie stanowisko NSA wskazywał, że w orzecznictwie nie budzi bowiem wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę, odmowa natomiast wypłaty świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zatem w związku z żądaniem skarżącego, organ powinien go rozpatrzyć w terminie określonym w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Organ mógł więc albo przyznać ekwiwalent za niewykorzystany urlop w drodze czynności materialno-technicznej (poprzez jego wypłatę), albo wydać decyzję administracyjną odmawiającą przyznania tego świadczenia (jeżeli uznał, że żądanie jest bezzasadne). Skierowanie do skarżącego pisma o charakterze informacyjnym, że na chwilę jego sporządzenia brak jest regulacji prawnej, która uprawniałaby organ Policji do ponownego naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wypłacenia ewentualnej różnicy pomiędzy świadczeniem otrzymanym po zwolnieniu ze służby w Policji, a świadczeniem na nowo naliczonym, nie realizuje wyżej wskazanych działań, które powinien podjąć organ w rezultacie złożonego żądania (zob. np. wyroki NSA z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. I OSK 3258/19, z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 3269/19, I OSK 3287/19 i I OSK 3259/19, z dnia 29 września 2020 r., sygn. I OSK 664/20, z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. I OSK 173/20, z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. I OSK 2506/20, z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 1354/20, I OSK 1549/20, I OSK 1688/20, I OSK 1708/20 i I OSK 1601/20, z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. III OSK 2832/21, z dnia 2 marca 2023 r., sygn. III OSK 3665/21, z dnia 18 października 2023 r., sygn. III OSK 4268/21, CBOSA).

Przywołana natomiast uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. II PZP 1/11 (OSNP 2012/1-2/2) dla uzasadnienia drogi postępowania cywilnego dla tych spraw, nie może być oceniana z pominięciem kluczowego w tej uchwale słowa "zwrot", zgodnie z tą uchwałą bowiem: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu". Uchwała ta dotyczy sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej, a nie jego wypłatę. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie, która dotyczy wypłaty uposażenia i świadczeń z nim związanych, a nie ich zwrotu.

W tego rodzaju sprawach tj. dotyczących żądań organu administracyjnego niezwiązanych ze stosowaniem przepisów określających wymiar należności, ale z faktem wypłaty nienależnego świadczenia (np. omyłkowo wypłaconych podatnikom nadpłat podatkowych), sądy administracyjne uznają drogę cywilnoprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., sygn. I FSK 1680/10, powtórzony w wywodach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. II FSK 1106/13, CBOSA). Na marginesie jedynie wskazać należy, że równoważnik pieniężny za umundurowanie nie jest też ani uposażeniem, ani świadczeniem z nim związanym, zależnym od wysokości uposażenia, nie jest uregulowany w rozdziale 9 ustawy o Policji "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Jest to świadczenie o charakterze kompensacyjnym – zwrot kosztów poszczególnych elementów umundurowania, w które funkcjonariusz musiał zaopatrzyć się sam w związku z ich niewydaniem mu w naturze.

Świadczenie to zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 592) w przeciwieństwie do wynagrodzenia i świadczeń z nim związanych, wolne jest od podatku dochodowego.

Podobnie uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227) wpisuje się w stabilną i funkcjonującą już od dłuższego czasu linię orzeczniczą, rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe, co zasadnie podniósł organ w niniejszej sprawie, nie należą do drogi administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. I OSK 1467/13, CBOSA).

Jeżeli natomiast skarżący swoje roszczenie dochodzone przed sądem powszechnym opiera na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu lub innych instytucjach prawa cywilnego, to sprawa taka nie jest z pewnością tożsamą z przedmiotem niniejszego postępowania.

W niniejszej sprawie z żadnej części żądania skarżącego (reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika) nie wynikało, aby podstawy tego żądania upatrywać miał w przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu czy też jakiejkolwiek innej instytucji prawa cywilnego, dla których to roszczeń właściwym byłby sąd powszechny. W żądaniu tym brak było także wskazania, że skarżący odmówi przyjęcia świadczenia, jeżeli wypłata nastąpiłaby w trybie czynności materialno-technicznej, tj. czynności dokonywanej przez organ administracyjny (a nie potencjalnego przeciwnika procesowego w procesie przed sądem powszechnym).

Skarżący wskazał jedynie, że "w niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw prawnych do wydania decyzji", oczywistym jednak jest, że skoro decyzja administracyjna jest wydawana wyłącznie w przypadku negatywnego załatwienia żądania w tego rodzaju sprawach, to skarżący kierując żądanie, nie wnosił o jego negatywne załatwienie. Z pisma zawierającego żądanie nie wynika wprost, że skarżący zmierzał do dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym (cywilnym czy pracy), natomiast wynika, że jego zamiarem było przede wszystkim uzyskanie wyrównania wynagrodzenia (uposażenia) i innych wskazanych w nim świadczeń.

Dalej wskazać należy, że po poinformowaniu przez organ o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz możliwości czynnego w nim udziału, a w szczególności zgłaszania uwag i wniosków, skarżący nie zakwestionował administracyjnego charakteru sprawy. Pełnomocnik skarżącego bowiem, pismem z dnia 31.12.2025 r., doręczonym w dniu 8.01.2026 r. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie pismem z dnia 15.01.2026 r., doręczonym w dniu 21.01.2026 r. o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia. Ani bezpośrednio po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania ani w wyznaczonym terminie, pełnomocnik skarżącego nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do wszczęcia postępowania administracyjnego w związku ze zgłoszonym żądaniem, takie stanowisko zostało przez niego zaprezentowane dopiero w odwołaniu od niekorzystnej dla jego mocodawcy decyzji organu I instancji.

Nie sposób zatem nie odnieść wrażenia, że pełnomocnik skarżącego próbował równolegle niejako testować zarówno postępowanie administracyjne (i sądowoadministracyjne), jak i cywilne, by następnie, uzyskawszy w postępowaniu administracyjnym niekorzystne dla jego mocodawcy rozstrzygnięcie organu I instancji, twierdzić, że jego zamiarem nie było wszczęcie postępowania administracyjnego i działanie pracodawcy jako organu właściwego do rozpatrywania roszczeń. Do czasu zatem skutecznego cofnięcia tego żądania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie ani przed organem I, a dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji, organ I instancji zobowiązany był do jego merytorycznego rozpoznania. Dopiero zawarty w odwołaniu wniosek profesjonalnego pełnomocnika skarżącego o umorzenie postępowania, mógł zostać zakwalifikowany jako cofnięcie żądania.

W ocenie Sądu, z uwagi na treść odwołania oraz zawarte w nim oświadczenie skarżącego, że wnosi o umorzenie postępowania administracyjnego, organ II instancji – zgodnie z zasadą aktualności - powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. Cofnięcie żądania w toku postępowania skutkuje bowiem bezprzedmiotowością postępowania, a zatem koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2024 r., sygn. II OSK 2227/23, CBOSA). Równocześnie, z uwagi na treść odwołania – wyraźny brak zgody strony na prowadzenie postępowania administracyjnego – brak było podstaw do jego prowadzenia z urzędu.

Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, organ II instancji, z pominięciem treści odwołania skarżącego, rozpoznał sprawę i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

Sąd zmiarkował jednocześnie zwracaną kwotę wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego na podstawie art. 206 p.p.s.a. mając na uwadze to, że niniejsza sprawa jest jedną z wielu analogicznych inicjowanych przez skarżących (byłych policjantów), zarejestrowanych przed tutejszym Sądem. Sposób działania skarżącej strony jest w tych sprawach taki sam, tożsama skarga. W ocenie Sądu powyższe uzasadnia zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego skarżącego jedynie w części, uwzględniając jego nakład pracy, jak i seryjność inicjowanych spraw.

Dodatkowo w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wywiedzenie skarg i reprezentowanie stron w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy. Uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 czerwca 2016 r.; sygn. akt I OZ 544/16; z 1 lipca 2016 r.; sygn. akt II GZ 668/16; z 25 stycznia 2019 r.; sygn. akt I GZ 502/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).